Participação no Processo de Decisão (Prevenção e Planeamento)

Mais vale um grama de prevenção do que um kilo de tratamento.

Provérbio popular

Falamos agora da abordagem preventiva para a mitigação de riscos.

A vantagem das entidades reguladoras está aqui consubstancializada na possibilidade do chamamento dos interesses ao processo de regulamentação das atividades, conforme refere (Moniz, 2016) “já quanto aos regulamentos das administrações independentes se afigurará determinante, para além da apreciação pública, a subordinação a uma espécie de audiência das entidades ligadas ao setor de atividade”259_.

Já tivemos ensejo em nos pronunciar, em sede de implementação da participação, sobre a necessidade de chamar os «expertises» e os regulados à atividade da proteção civil.

A participação no processo de decisão afigura-se e é essencial no enriquecimento da mesma, mas também na partilha de responsabilidades.

Tendo divido a atividade da proteção civil em três momentos (planeamento, prevenção e, prestação do serviço de socorro), cabe no primeiro momento e portanto no planeamento a identificação de riscos e elaboração de cartas e planos das atividades mais relevantes, tanto mais, que foi objeto de salvaguarda constitucional.

A própria constituição na parte II, “organização económica”, título II “planos”, no art. 90.º “Objetivos dos planos” refere “Os planos de desenvolvimento económico e social têm por objetivo promover o crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso e integrado de setores e regiões, a justa repartição individual e regional do produto nacional, a coordenação da política económica com as políticas sociais, educativa e cultura, a defesa do mundo rural, a preservação do equilíbrio ecológico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida do povo português”260_.

A intervenção do Estado faz-se muito por indicar objetivos para o crescimento de certas atividades, desenvolvimento de certas regiões, investimentos de vários tipos, e conjugando com os investimento públicos, definir o que se pretende para os próximos 5 ou 10 anos (para a década).

259_{Moniz, Ana Raquel Gonçalves – Estudos sobre os Regulamentos Administrativos. 2.ª Edição, Coimbra:} Almedina, 2016 p. 26

Hoje, no âmbito da emergência e proteção civil, existem vários planos, no entanto, a sua articulação e esquematização não é feita, nem tão pouco o seu cumprimento é aferido.

Mais uma vez, os incêndios florestais de 2017, foram infelizmente o expoente da falta de fiscalização e articulação dos planos.

Como referimos, o chamamento os diversos atores a participar na elaboração e concretização dos planos, cartas de risco e, demais documentação, permite também a efetivação do accountability, da transparência e da democraticidade.

Prevenção e planeamento enquadram-se assim na Estratégia Nacional para um Proteção Civil preventiva, definida pelo Governo na (Resolução de Conselho de Ministros n.º 160/2017). Salientamos que faz parte da mesma a “governança na gestão de riscos”, “melhorar os seu conhecimento”, “estabelecer estratégias para a redução dos riscos”, “melhorar a preparação face à ocorrência de riscos”, são tarefas relevantes, mas com eficácia diminuída caso não se concretizem na operacionalização do respetivo objetivo estratégico – como não poderia deixar de ser a participação dos cidadãos, conforme refere (Resolução de Conselho de Ministros) “envolver os cidadãos no conhecimento dos riscos: O conhecimento dos riscos com que os cidadãos coabitam e da melhor forma que estes podem utilizar para se preparar (incluindo a correta interpretação dos sinais de aviso e a adoção de condutas de auto-proteção adequadas) constitui uma ferramenta indispensável para a minimização dos efeitos de acidentes graves e catástrofes. Neste particular, as crianças e jovens constituem-se como grupo-alvo a privilegiar no quadro dessa consciencialização, contribuindo de forma sustentada para a promoção e interiorização de uma cultura de segurança”261_.

A participação do cidadão no conhecimento do risco é essencial, mas que deve ser acompanhada do conhecimento dos planos e de medidas de atuação, onde se inclui «medidas de auto-proteção».

5- Poderes

As entidades administrativas independentes têm três poderes: i) «para- normativo»; ii) «para-executivo»; e iii) «para-jurisdicional».

Para (Ferreira, 2009) “de qualquer modo, podem, em geral, ser cumulativamente atribuídos a essas autoridades reguladoras, três tipos de poderes públicos, compreendendo manifestações de (i) poder normativo (encerrando, em certos casos, funções quase legislativas), (ii) formas de poder executivo e (iii) formas do que pode com propriedade ser caraterizado como um poder parajudicial”262_.

Para se tratar de uma autoridade de regulação há assim que introduzir verdadeiros poderes normativos como são os poderes regulamentares. Definir, mediante regulamento as regras necessárias das intervenções. O poder regulamentar e, face ao novo Código de Procedimento Administrativo assume um papel importante na atividade administrativa. A esse respeito (Correia, 2016) “ao invés do que sucedia com a disciplina constante do Código do Procedimento Administrativo de 1991- que dedicava poucas disposições ao procedimento dirigido à emissão de regulamentos -, o Código de Procedimento Administrativo de 2015, dando cumprimento às exigências constitucionais do princípio da procedimentalização da atividade administrativa, veio estabelecer, com algum detalhe, nos arts. 97.º e segs., um regime geral de procedimento regulamentar. Note-se que a adoção de uma procedimentalização aberta no âmbito da emissão de regulamentos administrativos passou a compreender o cumprimento de atos e formalidades obrigatórias relativas à manifestação e execução da vontade dos órgãos administrativos com competência regulamentar”263_.

Outro dos poderes necessários é o poder de supervisão, ou seja, tem de competir à autoridade nacional, entidade reguladora do setor, licenciar, certificar, autorizar e aprovar as atividades e os procedimentos, as organizações, as infra-estruturas e equipamentos (quando aplicável) para o setor da proteção civil. Podemos também para este poder de supervisão usar uma expressão simplista que o abrange, como «requisitos de funcionamento».

Não menos importante e, que peca no setor da proteção civil por ineficiência, trata-se dos poderes de fiscalização.

262_{Ferreira, Eduardo Paz; Morais, Luís Silva; Anastácio, Gonçalo, Op. Cit. p. 31}

263_{Correia, Jorge Alves; Vicente, S. Conceição – Regulamentos e ponderação de custos e benefícios (art.} 99.º do CPA): âmbito e metodologia. Braga: Cadernos de Justiça Administrativa, 2016 p. 3

Na essência é garantir a aplicação e fiscalização das leis, regulamentos, diretivas, ordens operacionais e, demais instruções. E dentro deste conceito de fiscalização/avaliação há ainda que dotar a entidade de poderes de inspeção, de auditoria, sancionatórios e aplicação de medidas cautelares.

Este trabalho não pode ser feito isoladamente ou por uma entidade sem os poderes efetivos de uma entidade reguladora. A criação de redes, o trabalho em rede, o desenvolvimento tecnológico e os métodos de organização e gestão que se desenvolvem com uma rapidez alucinante e subjacentes aos tempos da globalização são neste particular fundamentais e exigem permanente inovação e formação continua.

A importância em termos práticos não se discute, mas o cumprimento da exigência da Lei-Quadro das Entidades Reguladoras, obrigam a atribuição de poderes de autoridade às entidades criadas, bem como o dever de colaboração com a autoridade da concorrência, já que estamos no âmbito de uma regulação económica. Que é necessário a defesa dos direitos dos cidadãos, mas cuja que essa efetivação possa ser feita também através da promoção e defesa da concorrência.

Por fim, a resolução alternativa e conflitos e o recurso à arbitragem no âmbito do setor da proteção civil, não tem sido muito aborda, nem tão pouco muito desenvolvida, mas a nosso ver deverá ser objetivo de muita análise e reflexão em sede de poderes, atribuições e competências. Foi já visto e descrito em sede de ineficiências a quantidade de fatores que concorrem ou podem concorrer para a ineficácia. O recurso a uma resolução de conflitos extrajudicial parece-nos saudável para o setor.

Só assim, cremos nós, será possível ter uma entidade reguladora independente forte no setor da emergência e proteção civil, capaz de responder às exigências dos nossos dias.