Responsabilidades dos Entes Federados na Gestão da Política de Assistência Social

A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, conforme estabelece o artigo 194 da CF/1988. Para Sposati e Falcão (1990, p. 28 e 29) ao inserir a assistência social nas políticas de seguridade social, o artigo 204 da CF/1988 possibilitou para a área a intervenção pública, mas manteve como um complicador o caráter concorrencial entre as três esferas de governo sem atribuição específica para cada instância e com pouca clareza sobre o recorte público/privado, filantrópico/assistência social dentre as obrigações ou responsabilidade pública do Estado.

Na área da assistência social, em 1986, o governo criou uma Comissão de Apoio e Reestruturação da Assistência Social. De acordo com Arretche (2000), esta comissão ocupou-se dos problemas do tamanho da estrutura administrativa e tinha o objetivo estratégico de tornar eficaz a ação governamental com a descentralização e a municipalização. Contudo, esta era uma das tentativas de reformas administrativas para as políticas sociais, que, com exceção da saúde, não se tornaram políticas do governo federal no período. A Comissão de Restruturação da Assistência Social tinha, também, a grande orientação de gerar mudanças no formato tradicional de gestão dessa área, que era centralmente gerida por meio de uma fundação. A Secretaria de Assistência Social instalada em 1974, sob a ditadura militar, no Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS) não tinha poder de interferir na gestão da Fundação Legião Brasileira de Assistência, órgão tradicionalmente ligado às primeiras damas, com operação desconcentrada, pois, em cada estado da federação, havia uma unidade regional, com o intuito de incorporar as primeiras damas estaduais.

É preciso lembrar que, desde 1938 estava instalado na instancia federal o Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS), o qual operava a concessão dos certificados de filantropia a organizações privadas de saúde, educação, assistência social, entre

outras, para que estas pudessem usufruir da isenção de taxas na previdência social, bem como, tivessem a isenção de impostos de importação. O CNSS operava ainda, as subvenções e a incorporação de emendas parlamentares. Embora, em 1988, já existisse um órgão na gestão direta (o Conselho Nacional de Serviço Social) e uma fundação (a Fundação Legião Brasileira de Assistência Social), com ações no campo da assistência social, estes atuavam com organizações privadas. Portanto, não se definia a responsabilidade pública estatal, pois a atenção que prestavam era de caráter fragmentado e de pouca visibilidade.

Nos anos de 1980, a gestão federal da assistência social era desenvolvida pela Secretaria de Assistência Social do MPAS, a Fundação Legião Brasileira de Assistência Social e a Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor (Funabem). Ambas as fundações operavam de forma desconcentrada, por meio de coordenações regionais, mais conhecida era a Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor (Febem).

Durante a Nova República, no Governo do Presidente Sarney (1985-1990) cogitava- se a criação de um ministério próprio que absorveria as ações da LBA de Ação Social. Vale destacar que, naquele momento não estava em questão a descentralização territorial, pois, aquela exercida pela LBA em unidades dirigidas pelas primeiras damas dos estados da federação era considerada suficiente.

Os estudos de Sposati e Falcão (1990, p. 8) apontam que, em 1989 houve o início de um amplo debate que envolveu a sociedade civil, parlamentares, servidores públicos, professores universitários e pesquisadores, para orientar a elaboração das leis orgânicas (federal e municipais) e as constituições estaduais. Por outro lado, a centralização da assistência social, segundo Gomes (2008), significava forte moeda de troca política de patronagem e de negociação política da Presidência da República para obter aliados políticos, de estados e municípios no Congresso Nacional.

A assistência social passou a ter Ministério próprio na gestão Collor de Mello (1990- 1992), Ministério do Bem-Estar Social, que operou de modo complementar à LBA presidida pela então primeira dama Rosane Collor.

O governo Collor, adotou o princípio neoliberal, que nominava de liberalismo-social, foi direcionado pelo modelo de Estado Mínimo sob a justificativa de ganho de agilidade e modernidade. A economia do país foi delegada para a iniciativa privada cabendo ao Estado somente a articulação e a execução de políticas complementares.

Após a promulgação da CF/1988, o primeiro projeto de Lei Orgânica da Assistência social, elaborado pelo Congresso com a consultoria do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e da Universidade de Brasília (UNB) foi integralmente vetado pelo presidente Collor em 1990. A nova proposta de Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), a lei 8.742, de iniciativa do Executivo só foi aprovada em 1993, cinco anos após a CF/1988, após forte movimentação de forças sociais Pró- Loas e no governo de Itamar Franco (1992-1995).

Com essa nova legislação as três esferas de governo foram articuladas partilhando reponsabilidades na gestão da política. Este foi o primeiro grande desenho do pacto federativo da assistência social no Brasil, datado de 1993. Ao longo dos últimos 20 anos esse pacto vem sofrendo alterações, sobretudo a partir da aprovação do Sistema Único de Assistência Social (Suas) que concretiza o âmbito de responsabilidade de cada ente federado na dinâmica dessa política.

Os artigos 11 a 15 da Loas estabelecem o âmbito da política de assistência social definindo que a coordenação e as normas gerais são de responsabilidade da esfera federal; já a coordenação e execução dos programas das esferas estadual e municipal. As responsabilidades da União incluem ainda: responder pela concessão e manutenção dos Benefícios de Prestação Continuada (BPC); apoiar técnica e financeiramente os serviços, os programas e os projetos de enfrentamento à pobreza; atender, em conjunto com os demais entes federados, às ações assistenciais de caráter de emergência. Essas atribuições foram melhor especificadas em 201114_{, ou seja, 16 anos após a aprovação da Loas.}

14 _{A segunda parte do artigo 12, foi alterada com a Lei nº 12.435, de 2011, que substituiu a redação} estabelecendo outras funções a União: co-financiar, por meio de transferência automática, o aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os projetos de assistência social em âmbito nacional; atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, às ações assistenciais de caráter de emergência; realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social e assessorar os demais entes para o seu desenvolvimento. E, acrescenta no artigo

À gestão estadual coube: o apoio técnico e financeiro a serviços, programas e projetos de enfrentamento da pobreza em âmbito regional ou local; prestar serviços socioassistenciais cujos custos ou ausência de demanda municipal justifiquem uma rede regional de serviços, desconcentrada, no âmbito do respectivo estado15_{; prover}

de atenção, em conjunto com os municípios, as ações assistenciais de caráter emergencial; estimular e apoiar, técnica e financeiramente, as associações e consórcios municipais na prestação de serviços de assistência social; destinar recursos financeiros aos municípios para custeio de benefícios eventuais de natalidade e funeral mediante critérios estabelecidos pelo Conselho Estadual de Assistência Social. É preciso registrar que após 23 anos muitos estados e municípios não assumiram sua responsabilidade com a prestação de benefícios eventuais.

Para a concretização das responsabilidades do ente estadual na gestão da política de assistência social permanecem ausentes estudos de demandas regionais e intra - estadual. Muitas vezes, os municípios recebem de maneira impositivas diversos programas e projetos que não caracterizam serviços contínuos que lhes são essenciais. Ao contrário, o caráter contínuo do serviço é caracterizado como ação temporária e pontual, com forte conotação político partidária, com transferências de recursos financeiros aos municípios carimbados para determinada ação. Essas

12-A, entre outras coisas, que apoiará financeiramente o aprimoramento à gestão descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social, por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) do Suas, para a utilização no âmbito dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, destinado, sem prejuízo de outras ações a serem definidas em regulamento, a: medir os resultados da gestão descentralizada do Suas, com base na atuação dos gestores em cada ente na implementação, execução e monitoramento dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social, bem como na articulação intersetorial; incentivar a obtenção de resultados qualitativos na gestão de cada ente do Suas; e calcular o montante de recursos a serem repassados aos entes federados a título de apoio financeiro à gestão do Suas. Os resultados alcançados na gestão do Suas, aferidos na forma de regulamento, serão considerados como prestação de contas dos recursos a serem transferidos a título de apoio financeiro. As transferências para apoio à gestão adotarão a sistemática do IGD do Programa Bolsa Família, previsto no art. 8o _{da Lei n}o _{10.836, de 9} de janeiro de 2004, e serão efetivadas por meio de procedimento integrado àquele índice.

15 _{O artigo 13, foi alterada com a Lei nº 12.435, de 2011 que estabeleceu, dentre outras, as seguintes} competências dos Estados: no inciso I, os auxílios natalidade e funeral são substituídos por benefícios eventuais; no inciso II a expressão apoiar técnica e financeiramente foi substituída por co- financiar por meio de transferência automática. Os demais incisos permaneceram iguais e, ainda foi inserida, a competência de realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social e o assessoramento aos Municípios para o seu desenvolvimento.

situações não permitem o avanço e o fortalecimento do Suas no território vivido e habitado pelos cidadãos demandantes desta política pública.

As responsabilidades dos municípios foram configuradas como: prestar serviços socioassistenciais; destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefícios eventuais de natalidade e funeral; efetuar o pagamento dos benefícios eventuais de natalidade e funeral mediante critérios estabelecidos pelos Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS); atender a ações assistenciais de caráter de emergência; executar projetos de enfrentamento a pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil.

A Lei nº 12.435, de 2011 (lei do Suas) acresceu duas importantes competências aos municípios: o co-financiamento para o aprimoramento da gestão, dos serviços, dos programas e dos projetos de assistência social em âmbito local; e a realização do monitoramento e da avaliação da política de assistência social em seu âmbito.

Assumir a assistência social como política pública pelos entes federados foi um processo moroso por realizar o deslocamento de forças, ao tirar práticas sociais do campo da ajuda da sociedade instalando-as no âmbito do dever de Estado. É o que conclui estudo nacional realizado pelo Nepsas/PUC SP para o CNAS em 2005, coordenado por Sposati. Esse estudo foi publicado sob o título e denominado “Fotografia da Assistência Social no Brasil na perspectiva do Suas: Indicadores da Gestão Municipal da Política de Assistência Social no Brasil 2005/2006” (2007). Nos primeiros dois anos de vigência da Loas (1994 e 1995) apenas 150 municípios brasileiros ou 2,2% deles tinham implantado o Conselho Municipal e 495 ou 8,9% tinham fundos próprios para a política de assistência social. Os maiores percentuais de municípios com Conselho e Fundo estavam na região centro-oeste do país; o maior percentual de municípios com plano municipal na região sul.

Após a Constituição de 1988 a promulgação da Loas em 1993, e a consequente constituição de Conselhos e Fundos de Assistência Social na gestão dos entes federados precederam a reforma institucional realizada no âmbito federal na política de assistência social. A Medida Provisória (MP) nº 813, de 1995 extinguiu a Fundação Legião Brasileira de Assistência (FLBA), a Fundação Centro Brasileiro de Assistência a Infância e Juventude (FCBIA) e o Ministério do Bem-Estar Social. Essa

MP criou, paradoxalmente, o Programa Comunidade Solidária (PCS), sob a gestão da primeira dama Ruth Cardoso.

A gestão nacional da assistência social retornou para o âmbito de uma Secretaria do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS). Segundo Gomes (2008), as superintendências estaduais da LBA, transformaram-se em escritórios regionais da SAS, para a transferência (patrimonial, de equipamentos sociais e de programas federais) para os órgãos estaduais que ficaram responsáveis pela política de assistência social.

Para Arretche (2000) a pouca adesão dos municípios à política de assistência social até 1997, pode ter sido reflexo da incerteza em relação ao cumprimento de transferência de recursos financeiros por parte da União, para que os municípios assumissem todas as ações diretas e os serviços socioassistenciais em seu território.

Outro agravante desse período configurou-se desobrigação de estados e da União em desempenhar funções dessa política, sobretudo, quanto aos serviços socioassistenciais. A tipificação nacional dos serviços socioassistenciais foi estabelecida em 2009, pela Resolução do CNAS nº 109, portanto 16 anos após a promulgação da Loas.

Durante o segundo mandato de FHC, a SAS do MPAS, renomeada como Secretaria de Estado da Assistência Social (SEAS) recebeu responsabilidades para o conjunto da ação do governo federal direcionada para coordenar a implementação de políticas de atenção à população com maior vulnerabilidade social. Uma proposta centrada na pobreza desvinculada da implementação da política de assistência social. A SEAS direcionou suas ações para as regiões mais pobres do país ali desenvolvendo ação focalizada para o fenômeno da pobreza. O combate a pulverização de recursos, se dava pela integração entre as instâncias governamentais, e destas com a sociedade civil, além da integração setorial com os serviços das políticas de educação, saúde, cultura, habitação, trabalho, justiça, entre outras.

Essa direção diversionista colocou a Loas de lado, como afiançadora de rede de serviços socioassistenciais direcionando sua coordenação para ações descontínuas ou referentes ao tempo de um governo, incluídas em projetos e programas. O financiamento de Serviços de Ação Continuada (SAC) voltados ao atendimento de crianças de zero a seis anos, e pessoas com deficiência e idosos existentes desde antes da CF/1988 e da Loas, permaneciam em 2000 operando por meio de convênios diretos da SEAS, com entidades sociais, sem vínculo com os municípios, portanto em confronto com o pacto federativo.

Apesar desse redirecionamento, e antes dele, em 1998, foi aprovada a primeira Política Nacional de Assistência Social (PNAS). Em seu enunciado, a assistência social foi reconhecida como direito social à proteção, e o sistema descentralizado foi estabelecido com novos conceitos de participação e de formação de uma rede de inclusão e de proteção social. Nela foram reconhecidas as instâncias de pactuação intergestores, de caráter permanente, constituídas pela Comissão Intergestores Tripartite (CIT), constituída pelos três entes gestores, no nível federal, e as Comissões Intergestores Bipartite (CIBs) no nível estadual, constituída por representantes da gestão estadual e dos municípios.

Ainda no ano de 1998, foi aprovada a Norma Operacional Básica da Assistência Social (NOB-2) que manteve o papel dos entes federados e os dois níveis de gestão da assistência social da NOB-1 (municipal e estadual) e detalhou a composição da CIT, com três representantes de cada instância (SAS, estados e municípios), legitimando os espaços mobilizadores de representação informal do Fórum Nacional de Secretários Estaduais da Assistência Social (Fonseas)16_{, e o Fórum Nacional de}

Gestores Municipais de Assistência Social (Fongemas)17_{. Para a composição das}

CIB’s, participam três representantes do órgão gestor estadual e seis representantes dos municípios, indicados pela representação regional do Fongemas. Estes fóruns se tornaram colegiados de gestores dos municípios e dos estados são importantes

16 _{De acordo com Gomes (2008, p. 224 e 225) o Fonseas foi criado em 1994, com o} desmembramento do Fórum Nacional de Secretários Estaduais do Trabalho (FONSET), até então, a maioria dos órgãos gestores do campo da assistência social pública eram vinculados ao trabalho. Assim como, na Política de Saúde, passam a ser estruturados como organização da sociedade civil, sem fins lucrativos, com sede no DF.

17 _{Dados disponíveis no site institucional, dizem que a partir de abril de 2001 passou a ser} denominado de Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social (Congemas).

espaços de mobilização política que organizam os interesses dos diferentes níveis de gestão.

A regulamentação da NOB-1, adotou sistemática federativa de financiamento da assistência social e disciplinou o processo de descentralização político- administrativo nas três esferas de governo, sobretudo quanto aos recursos do SAC. A transferência de recursos do Fundo Nacional de Assistência Social para o Fundo Estadual foi previsto nessa normativa como operador de três fluxos: financiar em parceria, programas e projetos que pela complexidade exijam a execução especial, de caráter nacional e de execução do ente estadual, municipal ou de ambos; programas e projetos estaduais prioritários, cuja complexidade e especificidade garantissem impacto e alcance social; e para a transferência de recursos diretamente às entidades e organizações de assistência social, até que os municípios do estado cumprissem com o disposto no artigo 30 da Loas, ou seja, a instituição e funcionamento de seu Conselho (com composição paritária - governo e sociedade civil); ter um Plano (com comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social) e ter um Fundo da Assistência Social. Aparentemente, este fluxo definido na NOB-1, na avaliação de Gomes (2008), revelou o lugar de importância da gestão estadual na política de assistência social, caracterizando esse estágio inicial da descentralização como “estadualizada”. Essa transição permitiu que, gestores estaduais fizessem a mediação de transferência dos recursos federais para as organizações de assistência social, o que pode ter sido uma espécie de gestão direta, em paralelo às gestões municipais, fortalecendo o ente estadual nesta relação.

Embora afirmando ser uma medida transitória, ou seja, até que os municípios cumprissem os requisitos (Conselho, Plano e Fundo), a gestão do repasse dos recursos orçamentários esteve toda a cargo do ente estadual. A autora considera que, a competência cumulativa do ente estadual pode ter gerado a concentração temporária de poder no comando estadual, que foi sendo retirada à medida que os órgãos gestores municipais foram se estruturando para assumir plenamente a municipalização da assistência social.

A hipótese levantada por Gomes (2008) é de que retirada essa mediação estadual houve um “esvaziamento” do papel exercido pelo ente estadual, tanto pela diminuição do raio de gerenciamento político quanto pela manipulação que esses recursos permitiram, a relação direta entre o nível federal e municipal da gestão dessa política remove a importância primária do ente estadual, e abre espaço para a sua acomodação e baixo protagonismo.

Outra hipótese é a de que o ente estadual, dando continuidade às transferências diretas por meio de auxílios e subvenções, permaneceu com repasse financeiro direto a entidades sociais (sem controle social e sem processo licitatório para a contratação de serviços). Com essa estratégia manteve sua força política regional sem reforçar o protagonismo da gestão municipal.

Na lógica do repasse via convênio, a gestão estadual relegou a segundo plano o aprimoramento das relações federativas para dar conta do compromisso de efetivação da política pública de assistência social. O repasse direto de recursos financeiros, favorecia o fortalecimento das bases das relações político-partidárias. Quando esse modelo de condução paralela da política ocorre é negada a presença e arbitragem da gestão municipal. Caso essa condução permaneça sem questionamentos, ou mesmo, sem o conhecimento desse procedimento pelos gestores municiais, a continuidade da gestão não federativa da política de assistência social tende a se perpetuar embora os dispositivos normativos afirmem o contrário.

O conjunto dessas regulações expedidas em leis, decretos, resoluções durante esse período foi organizando o campo de responsabilidades dos entes federados para a política de assistência social, e de acordo com o estudo, coordenado por Sposati (2007), nota-se que, a maior presença de conselhos (75,8% dos municípios brasileiros) e fundos (73,0% dos municípios brasileiros) ocorreram no ano de 1998, no segundo ano da gestão de novos prefeitos que datam de cinco anos após a vigência da Loas.

A SEAS, nos anos 2000 e 2002, construiu uma Agenda Social que envolveu governantes estaduais e do DF, com o objetivo de estabelecer metas que fossem cumpridas, com base em alianças ampliadas (com a sociedade civil, o

empresariado, as universidades e os diferentes níveis de governo), para a melhoria dos serviços prestados, de alcance intersetorial. Nesse momento, ocorreu a implantação do cadastro único das famílias (CadÚnico) e foi estabelecido fluxos permanentes de informações entre os entes federados.

Em meio às dificuldades e limitações para a ampliação do papel do Estado na gestão das políticas sociais, a política de assistência social assumiu iniciativas de um contra - movimento no sentido de fortalecer sua presença e organização. No ano de 2002, ocorreu a redação preliminar de uma outra NOB, que, apesar de não ter sido regulamentada, foi uma iniciativa de revisão e de adequações da NOB-2,