CAPÍTULO I REGIONALIZAÇÃO INTRA-ESTADOS DA FEDERAÇÃO E O PACTO FEDERATIVO NA GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
TABELA 1: ESTIMATIVAS DA POPULAÇÃO RESIDENTE NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS, BRASIL, 2014.
Porte
Populacional Faixas populacionais
Brasil População Municípios Quant. % Quant. % Pequeno I Até 20.000 32.648.559 16,1 3.842 69,0 Pequeno II De 20.001 a 50.000 32.808.038 16,2 1.079 19,4 Médio De 50.001 a 100.000 24.148.302 11,9 348 6,2 Grande De 100.001 a 900.000 68.606.125 33,8 283 5,1 Metrópole Acima de 900.000 44.547.007 22,0 17 0,3 Total Brasil 202.758.031 100,0 5.569 100,0
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas (DPE) - Coordenação de População e Indicadores Socias (COPIS). Data de Referência: 1º de julho de 2014.
Pensar os municípios brasileiros por porte populacional, foi uma das medidas para o Suas, identificar as ações de proteção social básica que devem ser prestadas por todos os municípios independentemente do porte populacional, e as ações de proteção social especial, de média e alta complexidade, que devem ser estruturadas por municípios de Médio e Grande Portes, e, também pelas Metrópoles e pela gestão estadual, por meio de referência regional ou assessoramento técnico e financeiro na constituição de consórcios intermunicipais. O diagnóstico da demanda para serviços da proteção social especial, deve levar em consideração, a realidade local, regional, o porte populacional, a capacidade gerencial e de arrecadação dos municípios, e o aprimoramento dos instrumentos de gestão, introduzindo o geoprocessamento como ferramenta da Política de Assistência Social.
Outro importante instrumento de organização das relações federativas, foi regulamentado pela CIT. A Resolução nº 5, de 15 de setembro de 2006, que estabeleceu o Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual no contexto do Suas, isto é, a celebração de compromissos entre o gestor estadual e gestor federal, visando à adequação dos órgãos executivos estaduais ao pleno exercício da gestão da assistência social no seu âmbito de competência. Foram considerados como elementos para a elaboração desse Pacto: as metas estabelecidas pela V Conferência Nacional de Assistência Social e pelas Conferências Estaduais, respeitando o princípio da gradualidade que fundamenta o SUAS - Plano 10 (2005).
O estágio de organização da gestão e da implementação do Sistema Único de Assistência Social em âmbito estadual foi pautado pela CIT como matéria de aprimoramento recebendo deliberação especifica do CNAS. As prioridades estaduais e do DF para aprimoramento da gestão do Suas foram pactuadas no âmbito das respectivas CIB’s e, os incentivos para aprimoramento da gestão estadual, previstos na Nob Suas/2005. Foi estabelecido que o Pacto de Aprimoramento da Gestão seria celebrado, de dois em dois anos, no primeiro e no terceiro anos de mandato dos governos estaduais.
Em relação a esse primeiro pacto, que envolve diretamente os entes estaduais, está ainda ausente uma avaliação mais direta da qualidade da efetivação desses compromissos na organização da gestão estadual, há de se considerar que, o mais elementar ainda não foi garantido: o comando único da política de assistência social por esfera de governo para que a articulação e a integração dos recursos públicos sejam concentradas nos serviços, programas, projetos e benefícios que integram essa política. Com tal medida é evitada a pulverização de recursos, a superposição, dispersão de ações e pior o diversionismo na responsabilidade pública.
A Resolução CIT nº 3, de 18 de abril de 2007, acrescentou a gestão do Programa Bolsa Família (PBF) e do Cadastro Único ao Pacto de Aprimoramento da Gestão Estadual, esses acréscimos, estabelecidos como prioridades nacionais, deveriam ser incorporados pelas gestões estaduais do Suas desde o ano de 2008.18 Mas de
fato, o acréscimo de prioridades, pode ter levado a um deslocamento das responsabilidades e a uma dispersão do que tinha sido firmado anteriormente. De fato, o ano de 2008 teria sido o momento para avaliar as prioridades inicialmente pactuadas que tinham maior ênfase no aprimoramento da gestão estadual ao Suas. Mas, ao contrário, foram acrescidas responsabilidades por exemplo com o Cadastro Único, que guardadas as devidas proporções, simplificam e reduzem a função de pacto entre entes federativos.
18 Nesse período, duas Portarias regulam o pacto federativo na gestão da assistência social: a Portaria nº 350, de 3 de Outubro de 2007, que dispõe sobre a celebração do Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados e do DF, no contexto do SUAS; e, a Portaria nº 351, de 3 de Outubro de 2007, que dispõe sobre a adesão dos estados e do DF ao SUAS e dá outras providências.
A Resolução CIT nº 17, de 18 de novembro de 2010, retoma o Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados, no âmbito do Suas, do PBF e do CadÚnico estabelecendo prioridades nacionais e compromissos para o quadriênio 2011-2014, adotando sua revisão a cada biênio.
O compromisso do Pacto de Aprimoramento da Gestão dos Estados é formado por prioridades nacionais de aprimoramento e qualificação não só da gestão do Suas como incluem também o PBF e o CadÚnico. No caso a gestão estadual se obriga a elaborar um plano, contendo o detalhamento das ações, metas e cronogramas de execução para o alcance das prioridades nacionais pactuadas, devendo submete-lo à respectiva CIB. Esses devem contemplar integralmente as prioridades nacionais e poderão apresentar prioridades regionais, conforme suas especificidades territoriais, considerando a disponibilidade orçamentária e financeira. O cumprimento da proposta deveria ser avaliado anualmente pelas instâncias de pactuação e de controle social dos estados, sendo acompanhados pelo gestor federal. A SNAS em conjunto com o Fonseas deveria criar indicadores e instrumentos padronizados de monitoramento e avaliação.
De acordo com Lopes e Rizzotti (2013, p. 79) as pactuações realizados no âmbito do Suas, pelas Comissões Intergestores, possuem relevância quanto à responsabilidade entre os entes federados para a definição das linhas gerais de desenvolvimento da política. De fato, as pactuações são importantes em todas as políticas sociais no sistema federativo brasileiro, pós-CF/1988.
Em 2011, já no primeiro ano de mandato da Presidente Dilma Rousseff (2011-2014), passados 18 anos da vigência da Loas, a lei nº 12.435 incorporou, a estrutura do Suas, ao conteúdo da Loas. Dentre as principais alterações dessa legislação destaca-se a nova redação do artigo 6º, o qual especifica a gestão das ações de assistência social organizadas sob a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Suas. Com o objetivo de consolidar a gestão compartilhada, o co-financiamento e a cooperação técnica articulados entre os entes federativos operam a proteção social não contributiva. O Suas é integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos e pelas entidades e organizações de assistência social; e, a instância coordenadora da Política Nacional de Assistência Social é o MDS.
Os artigos 30 (A, B e C) da lei nº 12.435, tratam do co-financiamento dos serviços, programas, projetos e benefícios eventuais; do aprimoramento da gestão da política de assistência social no Suas, que se efetua por meio de transferências automáticas entre os fundos de assistência social com alocação de recursos nos fundos das três esferas de governo. A direção da gestão compartilhada do Suas exige o fortalecimento e o compromisso entre os entes federativos como exigência para a garantia da proteção social.
Todos os recursos destinados à política de assistência social devem estar sob o comando único de um único órgão gestor, em cada ente federado (município, estados e União). Os recursos financeiros da função programática 8, não devem ser redirecionados para outras políticas sociais e outras ações que não as definidas pela legislação do Suas.
Em âmbito estadual e municipal as formas tradicionais de financiamento são submetidas a três diferentes análises: a série histórica (que se refere a análise do gasto ao longo do tempo), à sua permanência (visando a continuidade), a avaliação do custo (a partir de um dado padrão de qualidade e da cobertura da atenção); as emendas parlamentares19 (destinação de recursos por parlamentares - vereadores e
deputados estaduais e federais - para organizações sociais e prefeituras sem passar pelo controle social dos conselhos) e a fixação de valores per capita (repasse de recursos fundo a fundo, mas considerando apenas o percentual de população pobre).
De acordo com Cordeiro (2009, p. 33), na política de assistência social existe uma forte heterogeneidade no modo de definição orçamentária da política de assistência social entre os entes federativos. Essa heterogeneidade implica a existência de padrões e modos conflitantes, até opostos, de entendimento do âmbito da assistência social; a não adoção da nomenclatura do Suas (das proteções sociais)
19 De acordo com Cordeiro (2009, p 58), as emendas parlamentares podem ser de três tipos: de comissão – apresentadas sem destinação de projetos, ficando a critério do órgão gestor quais projetos serão contemplados, por exemplo, o FNAS publica edital para apresentar os projetos de interesse da assistência social e seleciona os que são considerados relevantes e autoriza a execução; de bancada – frequentemente, organizada e definida a alocação dos recursos pelo líder da bancada; e individuais – o próprio parlamentar, autor da proposta de emenda, tem a prerrogativa de definir o sujeito (município, organização não governamental (ONG) ou entidade da área de assistência social) que receberá os recursos financeiros.
na construção de peças orçamentárias, de modo a não permitir uma identidade entre as peças orçamentárias (de municípios, estados e da União); a diversidade do uso dos fundos municipais e estaduais no fomento e democratização da gestão da política de assistência social. Desta maneira, existe grande dificuldade para o exercício do controle social, além das sínteses dos órgãos gestores (estadual e federal) de Fazenda Pública e de verificação de contas. O autor propõe a regulamentação de uma Norma Operacional Básica dos Recursos Financeiros, a qual não se tem na especificidade, mas, ganhou amplo espaço, na Nob Suas/2012, que nos seus artigos 46 a 86, trata da gestão financeira e orçamentária do Suas. As diretrizes de responsabilidade no compartilhamento e articulação dos entes estão no conteúdo da Nob-Suas/2012 onde se inscrevem diretrizes e fundamento da cooperação nas competências e responsabilidades comuns, além da garantia da organização para obtenção da qualidade de resultados do Suas. Nessa Nob- Suas/2012 estão presentes outros importantes detalhamentos descritos de modo a firmar compromissos de gestão e seu acompanhamento por meio de planos de apoio e de providências; da gestão financeira e orçamentária; da fiscalização dos fundos pelos conselhos; da presença da função de vigilância socioassistencial; da gestão do trabalho no Suas; da realização de conferências; da manutenção dos conselhos; da participação dos usuários; e da instalação de instâncias de negociação e pactuação do Suas.
Na direção dos avanços e da organização estrutural do Suas, o CNAS aprovou a Resolução nº 18, de 15 de julho de 2013, que dispõe sobre as prioridades e metas específicas para a gestão municipal do Suas, para o quadriênio 2014-2017. A Resolução nº 32, de 31 de outubro de 2013 por sua vez aprovou a revisão das prioridades e metas específicas para a gestão dos estados e os compromissos do governo federal no Suas. Tal revisão passa a ser prevista para ocorrer anualmente. O CNAS realizou a revisão de prioridades e metas estabelecidas para a gestão estadual do Suas, o que pode ser constatado no Quadro 1.
QUADRO 1: ATUALIZAÇÃO DE METAS NO PACTO DE APRIMORAMENTO DA