Direito Económico

Começamos este ponto fazendo a mesma pergunta feita várias vezes o que é a proteção civil? E agora respondendo o que é a proteção civil na teoria económica, na relação do princípio da eficiência, da proporcionalidade e da boa administração.

Para (Ferreira, 2009) “aprofundando a análise da moderna regulação jurídica da economia e procurando uma caracterização sistemática das suas modalidades essenciais consideramos justificar-se uma distinção primacial, em função dos objectivos públicos prosseguidos, de dois corpos normativos de regulação: (i) Um corpo nuclear de regulação económica orientada para a promoção de valores de mercado e de abertura a determinados sectores económicos à concorrência (corpo no presente mais dinâmico e, como tivemos ensejo de referir, em larga medida de inspiração comunitária); (ii) Um segundo corpo de regulação económica através do qual se procuram determinados equilíbrios entre valores de mercado e outros valores correspondentes a interesses públicos, acolhidos em cada constituição económica (interesses como, v.g., a salvaguarda do pluralismo da informação, a defesa e a salvaguarda da poupança, entre outros)”204_.

Ainda justifica o mesmo autor a sua discordância (Ferreira, 2009) “nesta segunda vertente (ii) podemos ainda identificar uma subárea correspondente a modalidades de regulação que apresentem objectivos predominantemente sócio-económicos. Trata-se de salvaguardar interesses sociais de primordial importância que transcendem, de algum modo, as puras condições de economicidade das actividades empresariais. Na doutrina nacional, alguns autores referem a este propósito a existência de formas de regulação social que contrapõem à regulação económica propriamente dita (regulação seguindo modelos de coordenação das actividades económicas produtivas largamente inspirados nas estruturas desenvolvidas nos EUA)”205_.

Hodiernamente, até o risco terá de ser analisado do ponto de vista da ótica de mercado e, consequentemente o que concorre para a sua mitigação.

Já nos refere (Amaral, Vol. I, 2015) “estas entidades não visam a protecção de direitos e liberdades dos cidadãos, mas antes o desempenho de funções de regulação de diversas actividades económicas, desenvolvidas pelos sectores privado, público e cooperativo. Quando determinadas actividades económicas, tradicionalmente desenvolvidas por uma empresa pública ou por uma empresa concessionária, em regime

204_{Ferreira, Eduardo Paz; Morais, Luís Silva; Anastácio, Gonçalo, Op. Cit. p. 23} 205_{Ferreira, Eduardo Paz; Morais, Luís Silva; Anastácio, Gonçalo, Op. Cit. pp. 23 e 24}

de monopólio, se abrem progressivamente ao mercado concorrencial - água, energia, comunicações, transportes, banca e seguros, bolsa, saúde, etc. - e se pretende simultaneamente garantir uma concorrência saudável e proteger os consumidores, torna- se necessário criar entidades públicas reguladoras, instituindo-as a partir do zero ou através da conversão de institutos públicos ou direcções-gerais”206_.

Escrever sobre o conceito de proteção civil, e fazer a sua análise à luz de critérios formais ou materiais, de critérios objetivos ou subjetivos. E estabelecendo uma definição de fronteiras e dos seus contornos, significa falar muito na interdisciplinaridade. É enfatizar que se trata de uma matéria transversal a vários ramos da ciência, do conhecimento do risco, relação da análise custo-benefício, da intergeracionalidade, da capacidade de resposta a situação de resposta de socorro e ação rápida, na afetação dos meios necessários e adequado, mitigar prejuízos, evitar repetições, combater ineficiências, e também das ciências da administração, da engenharia e da económica.

Instituições de bombeiros registadas e outros agentes de proteção civil prestam serviços hoje já amplamente reconhecidos como abertos à economia, nomeadamente o transporte de doentes não urgentes, o serviço de prevenção e socorro nas atividades desportivas, limpezas de estradas, afetação de meios aéreos entre outros.

A prestação do serviço de socorro, seja ela de combate aos incêndios, fosse do transporte de doentes, limpeza de estradas, resgate de náufragos, desencarceramento em sinistros ferroviários, rodoviárias e aéreos, cataclismos como cheias, grandes ou pequenas inundações, sismos, terramotos e marmotos, entre muitos outros. Estes serviços constituíam monopólio público, muito embora também fossem prestados por associações humanitárias de bombeiros financiadas pelo estado.

Foi ao abrir a prestação do serviço de socorro e a atividade de planeamento à economia, onde se verificou que o setor dos bombeiros e proteção civil esteve vedado durante algum tempo, e por isso se tinha tornado num monopólio público. Como nos diz (Ferreira, 2009) “nesses sistemas de monopólio públicos - no mínimo - de produção pública de bens e serviços essenciais o enfoque era colocado na disponibilização de bens e serviços a níveis tidos como razoáveis, em condições de relativa igualdade a todos os utilizadores e de continuidade dos serviços e sendo as missões económicas e condições de funcionamento exaustivamente definidas pelo Estado. Essa perspectiva de produção/disponibilização publica de bens e serviços essenciais tinha consequências

importantes a vários níveis, especialmente ao nível tarifário, pois com frequência os preços de bens e serviços não eram fixados em função dos seus custos efectivos e os défices daí resultantes eram compensados por subvenções públicas ou por fenómenos de subsidiação a partir de outros mercados rentáveis nos quais os operadores públicos dispusessem também de direitos especiais ou exclusivos”207_.

Também na época do «Estado prestador» o transporte de doentes não urgentes era um monopólio público. Conforme refere (Ferreira, 2009) “no que respeita às segundas razões acima consideradas para a crise do modelo do Estado gestor (ii) - intrinsecamente ligadas à dinâmica jurídica e económica da integração comunitária - encontra-se em causa um processo muito copelo complexo e longo. Sintetizando em extremo, para os feitos da presente análise introdutória, pode afirmar-se que as exigências de realização do programa de mercado interno - visando a eliminação de barreiras entre mercados nacionais e criação do denominado mercado único europeu - determinaram a eliminação de obstáculos não tarifários às relações económicas entre os Estados, com formas muito diversificadas (auxílios de Estado a certas empresas, proteccionismo nas práticas de contratação de direito público e outras distorções no funcionamento do mercado interno criadas pela intervenção estadual, máxime através da manutenção de monopólios públicos em sectores fundamentais das economias)”208_.

Com a nova realidade tecnológica, social e morfológica (ordenamento do território) fará sentido um estado interventivo? Que planeia e executa? Ou um estado polícia (que se limita a legislar e punir)? Ou um estado regulador? Que favorece condições para que todos (privados, setor social, entidades públicas) se auto regulem consoante a sua realidade, endógena que não é a mesma em Lisboa ou em Meda, ou Óbidos? Em Lisboa os acidentes rodoviários serão certamente uma causa maior de intervenção da proteção civil do que os incêndios rurais. Uma auto-regulação por setores (INEM, salvamento em grande ângulo, incêndios rurais, riscos tecnológicos - já estão criadas as famílias, ou dito de outro modo as tipologias) mas também é aqui que a novidade surge: i) as zonas geográficas; e ii) associadas ao risco.

Na entidade reguladora da comunicação social também há tipificação de setores, de atividade de objeto de regulação imprensa, rádio, televisão e informação na internet em órgãos sujeitos a registo nesta entidade.

207_{Ferreira, Eduardo Paz; Morais, Luís Silva; Anastácio, Gonçalo, Op. Cit. p. 15} 208_{Ferreira, Eduardo Paz; Morais, Luís Silva; Anastácio, Gonçalo, Op. Cit. p. 17}

Neste setor que está a ser considerado (a proteção civil) impõe-se que se faça a distinção em função do risco e dos atores diferenciados nos locais.

Mas há outras associações que como os escuteiros ou associações «mais generalistas» (designadamente instituições partidulares de segurança social, associações de beneficência, associações mutualistas) que poderiam ser chamadas (dentro do âmbito das associações de proteção civil) e numa óptima de rede. Um modelo assente na municipalização ou territorialização do risco, mas com um fator único e transversal de regulação.

A ideia de Estado Regulador não tem de ver só com o papel do Estado na economia, é igualmente o papel do Estado na sociedade.

Refere (Lobo, Vol. I, 2019) “de facto, um modelo processual e procedimental perfeito terá efeitos nulos se não ocorrer primariamente a correção das insuficiências estruturais e a concretização permanente de situações de igualdade. Ao invés, a emissão de regimes administrativos e processuais sem o desenvolvimento prévio da regularização de mercado e das suas consequências em matéria de igualdade gerará inevitavelmente situações distorcidas, adicionando falhas de governo às existentes falhas de mercado”209_.

Mas será que se está perante falhas de mercado? E/ou falhas do Estado?

Se tivéssemos de resumir o modelo de intervenção das entidades reguladoras adoptaríamos seguramente modelo do sustentado por (Lobo, Vol. I, 2019), quando se refere “falhas de Mercado e Falhas de Governo: Princípio da Prevalência do Direito Económico na Questão Ambiental e Territorial” designadamente, “O Ambiente e o Território padecem de falhas de mercado significativas que, se não forem corrigidas, originarão soluções subóptimas sucessivas.

Neste quadro, o modelo jurídico de intervenção deverá ser sequencial: em primeiro lugar, um regime jurídico regulador do mercado, corrigindo as suas falhas e incapacidades; em segundo lugar, um regime jurídico de base redistributiva lato sensu, que garanta e potencie a decisão individual em termos de liberdade; em terceiro lugar, um regime jurídico-administrativo de base procedimental e processual que garanta a fluidez e a organização dos modelos de decisão. Os primeiros dois níveis de intervenção revestem claramente uma natureza jurídico-económica. O último, uma base jurídico- administrativa”210_.

209_{Lobo, Carlos Baptista, 2019, Vol. I, Op. Cit.p. 100} 210_{Lobo, Carlos Baptista, 2019, Vol. I, Op. Cit.p. 99}

É importante seguir a linha de raciocínio do autor quanto à intervenção dos agentes económicos, falhas de mercado, intervenção do Estado e falhas do Estado.

Diz-nos (Lobo, 2008) “e, neste âmbito, o seu ponto de partida reside na concepção de eficiência basilar: a acção pública de actuação no mercado é subsidária da acção privada. Se a iniciativa privada for suficiente na satisfação das necessidades dos agentes económicos, o Estado não deverá intervir já que a sua intervenção implicará perdas administrativas e falhas de alocação de recursos” e “neste ponto de partida, a óptica da concorrência efectiva confunde-se com o movimento de privatização, que ultrapassa o fenómeno empresarial, e se traduz numa real privatização de mercado, cujo alcance, nos sectores em rede, é global e globalizante. Nesta configuração, a concorrência efectiva implicará a realização de juízos de oportunidade para a realização de uma acção reguladora pública, em sentido amplo, corrigindo as disfunções naturais do mercado, punindo os comportamentos anticoncorrenciais de forma a garantir a qualidade dos serviços prestados e promovendo a justa redistribuição de encargos”211_.

Não nos iremos pronunciar quanto ao valor do solo em termos económicos, no entanto, não podemos deixar de fazer referência à necessidade de olhar o solo para essa vertente, quando falamos no âmbito da necessidade da proteção civil. Um solo trabalhado é um solo produtivo, é um solo que tem menos capacidade de risco. Há que olhar o solo também do ponto de vista ambiental e sustentável. Um solo ardido é um solo que se pode tornar árido e estéril. O problema das árvores, o problema do oxigénio com a falta de árvores e sobretudo de florestas, a estrita necessidade de descarbonização no âmbito das alterações climáticas. A título de informação Lei n.º 76/2017, de 17 de agosto é um sinal da importância dada à valorização dos solos.

Um terreno que não é limpo é um risco maior, e desvaloriza o terreno do vizinho. Conforme (Lobo, Vol. II, 2019), no ordenamento e território a título de “as especificidades das falhas de mercado no mercado fundiário”, refere “contudo, além das falências genéticas sentidas no lado da oferta fundiária e da evidente informação assimétrica nos mecanismos de formação de preços, ocorrem outros fenómenos económicos disruptivos decorrentes da especial interacção entre os diversos agentes no mercado urbanístico. Assim, poderão ocorrer exterioridades significativas nestes mercados que, ao não serem interiorizadas - contabilizadas enquanto custos ou proveitos

211 _{Lobo, Carlos Baptista – Sectores em rede: regulação para a concorrência. Lisboa: Universidade de} Lisboa - Faculdade de Direito, 2008 pp. 230 e 231

na contabilidade individual do agente causador -, originarão situações subóptimas. Desta forma, quando as entidades públicas constroem uma nova ponte ou inauguram uma nova estrada, os terrenos envolventes valorizarão sem que os seus proprietários tenham realizado qualquer acção nesse sentido. Estas mais-valias (windfallgains) beneficiam proprietários individualmente considerados, embora os investimentos públicos tivessem sido efectuados à custa de toda a comunidade, justificando-se, pois, uma socialização desses ganhos (socialização das exterioridades positivas), por via da imposição de contribuições especiais.

Em sentido inverso, quando os agentes privados causam custos reflexos em outros agentes devido ao seu comportamento, torna-se essencial a sua interiorização, de forma que o custo privado marginal se equipare ao custo social marginal, eliminando-se consequentemente a exterioridade negativa. Tal justificaria, do ponto de vista urbanístico, que um imóvel degradado sustentasse uma carga tributária mais elevada por constituir um factor de desvalorização na área em redor à da sua localização. No campo florestal, um terreno não desbastado deveria ser mais onerado dado o risco acrescido que provoca ao nível de incêndios florestais”212_.

Foi feita uma abordagem exaustiva do setor da proteção civil, apresentadas teses para poder chegar a uma conclusão, o serviço peca por existirem muitas ineficiências. Tivemos também a preocupação de apresentar até que ponto este serviço deverá ser uma entidade reguladora independente, e ai compatilizar com a Lei-Quadro das Entidades Reguladoras e a regulação de atividades de interesse económico geral.

Parte III – Conclusão

Insanidade é continuar a fazer o mesmo e esperar um resultado diferente.

Alice Calaprice – The Ultimate Quotable Einstein A. Necessidade de Uma Revisão Constitucional

A primeira conclusão a que se chega é que estamos perante um novo contrato social ou a uma mudança substancial do conteúdo contrato social originário. Ao Estado pede-se um papel mais proactivo em matéria de proteção civil. Ao Estado pede-se mais em matéria do direito da proteção civil.

Ousamos chamar direito da proteção civil, tendo perfeita noção que não se trata propriamente de um ramo de direito, nem este está dotado de uma especificidade de regras, objeto e figuras e institutos próprios que para já lhes permita dar uma certa autonomia dogmática, mas nada nos impede de prever que a prazo o direito da proteção civil pela sua elevada complexidade e especificidade relativamente às especificidades de outros ramos do direito, possa ser entendido como um sub-ramo.