AS REFORMAS DA ADMINISTRAÇÃO DA 2.ª METADE DO SÉC XX A NTECEDENTES , PRINCÍPIOS , CONTEXTOS E TRAÇOS GERAIS

IN T R O D U Ç Ã O

Neste capítulo analisaremos as reformas estruturais da 2.ª metade do século XX, centrando o objecto de estudo na administração central do subsistema dos Ensinos Básico e Secundário com o objectivo de identificar as continuidades ou rupturas registadas em resultado do novo quadro de regulação, instituído pela Lei de Bases do Sistema Educativo, ao nível da estruturação orgânica e funcional do Ministério da Educação (ME).

Procuraremos apreender os traços que se constituíram em elementos estruturantes e pelos quais a organização se define e identifica, o que nos leva a fazer uma leitura dos antecedentes históricos, distinguindo tempos e factos relevantes na história do Ministério da Educação.

Recuaremos à fase fundacional de criação e consolidação da administração central para compreender as raízes e a lógica de formação e organização da macro administração do sistema escolar.

Num segundo momento, a análise incidirá nos princípios organizativos e nos traços dominantes das reestruturações orgânicas mais significativas, com principal incidência na primeira grande reforma estrutural dos anos 70, a partir da qual estabeleceremos um quadro de comparação com a reforma educativa, na vertente da administração da Educação, levada a efeito pelo XI e XII Governos Constitucionais

Pretendemos, deste modo, situar e compreender a mudança de perspectivas e de modelos organizacionais.

A contextualização histórica da análise tem como fundamento duas premissas: a primeira é enunciada por Sabatier (1987:651), citando Weiss (1977) do seguinte modo: “

The focus on short terme decision making will underestimate the influence of policy analysis, because such a research is used primarily to alter the perceptions and conceptual apparatus of policy makers over time, o que significa que a compreensão da análise política nas

A segunda sustenta que a forma útil de pensar sobre as mudanças políticas sobre tal espaço de tempo é através de um enfoque em subsistemas políticos e, neste sentido, o citado autor escreve:

“… understanding the role of policy analysis in public policy making requires a time

perspective of a decade or more […] the most useful way to think about policy change over such a time span is through a focus on what political scientists have termed “policy subsystems (Sabatier,1987:651).

Deste modo, não é nosso propósito fazer a história das políticas de Administração Escolar ou seguir a marcha de acontecimentos e factos, que contribuíram para a história geral do ME e em particular da administração central.

Propomo-nos, tão só, destacar os aspectos mais significativos e os non cognitive factors1 para apreender as raízes e o histórico da organização, no pressuposto de que o conhecimento destes é útil à compreensão das opções estratégicas de mudança e à transformação do sistema de acção (Crozier, 1977:332).

Fazemo-lo em traços gerais, situando o conhecimento da evolução e das alterações estruturais da organização, dos objectivos e da missão na compreensão da mudança, não como fins em si mesmos (o que corresponderia a uma perspectiva analítica estruturo- funcionalista que não seguimos), mas na medida em que definem constrangimentos que se revelam instituintes de uma nova modalidade de funcionamento.

É que o processo de mudança implica acção e reacções, negociações e cooperação, como refere Crozier (1977): “Il s’agit d’une opération qui met en jeu non pas la volonté d’un seul,

mais la capacité de groupes différents engagés dans un système complexe à coopérer autrement dans la même action.

Le changement ne peut donc être la conséquence du remplacement d’un modèle ancien par un modèle nouveau qui aurait été conçu d’avance par des sages quelconques. Il est le résultat d’un processus collectif …

Dans cette perspective il faut souligner, le changement dirigé a toujours deux faces: il est le changement d’une activité, d’une fonction, d’un mode opératoire, d’une technique dans un but économique, social ou financier. Mais il est en même temps aussi et toujours transformation des caractéristiques et modes de régulation d’un système et peut être enfin, à la limite, transformation des mécanismes de changement eux-mêmes (Crozier, 1977: 339).

1

Na terminologia de Sabatier (1987: 651): os factores que estabelecem recursos básicos e constrangimentos normativos.

Transferindo esta perspectiva de análise para o objecto de estudo desta investigação, identificaremos a primeira face com a mudança organizacional e funcional da administração central, registando lógicas de funcionamento e racionalidades, relativamente à estrutura organizativa e funcional do ME.

A segunda face será apreendida pela leitura das duas reformas, dando particular importância aos contextos sócio-políticos.

Utilizaremos a noção de aparelho administrativo (máquina), o conceito sociológico de burocracia e, a seu tempo, a noção de participação, como instrumentos de análise. A associação semântica da noção de aparelho ao termo “máquina” tem a ver com a utilização deste termo na Educação e na sociedade em geral para referir a primeira linha da macro estrutura global do ME e com a associação que é geralmente feita da administração como um aparelho que faz funcionar o sistema.

Esta noção afasta-se de qualquer pressuposto ideológico (referimo-nos às concepções marxistas de aparelho de Estado ou neo-liberais expressas nas posições de autores como John Rawls, Robert Nozick, Crozier)2. Ao utilizarmos o termo máquina, pretendemos identificar o conjunto de órgãos e de estruturas do ME, a matriz dominante expressa nas funções de administração, gestão e controlo do sistema escolar.

Procuraremos apreender a racionalidade das reformas e dos modelos de regulação por elas definidos a partir de uma leitura histórico-administrativa que representa na estrutura e economia desta investigação uma perspectiva alargada da evolução estrutural da Administração e dos princípios de orientação política e organizativa, e de uma leitura socio- política que traz o enquadramento contextual necessário à compreensão dos modelos de regulação e à clarificação dos conceitos de “democratização do ensino e democratização da administração”.

2

Segundo Quermonne (1991:13), a análise marxista recorreu à noção de aparelho para fundar uma concepção instrumentalista de Estado e da administração. A organização burocrática tem por papel ser instrumento da classe dominante qualquer que seja o seu esforço para se constituir em potência independente. Esta noção foi desenvolvida pelos neo-marxistas entre os quais Althusser que estabeleceu a distinção entre aparelho repressivo e aparelho ideológico.

Na concepção neo-liberal o termo aparelho é menos utilizado, mas na via aberta sustentada por Hayek a concepção instrumentalista da administração subentende as críticas do Welfare State dos Estados Unidos por John Rawls e Robert Nozick.

1. LEITURA HISTÓRIO-ADMINISTRATIVA: