Elementos conceituais da regionalização intra-estados da federação.

A regionalização do ente estadual, amplia em uma nova escala, a relação entre os entes federativos e instala condições para o fomento da relação intermunicipal como componente da estratégia de territorialização da política pública de assistência social. Esse processo amplia as condições de implantação e funcionamento de serviços especializados de proteção socioassistencial que passam a contar com a possiblidade de pactuação entre municípios avizinhados, e ainda pode instalar medidas de fomento e de referências para relações interinstitucionais e intersetoriais. Essas relações podem ser um qualificador da gestão territorial entre os entes federativos.

Para a política de assistência social, a demanda por proteção social especial de média e alta complexidade vem demandando desenho regional no âmbito dos estados da federação, que precisa ser problematizado. Considerar o conceito de regionalização, na sua complexidade, exige esforço analítico, que é realizado por diversas áreas do conhecimento, sendo modificada pela interferência das alterações/permanência na gestão política e administrativa que ocorrem de maneira diversificada ao longo do tempo nos entes federativos.

O debate sobre delimitação regional, segundo os estudos de Toni e Klarmann (2002, p. 520) apontam para pelo menos três critérios possíveis que orientam o processo de regionalização:

- a polarização: aqui a regionalização é definida a partir da influência territorial exercida por um campo de força que determina o fluxo de relações entre unidades produtivas (centros urbanos ou aglomerações industriais). A apreensão dessa análise supõe a identificação de análise de fluxo de produção e consumo; de tráfego ou demanda de origem/destino; comunicações entre serviços públicos e privados. Essa análise identifica a intensidade e os polos dominantes e sua área de influência. Esse método se estrutura na dinâmica da articulação, das tensões e sua direção não é a delimitação de fronteiras.

- a homogeneidade: conceito de regionalização pela identificação de regiões homogêneas ou de características uniformes, arbitrariamente especificadas para realizar a agregação de territórios. Esse tipo de regionalização estabelece padrões de comparação e agregação que pode utilizar da estrutura produtiva existente, de fatores geográficos, da dinâmica do consumo interno ou da ocorrência de recursos naturais específicos, como também, de padrões topográficos e de regimes políticos ou culturais. A grande questão é se esta forma de regionalização é capaz de operar a equidade, o que levanta a questão quanto a tendência da homogeneidade em criar guetizações ou segregações espaciais

- o planejamento ou a intencionalidade: aplicação de critérios político- administrativos pelos quais um órgão gestor estatal estabelece os limites de uma região a partir de uma decisão em seu processo de gestão pública. Evidencia-se a intencionalidade da autoridade pública voltada para identificar necessidades de execução de serviços públicos e do exercício do poder regulatório do Estado ou, para desenvolver as políticas setoriais em parte do território. Neste caso, a região resulta de decisões unilaterais.

Os autores Toni e Klarmann (2002) enfatizam que essas tipologias de regionalização ajudam a compreensão, mas não diminuem as dificuldades de operar uma delimitação regional, nem os dilemas no campo teórico-prático que se tornam inevitáveis. Como exemplo, assinalam que a análise do crescimento regional a longo prazo, apresenta distorções que são resultantes de vieses estatísticos, gerados por novas divisões políticas do território ou a criação de novos municípios, que se tornam obstáculos para a compatibilização prévia de unidades territoriais.

Ao longo do tempo, são formados outros cenários econômicos e sociais para as regiões, nesse caso, o critério da homogeneidade ou similaridade tende a sofrer significativas mudanças que afetam as fronteiras delimitadas inicialmente. Podem ocorrer mudanças “[...] na divisão inter-regional do trabalho, novas tendências nacionais, esgotamento ou descoberta de recursos naturais, novas infraestruturas, que mudam a rede de polarização, e assim por diante” (TONI E KLARMANN, 2002, p. 521).

Ao se tratar da regionalização de territórios de abrangência de cada ente federado em uma dada política social, a tendência é a aplicação do modelo baseado no critério da intencionalidade do gestor público. O exame geoespacial fica subordinado à natureza do serviço público a ser implantado e sua capacidade de cobertura face à incidência de um dado grupo da população que utilizará tal serviço. A área de abrangência do serviço termina estabelecendo o território, seus limites geográficos e administrativos de gestão. Como exemplo, é de se notar que a área territorial de abrangência de uma escola não confere com a de uma unidade de saúde, ou a de um Cras. Cada serviço estabelece uma dada área, por consequência não se tem uma regionalização, mas regionalizações plurais de gestores públicos estabelecidas pela natureza do serviço e não, pelo bem-estar da população que para tanto necessita utilizar de vários serviços. Não há um critério intersetorial que fixe uma área de abrangência comum para um conjunto de serviços.

Estudo realizado pela Seade e Emplasa (2011, p. 114 e 116), identificam aspectos relevantes sobre a atenção das políticas sociais públicas, a partir da regionalização e construção de agenda estratégica para o desenvolvimento regional e metropolitano do Estado de São Paulo. É recomendado que, antes da adoção de uma proposta de regionalização, mesmo que flexível, se tenha um amplo debate sobre a questão, com algumas recomendações:

 Integrar nesse debate, diferentes setores da sociedade, buscando contemplar compromissos e procurando atingir um certo consenso sobre a regionalização;

 _{Tentar “compreender as dinâmicas relativas às áreas de influência e às} disputas políticas nas relações com território”;

 Criar formas de “capturar mudanças sociais, econômicas e urbanas”;

 _{Trabalhar, “tanto na universalização quanto na identificação de polos e} hierarquias, atuando no sentido de propiciar complementaridades e sinergias”, identificando diferenças sociais, econômicas e territoriais; (SEADE e EMPLASA, 2011, p. 114 e 116).

Esses dois órgãos identificam a necessidade de que se desenvolvam processos de organização e ordenamento do território para aplicação de políticas públicas, bem como, adote-_{se “[...] uma agenda de ações para a construção de uma matriz que} organize a formulação de políticas, planos, projetos e ações setoriais [...]”. Indicam ainda, o caminho e o uso de métricas geoespaciais em diferentes escalas e com dimensões temáticas variadas, e apontam a aplicação de “[...] arranjos supra municipais” com capacidade para identificar “distintas situações[...]”. (SEADE E EMPLASA, 2011, p. 114 e 116)

Estudos sobre regionalização destacam a importância do conhecimento prévio de ideias-força e a integração das políticas sociais públicas em determinado território. Alguns destacam a centralidade de fatores econômicos que caracterizam determinada região, colocando em segundo plano a distribuição de atenções das políticas sociais públicas para integrar cidades e para a efetivação da atenção universalizada aos cidadãos que demandam serviços públicos.

No Brasil, as cidades ainda hoje são a maior aproximação territorial enquanto referências para a configuração de prioridades para políticas públicas. No entanto, as cidades são consideradas apenas nas suas generalidades, nas suas médias, apesar de o parcelamento interno ser um fato que habita o cotidiano de seu funcionamento. Ainda que o próprio IBGE tenha estabelecido os setores censitários para a realização do Censo Demográfico, os resultados divulgados sobre as cidades são gerais. (Koga, 2011, p. 89)

A aproximação territorial de políticas sociais públicas em outras escalas, por exemplo, em âmbito regional é um desafio que exige repensar as ações setoriais para uma aproximação mais coletiva de intervenção. Koga (2011) menciona que “[...] não é a conjugação de várias ações de diferentes secretarias que irá configurar a intersetorialidade, mas uma estratégia comum que defina, a partir do lugar comum de ação, quais ou _{que tipos de intervenção deverão ser efetuadas” (KOGA, 2011, p.} 257).

No intuito de realizar uma aproximação do tema da regionalização estadual como estratégia de gestão da política social pública, e mais diretamente na política de assistência social, afirma-se a relevância do tema para compor diretrizes de articulação territorial que diminuam o paralelismo do trato público e o uso indevido e descoordenado de recursos (financeiros, humanos, sociais, entre outros).

Este capítulo buscou destacar o elenco dos diversos instrumentos normativos que constituem a articulação federativa para execução do Suas em todo o território brasileiro. Nele foi priorizada a identificação das orientações apresentadas em normas e diversos dispositivos que ao orientar a territorialização da gestão indicam a gestão regionalizada na política de assistência social.

Fica, porém, uma questão de fundo: os modos presentes de coordenação e partilha de responsabilidades assumidos e desenvolvidos entre os entes municipais e estaduais. A essa relação conjugada com o território relacional entre os dois entes federativos é que se afirma uma nova escala ao mesmo tempo, intermunicipal e intra estadual. Essa escala relacional mediadora trata de agregações territoriais de municípios no interior dos territórios dos estados da federação.

Essa escala relacional poderá vir a fortalecer o federalismo cooperativo e a partilha de responsabilidades há 27 anos previstos na legislação brasileira pela CF/1988. É preciso enfatizar a aplicação de estratégias de partilha de recursos financeiros que ultrapassem a lógica economicista e envolvam os interesses dos cidadãos no cumprimento das metas das políticas sociais que deveriam ser previamente dialogadas e pactuadas entre entes federados.

Com o intuito de melhor entender a regionalização da gestão da política estadual o próximo capítulo se dedica à caracterização do histórico das configurações regionais do estado de São Paulo para poder entender os impactos desses processos mais gerais de regionalização de governo na gestão de uma política social específica que no caso é a de assistência social.

CAPÍTULO II REGIONALIZAÇÃO DA GESTÃO ESTADUAL E SEU IMPACTO NA