D. Análise do Custo-Benefício e Procura da Felicidade
2- Quadro do Orçamento da ANPC
Hoje as entidades públicas nacionais e europeias procuram implementar a transparência100. Em sentido contrário estão as entidades portuguesas do setor da proteção
civil. Por força da Lei n.º 64/2013 de 27 de agosto que regula a publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares há a obrigatoriedade de publicitar no sítio da internet as subvenções atribuídas101.
Mas analisemos o quadro geral abaixo apresentado. De fora deste quadro estão o financiamento das Associações Humanitárias detentoras de Corpos de Bombeiros, o financiamento do meios aéreos e o financiamento da Escola Nacional de Bombeiros que serão objeto de análise em item próprio.
No quadro apresentado acrescentou-se ao orçamento da Autoridade Nacional de Proteção Civil, outras rubricas nomeadamente, as despesas com o Instituto Nacional de Emergência Médica, Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, AGIF – Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais e o Serviço de Proteção Civil e Segurança Rodoviária.
Sendo «o grosso» da atividade da proteção civil, no que respeita às ocorrências, o combate aos incêndios florestais e a emergência pré-hospitalar pareceu-nos importante apresentar este quadro comparativo.
Verificamos que para 2019, ano em que passou a haver uma agência própria para a gestão dos fogos rurais, o orçamento da Autoridade Nacional de Proteção Civil sofreu uma redução de 25,64% face ao ano anterior, aproximando-se dos valores atribuídos ao Instituto Nacional de Emergência Médica. Fazemos esta comparação entre o orçamento da ANPC e do INEM porque é destas entidades, no que respeita a financiamento do Estado central, que saem as verbas para financiar as Associações Humanitárias detentoras de Corpos de Bombeiros enquanto agentes de proteção civil.
100 “A fim de reforçar a segurança jurídica e a transparência na aplicação das disposições que regem os auxílios estatais aos serviços de interesse geral, a Comissão anunciou no relatório que apresentou ao Conselho Europeu de Laeken a sua intenção de definir um enquadramento comunitário para os auxílios estatais destinados aos serviços de interesse económico geral...” cfr. Livro Verde da Comissão, Op. Cit. p. 28
101 Art. 4.º n.º 1 da Lei n.º 64/2013 de 27 de agosto “Sem prejuízo de outros requisitos ou publicitações que forem legalmente exigíveis, a publicitação prevista nos artigos anteriores efetua-se através de publicação e manutenção de listagem anual no sítio na Internet da entidade obrigada e da Inspeção-Geral de Finanças (IGF), com indicação da entidade obrigada, do nome ou firma do beneficiário e do respetivo número de identificação fiscal ou número de pessoa coletiva, do montante transferido ou do benefício auferido, da data da decisão, da sua finalidade e do fundamento legal.”. Já o art. 3.º refere-nos a título dos valores mínimos a publicar “... só é aplicável quando os montantes em questão excederem o valor equivalente a uma anualização da retribuição mínima mensal garantida.
Sabendo que autoridade nacional de proteção civil no SNDFCI só intervêm no chamado 3.º pilar (Combate, Rescaldo e Vigilância Pós-Incêndio), cabendo o primeiro pilar ao “ICNF”. Verificamos que de 2015 para 2019 o orçamento do “ICNF” teve um aumento de 88,40%.
Mapa de Despesas – Fonte: Orçamento de Estado
Mapa102 Rubrica Ano Económico
Despesa 2019 2018 2017 2016 2015
A Administração Interna 2 043 539 314,00 € 2 037 385 632,00 € 1 989 208 514,00 € 1 946 228 485,00 € 1 905 084 436,00 € A Serviços de Proteção Civil e Segurança Rodoviária 77 158 431,00 € 116 439 486,00 € 110 431 711,00 € 109 547 395,00 € 104 343 501,00 € C1 Serviços e Ordem Pública - Proteção Civil e Luta Contra Incêndios 43 113 000,00 € 82 758 870,00 € 79 999 725,00 € 78 245 068,00 € 75 273 332,00 € Transferências Correntes 40 199 076,00 € 75 148 976,00 € 69 824 715,00 € 68 581 393,00 € 74 615 328,00 € Transferências de Capitais 2 913 924,00 € 7 609 894,00 € 10 175 010,00 € 9 663 675,00 € 658 004,00 € C2 Projetos - Autoridade Nacional de Proteção Civil 3 995 631,00 € 3 337 985,00 € 250 575,00 € 255 407,00 €
Transferências Correntes 2 542 428,00 € 1 692 356,00 € 183 797,00 € 242 925,00 € Transferências de Capitais 1 453 203,00 € 1 645 629,00 € 66 778,00 € 12 482,00 € B Autoridade Nacional de Proteção Civil 110 578 851,00 € 148 716 066,00 € 133 777 616,00 € 129 711 882,00 € 134 278 906,00 €
Saúde
B* INEM 108 444 130,00 € 96 619 091,00 € 107 549 822,00 € 100 322 293,00 € 105 160 834,00 €
C3 Presidência do Conselho de Ministros
AGIF - Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I.P. 4 877 260,00 €
Receitas Gerais 4 854 350,00 €
Receitas Próprias 22 910,00 €
C3 Projetos - AGIF - Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I.P. 106 500,00 €
Receitas Gerais 10 650,00 €
Transferências da AP 95 850,00 €
Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural
B* Fundo Florestal Permanente 27 680 000,00 € 25 400 000,00 € 20 400 000,00 € 20 600 000,00 € 18 200 000,00 € B* Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. 81 451 770,00 € 64 414 906,00 € 55 174 808,00 € 54 798 008,00 € 43 232 733,00 €
102A - Mapa II - Despesas dos Serviços Integrados, por classificação orgânica, especificadas por capítulos
B - Mapa VII - Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, por classificação orgânica, com espedificação das despesas globais de cada serviço e fundo
B* - A despesa do INEM está depedente do Ministério da Saúde. O Fundo Florestal Permanente e o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP estão depedentes da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural
C - Mapa OE 12 - Desenvolvimento das despesas por serviços integrados
C1 - Ministério: Administração Interna (06); Secretaria: Administração Interna (00); Capítulo: Serviços de Proteção Civil e Segurança Rodoviária (03); Divisão: Autoridade Nacional de Proteção Civil - Transferências Orçamento
C2 - Ministério: Administração Interna (06); Secretaria: MAI - Projetos - SI (09); Capítulo: Projetos (50); Divisão: Autoridade Nacional de Proteção Civil - Transferências Orçamento de Estado C3 - Ministério: Administração Interna (06); Secretaria: MAI - Projetos - SI (09); Capítulo: Projetos (50); Divisão: Autoridade Nacional de Proteção Civil - Transferências Orçamento de Estado
(a) – Financiamento aos Corpos de Bombeiros
Os bombeiros não são a proteção civil, mas hoje103 não há proteção civil sem
bombeiros. Não assumir isto, é contribuir para a ineficácia do sistema e contribuir para que tudo se mantenha igual.
O financiamento das associações humanitárias detentoras de Corpos de Bombeiros foi instituído pela Lei n.º 94/2015 de 13 de agosto. Até então, não se chamava «Lei do Financiamento», mas PPC – Plano Permanente de Cooperação.
Não foi só o nome que a Lei n.º 94/2015 veio alterar, foi acima de tudo os critérios objetivos que estiveram na base do cálculo da subvenção.
Ainda em sede da discussão de projeto de Lei, a nossa critica à matéria, foi quanto aos critérios de financiamento definidos no art. 3.º, nomeadamente o rácio e as variáveis que para contribuem para ele e estão definidas no art. 4.º.
Nada obsta a que exista uma Lei de Financiamento das Associações Humanitárias detentoras dos Corpos de Bombeiros, até porque o PPC existente não acompanhava a realidade das Associações Humanitárias, nem promovia a eficiência na gestão destas entidades.
Antes de nos debruçarmos sobre o financiamento das associações humanitárias, um pequeno enquadramento histórico e conceptual.
Os Bombeiros em Portugal integram Corpos de Bombeiros. Podem deter corpos de Bombeiros, os municípios (corpos de bombeiros profissionais ou mistos), as Associações Humanitários detentoras de (corpos de bombeiros voluntários ou mistos), ou pessoas coletivas privadas (corpos de bombeiros privativos), como as empresas, que têm necessidade, por “razões da sua atividade ou do seu património, de criar e manter um corpo de bombeiros profissional de bombeiros para auto-proteção”104.
Assim, os Corpos de Bombeiros, quanto à sua espécie, podem ser: i) profissionais; ii) mistos; iii) voluntários; ou iv) privativos.105
103Entenda-se «hoje» com o sistema de proteção civil e regime de corpos de bombeiros existente em maio de 2019.
104 Alínea a) do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 247/2007 de 27 de junho – Constituição, Organização, Funcionamento e Extinção dos Corpos de Bombeiros, com a republicação pelo Decreto-Lei n.º 248/2012 de 21 de novembro, e as alterações da Retificação n.º 4/2013 de 18 de janeiro e o Decreto-Lei n.º 103/2018 de 29 de novembro
105 Art. 7.º do Decreto-Lei n.º 247/2007 de 27 de junho – Constituição, Organização, Funcionamento e Extinção dos Corpos de Bombeiros, com a republicação pelo Decreto-Lei n.º 248/2012 de 21 de novembro, e as alterações da Retificação n.º 4/2013 de 18 de janeiro e o Decreto-Lei n.º 103/2018 de 29 de novembro
Verifica-se aqui, desde logo, a necessidade, de esclarecer que o Corpo de Bombeiros não é uma pessoa coletiva, nem tem personalidade jurídica. Por sua vez, essa personalidade jurídica pertence à entidade que detém o corpo de bombeiros.
A massificação, das associações humanitárias detentoras de corpos de bombeiros surgiram, numa altura em que o papel do Estado era deixar que os assuntos coletivos fossem tratados por todos, daí que estas entidades tenham surgido da sociedade civil e na forma jurídica de associações.
A título de curiosidade citamos um exemplo, mas não é mais que, com as necessárias adaptações e rigor histórico o resumo de outras tantas associações que veem da sociedade civil.
Óbidos – Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários do Concelho de Óbidos, constituída a dois de abril de 1927.
“Em dois de abril do ano de 1927, mil novecentos e vinte e sete, n 'esta Vila de Óbidos e sala das sessões da futura corporação dos bombeiros voluntários, onde se achavam presentes Severo Batista Cruz de Moraes, Frederico João Amorim Garcia e Francisco José Ferreira de Moraes, resolveram o seguinte: Visto em Óbidos haver algum material de incêndios de cuja conservação está encarregada uma Comissão e bem assim de formar uma Corporação de Bombeiros, Comissão que tomou conta do material no ano de mil novecentos e vinte e estamos em mil novecentos e vinte e sete e ainda não tratou de nenhum dos assuntos de que foi encarregada visto até hoje não formar a Corporação e o material existente estar n'um estado de abandono que chega a ser inacreditável e constando até que as rendas da casa onde se encontra-o referido material são pagas por um só membro da Comissão o qual exige o ser embolsado das importâncias que por ele foram despendidas. Achando os signatários d' esta da máxima conveniência para os habitantes da Vila de Óbidos, Casais e Quintas e até para todos os lugares das freguesias do Concelho a formação de uma Corporação de Bombeiros congénere às existentes em quase todos os Concelhos do País, resolveram os dois primeiros signatários oficiarem à referida Comissão para que lhe seja entregue o material de incêndios existente em seu poder, para assim com mais facilidade fundarem a Corporação de Bombeiros que a referida Comissão até hoje não fundou e que tanta falta se vem notando n'esta Vila que embora seja uma das mais antigas de Portugal tem sempre diligenciado acompanhar o progresso do seu pais. E como o terceiro cidadão acima indicado foi convidado para
secretario da futura Comissão, vamos assinar por nada mais termos deliberado. E eu secretario a escrevi e assino”106.
A associação é uma pessoa coletiva de direito privado, sem fins lucrativos, composta por um órgão executivo, um órgão deliberativo e um órgão de fiscalização. O órgão de administração, como é assim referenciado, é um órgão colegial.
As associações humanitárias detentoras de corpos de Bombeiros, não obstante serem pessoas coletivas de direito privado, têm interesse público administrativo.
Claramente são entidades de direito privado, (Amaral, Vol. I, 2015) “de onde podemos concluir, com toda a segurança, que as pessoas colectivas de utilidade pública são entidades privadas; e que as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, se alguma vez chegaram a ser pessoas colectivas públicas, são hoje privadas, e não constituem elementos da Administração Pública, mas entidades particulares que com ela colaboram”107.
Essa caraterística faz com que sejam escrutinadas também pela Secretaria Geral da Presidência do Conselho de Ministros108.
O Corpo de Bombeiros, estrutura hierárquica109 é composto por um órgão de
comando e respetivo corpo, “unidade operacional, oficialmente homologada e tecnicamente organizada, preparada e equipada para o cabal exercício das missões atribuídas pelo presente decreto-lei e demais legislação aplicável”110. O Comandante é
proposto pelo órgão executivo e, não pode por este ser destituído.
Concluímos com isto, para que haja eficiência no setor é necessário harmonização ou entendimento entre as partes. Periodicamente somos confrontados com as demissões de uma parte por pressão da outra parte111.
106Acta n.º 1 da Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários do Concelho de Óbidos 107Amaral, Diogo Freitas, 2015, Op. Cit. p. 577
108Quanto a esta matéria, iremos abordar em sede do relatório do Tribunal de Contas.
109Assente, nos termos da alínea e) do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 247/2007 de 27 de junho – Constituição, Organização, Funcionamento e Extinção dos Corpos de Bombeiros, com a republicação pelo Decreto-Lei n.º 248/2012 de 21 de novembro, e as alterações da Retificação n.º 4/2013 de 18 de janeiro e o Decreto-Lei n.º 103/2018 de 29 de novembro, na Unidade de Comando “o princípio de organização dos corpos de bombeiros que determina que todos os seus elementos atuam sob um comando hierarquizado único. 110 Alínea c) do art. 2.º do Decreto-Lei n.º 247/2007 de 27 de junho – Constituição, Organização, Funcionamento e Extinção dos Corpos de Bombeiros, com a republicação pelo Decreto-Lei n.º 248/2012 de 21 de novembro, e as alterações da Retificação n.º 4/2013 de 18 de janeiro e o Decreto-Lei n.º 103/2018 de 29 de novembro
Analisemos agora, desde logo os critérios objetivos assentes unicamente em: i) medidas do risco; e ii) atividade dos corpos de bombeiros. Foi referido «unicamente» porque aí reside, e salvo melhor opinião, o problema. Onde está o fator inovação? E o fator eficiência? Simplesmente não estão.
Já quanto às variáveis referidas no art. 4.º112 que integram o rácio final da verba
destinada ao financiamento das Associações Humanitárias dos Corpos de Bombeiros, também somos bastantes críticos. Concorda-se que o fator risco é hoje fundamental, face à atividade da proteção civil, no entanto, o mesmo e, no que respeita às cartografias de risco não pode deixar de fora «factos importantes» como o turismo. Perguntamos se uma Vila como a de Óbidos, com cerca 12 mil habitantes onde tem 3 milhões de visitantes por ano, não gera por esse facto risco? Ou se a cidade de Lisboa, pelo fluxo de turistas que tem não é geradora de riscos? Se aliarmos o número de visitantes, aos locais de visitas, zonas históricas que por essa razão são dotadas de equipamentos mais suscetíveis à ocorrência de sinistros ou de maior dificuldade de planeamento deveria ter uma especial atenção ao nível do financiamento, o que de todo não acontece. Para o legislador risco é a possibilidade de ocorrência de incêndios e pouco mais. E localidades como Peniche ou Nazaré, ou regiões como a do Algarve, em que em certas alturas do ano, o número de residentes (ainda que temporários) aumenta exponencialmente e, consequentemente também aumenta risco. Onde está refletida essa situação na lei do financiamento das associações detentoras de corpos de bombeiros? Não está!
Outro dos pontos das variáveis que não podemos deixar de referir, é o número de ocorrências. Claro que o número de ocorrências em que o Corpo de Bombeiros atuou em situações de emergência é importante, mas não deveria ser o único. Se o Corpo de Bombeiros participou no sistema de proteção civil ao nível dos princípios da precaução ou da prevenção em nada vai ser beneficiado ou até compensado, promovendo-se que para a sustentabilidade financeira de uma Associação Humanitária, se aposte na prestação do socorro ao invés da sua prevenção. E não estamos a falar de conceitos teóricos, mas da prática da gestão diária das associações.
Vejamos agora, onde é que está definida na lei a aposta pelos corpos de bombeiros no recurso a novas tecnologias que promovam a sustentabilidade do sistema? Onde está espelhado o recurso a meios e estritos objetivos de eficiência nos processos? E também
112 Da atrás citada Lei do Financiamento das Associações Humanitárias detentores de Corpos de Bombeiros.
onde está a promoção da eficácia? Não há referencias na lei do financiamento, e portanto muito simplesmente não está.
Não nos pronunciamos da ponderação acerca em sede das cartas de suscetibilidade, nem da justiça da lei do ponto de vista do orçamento de referência. Nem à questão, muito discutida no seio dos Bombeiros, se o «problema maior é da lei do financiamento ou do financiamento da lei?». À qual teríamos de responder: «de ambos». Trata-se de uma análise face à eficiência do sistema e consequentemente às suas falhas estruturais, de forma a contribuir para a discussão do tema.
Para esta análise utilizámos dados que se reportam ao ano de 2017, porquanto o estudo foi iniciado em 2018.
Os serviços no âmbito da proteção civil que os corpos de bombeiros prestam não se limitam a receitas da Lei do Financiamento, assim, muitas Associações Humanitárias detentoras de Corpos de Bombeiros celebraram com a Autoridade Nacional de Proteção Civil e os Municípios da sua área de atuação, protocolos tripartidos com vista à contratação e funcionamento das Equipas de Intervenção Permanente – EIP113.
113 Conforme estabelece o n.º 5 do art. 17.º do Decreto-Lei n.º 247/2007 de 27 de junho – Constituição, Organização, Funcionamento e Extinção dos Corpos de Bombeiros, com a republicação pelo Decreto-Lei n.º 248/2012 de 21 de novembro, e as alterações da Retificação n.º 4/2013 de 18 de janeiro e o Decreto-Lei n.º 103/2018 de 29 de novembro, “Nos municípios em que se justifique os Corpos de bombeiros voluntários ou mistos detidos pelas associações humanitárias de bombeiros podem dispor de equipas de intervenção permanente, cuja composição e funcionamento é definida por portaria do membro do Governo responsável pela área da proteção civil”. A portaria que define a composição e funcionamento e a Portaria n.º 1358/2007 de 15 de outubro com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 75/2011 de 15 de fevereiro.
Existem ainda outros apoios financeiros nomeadamente despesas em combustíveis, participação em dispositivos ou operações especiais ou especificas, despesas extraordinárias resultantes da participação nesses dispositivos ou operações que totalizam o gráfico abaixo114.
114Os valores apresentados incluem os do financiamento e da EIP. Fonte: ANPC
AVEIRO 14% BEJA 5% BRAGA 8% BRAGANÇA 8% CASTELO BRANCO 7% COIMBRA 6% ÉVORA 4% FARO 3% GUARDA 5% LEIRIA 7% LISBOA 0% PORTALEGRE 2% PORTO 7% SANTARÉM 7% SETÚBAL 2% VIANA DO CASTELO 3% VILA REAL 4% VISEU 9%