3ª S ECÇÃO1ªSECÇÃO

2ªSECÇÃO 1ª SECÇÃO 3ª SECÇÃO 2ª SECÇÃO 1ª SECÇÃO 2ª SECÇÃO 1ªSECÇÃO 2ªSECÇÃO 1ªSECÇÃO 2ªSECÇÃO REPARTIÇÃO DO ENSINO PRIMÁRIO REPARTIÇÃO DO ENSINO SECUNDÁRIO REPARTIÇÃO DO ENSINO SUPERIOR ARTÍSTICO REPARTIÇÃO DO ENSINO INDUSTRIAL E COMERCIAL REPARTIÇÃO DO ENSINO AGRÍCOLA REPARTIÇÃO DE EDUCAÇÃO FÍSICA DIRECÇÃO GERAL DO ENSINO SUPERIOR E BELAS ARTES DIRECÇÃO GERAL DO ENSINO PARTICULAR DIRECÇÃO GERAL DE SAÚDE ESCOLAR DIRECÇÃO GERAL DO ENSINO PRIMÁRIO DIRECÇÃO GERAL DO ENSINO TÉCNICO DIRECÇÃO GERAL DO ENSINO LICEAL REPARTIÇÃO DE SAÚDE ESCOLAR

Fonte: Secretaria Geral e Decreto-Lei n.º 1941, 11/04/1936

Esta estrutura base manteve-se com alguns ajustamentos pontuais até à reforma de 1971, cujos traços gerais são a base do agrupamento por especialidades e por processo de funções.

Na perspectiva das ciências da gestão e de alguns autores (Blau e Schoerherr, 1971:321, citados por Mintzberg, 1994:139), justificam desta matriz deve-se ao facto de, por esta via, se estimular dois mecanismos de coordenação: a supervisão directa e o ajustamento mútuo.

A longa linha hierárquica, segundo os mesmos autores, permite mais tempo para a tomada de decisão, uma vez que se reduz o tempo dedicado à supervisão propriamente dita.

Esta estrutura piramidal, à luz do modelo burocrático, é considerada como o modelo estrutural mais eficaz, porque permite um fluxo de comunicações e decisões, mais ordenado.

Em síntese, o Ministério da Educação adoptou, a partir de 1919, uma estrutura organizacional tipo, comum à administração pública nacional, vertical e hierárquica, de forma consciente, como se depreende da fundamentação invocada em lei que se transcreve:

“O Ministro da Instrução Pública despacha directamente com nove chefes de serviço… Fácil é de ver, a quem não desconhece os assuntos desta ordem, a perturbação e as dificuldades que colocam o Ministro na contingência de esgotar o melhor da sua vontade e do seu tempo no trabalho de ordenação e coordenação do sistema, com manifesto prejuízo de outras atribuições que lógica e constitucionalmente lhe competem.

Se a organização de 7 de Julho de 1913, foi estabelecida a título de experiência, demonstrado é por essa mesma experiência, o seu insucesso.

Por isso, Ministérios posteriormente criados o foram segundo as normas tradicionais do nosso regime administrativo, com manifesto esquecimento do modelo adaptado para a instrução pública….” (Preâmbulo do Decreto n º 5267, de 19 de Março).

Assim, num primeiro ciclo de vida, a organização e funcionamento da administração central caracteriza-se por um sincretismo funcional, justificado, aliás, numa fase de arranque dos serviços. As direcções gerais estruturam-se, segundo o princípio da unidade de funções e da separação de actividades por ramos e níveis de ensino, isto é, são organizadas de forma compartimentada por graus, ramos de ensino e têm como atribuições e competências o nível ou o ramo de ensino que lhes corresponde, englobando todas as matérias com ele relacionadas, com atribuições de natureza administrativa e executiva.

Órgãos de consulta permanente, como é o caso do Conselho Superior de Instrução Pública (1907 a 1936) da Junta de Orientação de Estudos (1919 a 1929) e da Junta Nacional de Educação e do Conselho Permanente da Acção Educativa, este último vigorando apenas de 1936 a 1965, têm atribuições de natureza pedagógica e de preparação da decisão política.

O Conselho de Instrução Pública é de resto, neste período, um órgão regulador na definição das políticas, considerado como essencial para a vida administrativa e pedagógica do ensino por sucessivos governos, embora na prática a sua actividade nem sempre tenha correspondido ao projecto inicial, uma vez que desde 1919, não reunia nem funcionava, como se depreende das razões invocadas para fundamentar as sucessivas reformas de que foi objecto8.

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Cf.- Lê-se no preâmbulo do decreto da Reforma de 1926 o seguinte:” Há muitos anos pode dizer-se desde

1919, data da sua última reforma, o conselho superior de instrução pública não existia senão nominalmente, pois que não reunia nem funcionava.

1.2. Evolução do funcionamento da Administração Central

A Administração da Educação adoptou, assim desde a sua génese um modelo de gestão centralizada, isto é, regulando e presidindo às actividades de todas as unidades do sistema, serviços e escolas, dotada de órgãos técnicos e consultivos que funcionavam junto do ministério com o fim de estudar problemas relativos ao Ensino e à Educação e sobre eles dar parecer.

A missão de prestação do serviço público de administrar e de gerir o Ensino e as escolas, organizou-se em torno de um serviço emissor de orientações e regras (as direcções gerais) que as escolas, como meros serviços receptores, deviam acolher e pôr em prática de forma uniforme no todo nacional.

A divisão do trabalho administrativo, quer a nível central, quer a nível dos estabelecimentos de ensino correspondia a grandes áreas de gestão, do orçamento, de pessoal e de alunos.

Cada direcção geral administrava o seu nível de ensino, executando todas as tarefas de natureza pedagógica e administrativa sem que no interior dos serviços se partilhasse uma relação de comunidade de recursos, ou seja, a administração de cada nível de ensino desempenhava a sua missão com os seus recursos próprios, constituindo-se como uma unidade independente do sistema, articulando apenas com o Ministro.

Até 1971, as sucessivas restruturações aperfeiçoaram este modelo organizacional comum aos modelos de administração adoptados para a função pública9.

Não podemos esquecer que ao nível do discurso político alguns diplomas orgânicos, a começar pelo diploma fundador, defenderam o princípio da descentralização. Tratou-se

Esta carência era certamente a mais sensível lacuna nos serviços do Ministério da Educação, privado assim de um órgão considerado em toda a parte como essencial para a vida administrativa e pedagógica do ensino nacional.

Instituição relativamente antiga entre nós, de existência ligada a nomes ilustres e a tradições honrosas, pedia instantemente uma ressurreição como acto primeiro de reformas a introduzir na organização dos estudos… O presente diploma procura operar esse ressurgimento dentro das nossas tradições, dando a maior latitude de aplicação a princípios que inspiraram algumas das organizações anteriormente planeadas desde a de 1884, a que presidiu o alto espírito de Jaime Moniz à de 1911, inspirada no advento da República e à de 1914 que lhe sucedeu. (Decreto n.º 11981, de 28 de Julho de 1926).

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Trata-se de modelos que seguiam as correntes de pensamento gestionário da época, embora não deixassem de ser questionados os seus limites por outros autores, igualmente citados por Mintzberg (1987:139), como por exemplo, Carso e Yanouzas (1969) os quais analisaram o impacto psicológico desta forma de estrutura e concluiram que a dependência funcional conferia segurança aos funcionários, mas restringia a autonomia.

porém de situações episódicas associadas a orientações políticas de governos que não dispuseram nem de tempo nem de apoio para as fazer vingar.

Estão neste caso o projecto de Rodrigues Sampaio (1878) e a reforma de 1911.

Segundo Nóvoa “…Les mobiles des décentralisateurs sont facilement discernables: il

s’agissait de rendre les élus locaux responsables des réalisations dans le domaine éducatif, en libérant l’appareil étatique d’une source permanente de conflits, et en obligeant les communes à trouver les ressources nécessaires au maintien et au développement du réseau scolaire (Nóvoa, 1987: 538).

Em 1918, a centralização foi reposta pela ditadura Sidonista, mas em 1919 surgia de novo uma terceira tentativa de descentralização não já para os municípios, mas para as juntas escolares, órgãos criados para pôr em prática uma política descentralizadora.

Estas juntas escolares que exerceram actividade teoricamente entre 1919 a 1925, foram praticamente extintas pelo decreto 10776, apelidado de monstrengo pelos professores (Nóvoa, 1987: 541).

Embora se trate de um decreto que foi revogado em resultado da luta dos professores, no entanto com o golpe de 28 de Maio de 1926 o princípio da centralização dominou toda a administração até à implantação do regime democrático.

Deste modo, pode dizer-se, que na prática, da monarquia à república e durante o Estado Novo, a matriz centralizada se consolidou e aperfeiçoou nas sucessivas reestruturações, sem ter abandonado ou sequer questionado os princípios orientadores que lhe são próprios:

unidade do sistema, centralização das decisões e uniformidade de procedimentos.

Concluindo, o modelo de Administração do Sistema Escolar assentou num sistema vertical e hierárquico de autoridade, de racionalidade jurídico-legal10, procurando na lógica de dependência funcional a eficiência e a eficácia dos serviços.

Neste modelo organizativo, a missão da administração central é ser um instrumento executor de políticas. E, embora na reorganização de 1929, essa missão curiosamente se defina no sentido de que “o Ministério da Instrução Pública não deve ser na organização do

Estado um departamento puramente burocrático, no sentido estrito deste termo, deve antes ser um organismo vivo, insuflador de energias, promotor e orientador de toda a educação nacional”, estas afirmações têm de ser interpretadas à luz do contexto histórico da época,

atribuindo-lhes o sentido genuíno que era a de combater a apatia e a resignação, uma espécie de fatalismo pessimista que não se justificava, conforme se lê no diploma de 1928.

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No sentido weberiano, isto é, a substituição dos fundamentos carismáticos e tradicionais da autoridade por aquilo que Max Weber chama a autoridade racional – legal e a burocracia.

Em conclusão: Da fundação à reforma de 1971, as várias remodelações e reestruturações operadas nos serviços centrais do Ministério da Educação consistiram em ajustamentos conjunturais, que consolidam e desenvolvem uma matriz burocrática e centralizadora que privilegia a hierarquia, o princípio descendente das normas e a uniformidade de procedimentos, sem que as tentativas de mudança para impor um modelo descentralizado tenham tido qualquer significado prático.

2. LEITURA IDEOLÓGICO-CONCEPTUAL:

FUNDAMENTOS E PRINCÍPIOS DAS GRANDES REFORMAS ESTRUTURAIS DA 2ª METADE DO SEC.XX

2.1 A reforma de 1971: Consolidação do modelo

As reformas estruturais só aconteceram na segunda metade do século XX, associadas a duas reformas de ensino: a reforma de 1971, que precede a Reforma da Educação do Governo de Marcelo Caetano e a Reforma Educativa do XI Governo Constitucional (1989).

A reforma de 1971 inscreveu-se num projecto de modernização do País, que se inicia em finais dos anos 60 e destinava-se a preparar a máquina para fazer a reforma de Ensino.

A reforma de 1989 teve por objectivo adaptar a máquina aos princípios da descentralização, num quadro mais amplo de reforma do Estado, de reforma da Administração Pública e de reforma da Administração Educacional.

2.1.1. Centralização e concentração de poderes na Administração Central

O diagnóstico dos trabalhos preparatórios da reforma de 1971 avaliou as reestruturações orgânicas de que temos vindo a falar, classificando-as como “intervenções limitadas que se

sucederam no tempo, sem integração em planos pré-estabelecidos nem concepção unitária, visando satisfazer necessidades concretas ou ocorrer a urgências específicas”11.

De facto, só em 1971, face à necessidade de levar a cabo uma reforma da Educação Nacional num contexto histórico liberalizante de final de regime não democrático e na então chamada evolução na continuidade, se procedeu a uma reestruturação profunda dos serviços centrais para dar corpo a um projecto político de democratização do acesso aos níveis básico e secundário do ensino.

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A administração central organizou-se como mostra o organograma seguinte: