CAPÍTULO II REGIONALIZAÇÃO DA GESTÃO ESTADUAL E SEU IMPACTO NA GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL:
TABELA 2: ESTIMATIVAS DA POPULAÇÃO RESIDENTE NOS MUNICÍPIOS PAULISTAS POR PORTE POPULACIONAL, SÃO PAULO, 2014.
2.2. Gestão Regional do Governo do Estado de São Paulo e Presença de Protoformas Da Política De Assistência Social.
O processo de regionalização nacional teve seu início na década de 1950, a partir do horizonte da industrialização como impulsionador do desenvolvimento. Essa concepção resultou da influência de orientações da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal). De acordo com estudos de Carmo (2003, p.79); Boron e Anelli (2010, p.214 e 215), ocorreram no Brasil investimentos em obras de infraestrutura, transportes e energia, para a instalação de parques industriais. Em setembro de 1951, a Conferência de Governadores dos estados componentes da bacia do rio Paraná (Mato Grosso, Goiás, Minas Gerais, São Paulo, Paraná e Santa Catarina, que contaram com adesão posterior do Rio Grande do Sul) instalou a
Comissão Interestadual da Bacia Paraná-Uruguai (CIBPU)21 que se constituiu em
organismo de planejamento regional.
O Professor Lucas Nogueira Garcez, Governador do Estado de São Paulo (1951 – 1955), partilhou dessa CIBPU como presidente do Conselho Deliberativo composto pelos governadores dos sete estados-membros. Ele foi escolhido pela conferência anual entre os governadores. Para o exercício dessa função administrativa, contava com um órgão executivo com papel de planejar as ações submetidas a aprovação do Conselho Deliberativo22. (BORON E ANELLI, 2010)
Concomitante a esse processo que apontou a regionalização interestadual, por decorrência da localização da bacia hidrográfica, foi desencadeado um estudo especifico para a regionalização do estado de São Paulo. A Sociedade de Análise Gráfica e Mecanográfica Aplicada aos Complexos Sociais (SAGMACS) foi chamada para desenvolver estudo do nível de vida da população e as possibilidades para a regionalização do Estado23. O Centro Internacional de estudos denominado
“Economie et Humanisme”, preocupava-se com a análise dos fatos sociais. Por meio dessas análises demonstrava os níveis de vida e as necessidades das populações, e posterior indicação das possibilidades locais de responder a essas necessidades. O programa de trabalho do SAGMACS tinha como diferencial “não tratar separadamente problemas econômicos de problemas sociais”, e o estudo realizado “deveria constituir-se como um modelo para ser realizado nos demais estados” (BORON E ANELLI, 2010, p. 217).
21Além da CIBPU, foram criados outros organismos de planejamento regional: em 1948, a Comissão Vale do São Francisco (CVSF); em 1953, a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA); em 1956, a Superintendência do Plano de Valorização da Fronteira Sudoeste do País (SPVESUD); e em 1959, a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Os autores observam que, as áreas de atuação desses organismos não seguiram a divisão oficial do país e nem a divisão administrativa dos estados que eram foco de suas atuações, e, assim, parte dos territórios ficaram sobrepostos, e tiveram atuação duplicada de organismos distintos.
22O campo técnico, tinha duas divisões, com sede em São Paulo, cada uma com um diretor: a Divisão Estudos e Planejamento e a Divisão Administrativa. O primeiro diretor da Divisão de Estudos e Planejamento foi o engenheiro da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo (Poli/USP), Paulo Mendes da Rocha e seu propósito foi realizar estudos e levantamentos visando a programação para o desenvolvimento econômico de uma determinada região, considerando as suas condições conjunturais e de desenvolvimento econômico. (BORON E ANELLI, 2010)
23 A SAGMACS foi criada em 1947, vinculada ao Movimento Economia e Humanismo, e foi fundada pelo padre francês Louis-Joseph Lebret.
Esse trabalho, publicado em 1954, foi denominado “Problemas de Desenvolvimento – Necessidades e possibilidades do Estado de São Paulo – SAGMACS – CIBPU”. De acordo com Boron e Anelli (2010) constitui-se em um estudo sobre os níveis de vida, cuja completude foi inaugural dentre os similares realizados no Brasil. Os autores apontam que a publicação da SAGMACS-CIBPU indica que já existiria à época trabalho similar elaborado em 1952 pela Comissão Federal do Bem-Estar Social. (BORON E ANELLI, 2010, p. 217)
O Estado de São Paulo foi o primeiro estado a ter um Departamento de Assistência Social, datado de 1935, que teve sua nominação alterada para Departamento de Serviço Social, em 1936. Portanto, esse órgão precedeu a primeira iniciativa nacional varguista que durante a ditadura do Estado Novo criou o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS) de 1938. Durante o período da Segunda Guerra Mundial, Vargas que permanecia na presidência, instala em 1942 a Legião Brasileira de Assistência (LBA) e a atribui sua gestão à primeira dama Darcy Vargas.
Segundo Gomes (2008, p. 100), o Departamento de Serviço Social do Estado de São Paulo divulgou em 1942 estudos sobre a presença de serviços de atenção social no estado de São Paulo. Essa divulgação ocorreu na Exposição do Estado Nacional, no Rio de Janeiro, capital federal. Por meio de desenhos e cartazes foram apresentados organogramas e cartogramas do órgão paulista, por região do estado e dele constavam comparações entre a superfície do estado e o número de obras sociais, a população por região e o número de matriculados em obras sociais; matriculados em internatos bem como a incidência de acolhimentos para “desvalidos”.
No ano de 1964, esse órgão adota nova nominação, Serviço Social do Estado. Apresentava forma organizativa e diversificada, mantendo unidades prestadoras de atenções sociais e unidades de representação local do órgão público. Sua estrutura técnico-administrativa era apoiada em seis seções técnico operativas: de Casos, de Obras Sociais, de Estudos e Estatísticas, de Desenvolvimento de Comunidade, de Plantão e de Amparo a Mulher com sete unidades de acolhimento. A Secção de Casos divida-se em atendimento a casos rápidos e acolhimento com o Serviço de Proteção e Previdência Social da 8ª Delegacia Auxiliar, o Albergue Noturno da Sociedade dos Albergues Noturnos; o Abrigo do Serviço Social do Estado, o
Educandário Jacareí (com creche, jardim-de-infância, lar escola, lar dos rapazes, lar das moças, setor de assistência médico-dentária, setor de assistência social, setor de administração).
No âmbito do estado funcionavam três Agências Regionais do órgão gestor paulista: Santos, Campinas e Bauru. Havia a perspectiva de outras oito unidades regionais, demonstrando que, a descentralização técnica administrativa caminhava para a desconcentração do órgão estadual, tanto da capital do estado, quanto da eventual presença de seus técnicos em viagens pelo interior. (GOMES, 2008, p.128 e 129) Em 1966, o Governo do Estado de São Paulo, na Gestão Laudo Natel (1966-1967)24,
segundo a pesquisa desenvolvida por Carmo (2003, p. 80), firmou convênio com o Centro de Pesquisas e Estudos Urbanísticos da Universidade de São Paulo (CPEU/USP) que desenvolveu estudos para a regionalização do estado, com o objetivo de promover a regionalização da estrutura administrativa do Governo Estadual, com vistas a levar o desenvolvimento para o interior, e assim, descongestionar a capital. O relatório apresentado tinha por título “Regionalização do Estado de São Paulo: Diretrizes para uma Reforma Administrativa”, foi editado, em 1967 pelo CPEU/USP, e
[...] reconhecia dois escalões para a máquina administrativa do Estado, o escalão municipal e o estadual mostravam-se insuficientes pela impossibilidade do Estado ligar-se diretamente aos 573 municípios da época, sendo necessária a introdução de escalões intermediários que reconhecessem no Estado áreas de hierarquização superiores aos municípios. (CARMO, 2003, p. 80).
Nesse momento, fica claro o entendimento de escalas de hierarquia que dividem o estado e os municípios, além de reconhecer a necessidade de aproximação regional pelo controle do poder territorial.
Nesse período foi marcante a presença de Zilda Natel, a esposa do governante, que assume o papel de grande organizadora das ações sociais do estado e faz alarde do slogan: “um mendigo a menos um trabalhador a mais”. Remove praticantes da
24 Laudo Natel era vice-governador de Ademar de Barros que tinha sido eleito governador do estado de São Paulo, em 1962 e foi deposto pelos militares em1966.
mendicidade para uma fazenda sob a justificativa da finalidade terapêutica do trabalho na agricultura.
A gestão do Governador Abreu Sodré (1967-1971) foi orientada por um Plano de Reforma Administrativa, iniciado em 1967, que tinha por objetivo a normalização da estrutura do governo aplicando o caráter essencialmente setorial. Seu decreto nº 48.162 de 3 de julho de 1967, teve por referência a identificação de agregados de municípios com características similares de vocação para o desenvolvimento, bem como estabelecer padrões de polarização e hierarquia funcional entre as cidades do estado, pautados em aspectos econômicos e presença de serviços.
O citado decreto instituiu duas escalas de classificação dos centros urbanos identificados a partir de sua abrangência regional: uma divisão regional de maior amplitude territorial que comportava em seu interior sub-regiões ou polos regionais. Foram identificadas 10 regiões, que se agregaram aos então 574 municípios e 48 sub-regiões administrativas. Juntas deveriam operar o planejamento, a supervisão e o controle das atividades dos setores da administração direta ou indireta do estado em sua abrangência territorial25 (Quadro 3, anexo).
De acordo com estudos da Seade e da Emplasa (2011), as cidades sedes das regiões e sub-regiões, geralmente eram municípios mais antigos com estrutura econômica diversificada especialmente para o setor de serviços. A regionalização foi considerada nessa reforma Administrativa de Sodré como um meio para proporcionar ao Governo do estado a possibilidade de operar com o planejamento e a descentralização administrativa, mesmo que em realidade praticasse como regionalização a desconcentração de ações modeladas para a capital.
A Secretaria de Promoção Social, substituta do antigo Serviço Social do Estado, foi criada por Sodré pelo decreto nº 49.165/1967. No ano seguinte Maria do Carmo de Abreu Sodré dá forma a um órgão para a gestão do seu trabalho social. Tratava-se do Fundo de Assistência Social do Palácio do Governo (FASPG), criado pela lei nº
25 Constata-se que, o número de municípios dentre as regiões foi de 32 e 85. Dados de 1960, apontavam que, a menor população localizava-se na região de Araçatuba, com 496 mil habitantes e 37 municípios e a maior população era a da Região de São Paulo com 4.781 mil habitantes e 38 municípios (quase a mesma quantidade de municípios que a menor região em número de habitantes).
10.064 de 27/03/1968. Assim em 1968 é iniciada a trajetória institucional da primeira dama do Estado, a esposa do governante, que permanece até este 2015 na forma do Fundo de Solidariedade Social (FSS) instalado na gestão Montoro. Até 2015 mantem-se na gestão estadual esse paralelismo de ação entre o órgão gestor e o FSS.
A criação do órgão de primeira dama não condizia com a lógica racionalizadora do período como afirma Gomes em 2008. Dois fatores podem ter contribuído para a aprovação dessa a nova instituição de primeira dama. Primeiro, atender ao Presidente Marechal Arthur da Costa e Silva, que pelo decreto federal nº 200, determinava que, os órgãos estaduais se assemelhassem a estrutura da LBA e também se reproduzissem nos municípios. Segundo para “atender interesses políticos de maior autonomia no manejo clientelista do trato da questão social” (GOMES, 2008, p. 159).
A meta do governo era promover a integração e o desenvolvimento de órgãos e serviços governamentais. Era prevista a implantação de consórcios intermunicipais e a institucionalização da integração povo-governo era potencializada pelo desenvolvimento das comunidades.
QUADRO 2: ALTERAÇÕES DE REGIÃO DE PLANEJAMENTO PARA REGIÕES