A Regionalização na Gestão Estadual

A concepção de regionalização da gestão estadual da política de assistência social como modo de gestão territorial introduziu uma nova escala no processo de gestão pública no campo social: a instância intermunicipal do Suas. Essa escala de gestão tem sido analisada e proposta dentre as deliberações das Comissões Intergestores Bipartites (CIB’s) como componente do pacto de aprimoramento46 _{da gestão}

estadual do Suas, de modo a estabelecer a responsabilidade estadual pelo número,

46 _{A normatização do pacto de aprimoramento consta na Nob Suas/2012, em seu artigo 139,} parágrafo 2º. O pacto de aprimoramento orienta o apoio técnico e financeiro à gestão estadual de modo a efetivar o alcance das metas de aprimoramento da gestão do SUAS.

localização e abrangência intermunicipal da rede de serviços socioassistenciais de média e alta complexidade em especial do Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI).47

A regionalização intermunicipal torna-se imprescindível face a presença massiva no país de municípios de pequeno porte, isto é, com menos de 50 mil habitantes o que desenha uma demanda territorialmente rarefeita para proteção especial da assistência social, uma vez que a incidência percentual dentre os habitantes e situações abrangidas por essa proteção são de menor monta. Esse fato exige planejamento territorial e intermunicipal da localização da rede de serviços socioassistenciais em âmbito intermunicipal.

Embora a demanda da gestão estadual da política de assistência social indique critérios específicos de regionalização, baseados na incidência de demandas de proteção social, é preciso considerar nessa decisão e numa perspectiva ampliada, isto é, de não isolamento de uma dada política do conjunto da ação governamental, as inciativas governamentais de regionalização do território do estado de São Paulo. O ano de 1995, foi um marco para a política pública de assistência social no estado de São Paulo na agora denominada Secretaria da Criança, Família e Bem-Estar Social com a secretaria Marta Terezinha Godinho (1995 a 1999).

Portanto foi só em 1995, dois anos após a promulgação da Loas e a sete anos da promulgação da CF/1988 que a gestão estadual de São Paulo passa adotar os princípios da Loas criando nova institucionalidade no órgão gestor através da instalação do Conselho Estadual de Assistência Social (Conseas), do Fundo Estadual de Assistência Social e deu início ao Plano Estadual de Assistência Social. O Conseas, por meio da lei nº 9.177, de 18 de outubro foi reconhecido como órgão deliberativo, coordenador e controlador das ações da política de assistência social do estado. O decreto nº 42.826, de 21 de janeiro de 1998, alterou a denominação da Secretaria da Criança, Família e Bem-Estar Social para Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social (SEADS). Por esse decreto a Coordenadoria de Fomento da Rede de Assistência Social é estruturada em quatro macrorregiões que

47 _{A normatização desse procedimento está contida na Resolução nº 32 de 31 de outubro de 2013,} em seu artigo 3º inciso II, também ilustrada anteriormente no Quadro 1, da página 59.

agregavam 47 Divisões Regionais de Assistência e Desenvolvimento Social entre as quais, a Macrorregião de São Paulo com treze Divisões Regionais; a Macrorregião Sudeste, com 11 Divisões Regionais; a Macrorregião Oeste, com 10 Divisões Regionais; e, Macrorregião Norte, com 13 Divisões. (Quadro 15, Anexo)

No ano de 1996, a estadualização da gestão de serviços socioassitenciais tomou forma. O repasse de recursos orçamentários da esfera federal para estadual e desta para os municípios. Com a inconstância de repasses financeiros foram ocorrendo dificuldades burocráticas, indefinições e resistências às novas competências trazidas por esse processo de reorganização nacional da gestão da assistência social por parte das três instâncias governamentais.

Nesse período foi dado início ao processo de descentralização político- administrativo dos serviços próprios da gestão estadual. Em 1995, a Secretaria contava com 6.637 funcionários e em 1999 esse número já diminuíra para 992 funcionários, ou seja, foi reduzido em quase 7 vezes em apenas 4 anos.

A primeira Conferência Estadual de Assistência Social do estado de São Paulo foi realizada em 1995 e a segunda em 1997. As deliberações de ambas Conferencias “apontaram para o desafio de assegurar, nos municípios, a estrutura básica e a participação da sociedade, cabendo ao governo estadual a garantia de recursos, agilidade e apoio técnico para desencadear os programas e a sua gestão”. (GOMES, 2008, p. 231)

Nesse período foram instituídas como competências dos governos estaduais as regiões metropolitanas. O governo de São Paulo em 1996 criara a Região Metropolitana da Baixada Santista, e para operá-la, a autarquia nominada Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista. (Lei complementar n.º 815, de 30 de julho de 1996).48

48 _{A segunda instituída foi a Região Metropolitana de Campinas com a autarquia Conselho de} Desenvolvimento da Região Metropolitana de Campinas e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Região de Campinas. (Lei complementar nº 870, de 19 de junho de 2000).

No ano de 2001, Geraldo José Rodrigues Alckmin Filho (reeleito para gestão 2002- 2006), assume o governo do estado, em substituição ao governador que faleceu no exercício da função. Nesse ano, ocorreu a terceira Conferência Estadual de Assistência Social, que teve como tema: “Política de Assistência Social: Uma trajetória de Avanços e Desafios”, e foi coordenada pelo presidente do Conseas, José Luiz Gaeta Paixão sendo Secretário de Assistência e Desenvolvimento Social, Edson Ortega (1999 a 2001)49_.

O documento final dessa terceira conferência, descreve que foram realizadas 390 conferenciais municipais ou 60% dos 645 municípios tinham realizado suas próprias conferências. As quatro macrorregiões (São Paulo, Sudeste, Oeste e Norte), agrupavam no período 23 Divisões Regionais de Assistência e Desenvolvimento Social50 _{e envolveram 604 municípios. Destaca-se que, 255 municípios de pequeno}

porte, ou 40% dos municípios do estado, não realizaram conferências próprias, participaram de conferencias em outros municípios maiores, em âmbito regional. A gestão da assistência social estava legalmente implantada na maioria dos municípios paulistas (93,64%).

A terceira conferência avaliou que, o processo de descentralização enfrentava desigualdades municipais, problemas sociais diferenciados segundo a complexidade dos municípios. Como desafios foram apontados, a fragilização da Gestão da Assistência Social pela falta de um processo único e independente nas esferas de governo e a proliferação de programas de enfrentamento à pobreza; a ampliação das competências municipais pela descentralização com o devido acompanhamento da transferência de recursos financeiros, este processo estava mais próximo da “prefeiturização das ações” ou da concentração do poder nas prefeituras, do que da “municipalização” ou da democratização das soluções com a garantia da

49 _{Em 2001, com o decreto nº 45.632, a Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social passa a} denominar-se Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social.

50 _{Não foi localizado o dispositivo legal que constituiu a organização de 23 Divisões Regionais de} Assistência e Desenvolvimento Social pois o decreto n.º 42.826 de 21 de janeiro de 1998, que estava em vigor, estabelecia a existência de 47 Divisões Regionais. Contudo os Relatórios de Gestão da SEDS de 2004 e de 2005, consideram 23 divisões regionais: Araçatuba, Araraquara, Avaré, Barretos, Bauru, Botucatu, Campinas, Fernandópolis, Franca, Guarulhos, Marília, Mogi das Cruzes, Osasco, Piracicaba, Presidente Prudente, Registro, Ribeirão Preto, Santo André, Santos, São José do Rio Preto, São José dos Campos, São Paulo e Sorocaba.

participação popular; as dificuldades na elaboração de planos municipais, pela falta de dados estatísticos para a área e pelas propostas ou compromissos de governos que não priorizavam atendimentos da população na área social; falta de capacitação continuada dos gestores (das entidades e dos órgãos públicos) e dos conselheiros; falta de integração com outras políticas para realizar a interface necessária para às transformações sociais.

As propostas da terceira conferencia foram: definir e fortalecer as funções da assistência social; fortalecer Fóruns, CMAS, Frente Paulista de Dirigentes da Assistência Social, CIB, Conseas, garantindo espaços públicos de discussão e debates na política de assistência social; repasse financeiro condizente para a descentralização da assistência social; critérios transparentes de repasse e financiamento; capacitar estado e municípios para assumirem a responsabilidade na assistência social, com todos os recursos alocados no FMAS e FEAS; mudança da tutela existente entre as três esferas de gestão, que direcionavam a ação, sem respeitar a autonomia do município; planejamento antecipado da União e do Estado para que os Municípios possam estruturar o atendimento; ampliação de encontros, intercâmbios, conferenciais entre conselhos, gestores e profissionais da área de assistência social para o fortalecimento do processo de descentralização e aprimoramento da gestão da assistência social.

Nas conferências regionais, as propostas foram, direcionadas para a elaboração do plano estadual, tendo como referência os planos municipais da assistência social; fomentar o levantamento de indicadores e prioridades para a elaboração dos planos estadual e municipais, através de plenárias públicas envolvendo os vários segmentos organizados; assegurar capacitação, apoio técnico-administrativo e financeiro para as Divisões e Escritórios Regionais da gestão estadual; fortalecer a participação e representação dos municípios, através dos seus gestores nas várias instâncias e colegiados de articulação, pactuação e deliberação; fomentar o planejamento na elaboração da Agenda Social do Estado e dos Municípios, com metas, prazos e responsabilidades de cada esfera de governo; encaminhar as deliberações aprovadas na conferencia estadual para todas as instâncias de governo; definir e unificar padrões de qualidade e critérios de atendimento para as

redes direta e conveniada de serviços de assistência social e implantar sistema único de banco de dados, coordenado pelo poder público nas três esferas de governo, para a obtenção de diagnósticos, monitoramento, avaliação e impactos de ação frente à exclusão social. Os avanços, desafios e propostas da terceira conferencia estadual de assistência social, demonstram como estava a política de assistência social no Estado, no ano de 2001.

As perspectivas, anseios e necessidades que foram sendo resgatadas ao longo do processo histórico da gestão estadual da assistência social tem materializado em parte, a construção da política de assistência social no estado sobretudo quanto às demandas regionais de reconhecimento no processo de planejamento da política de assistência social. Estas ainda são um desafio a ser enfrentado na dinâmica de soluções de demandas comuns aos municípios avizinhados.

Entre 2001 e 2006 a SEADS, esteve sob a direção de três secretários estaduais: Nelson Guimarães Proença (20 meses - abril de 2001 a janeiro de 2003); Maria Helena Guimarães de Castro (33 meses - janeiro de 2003 a março de 2006); e, Rogério Pinto Coelho Amato (8 meses - abril a dezembro de 2006).

O Plano Estadual de Assistência Social (período 2002-2006), aprovado pelo Conseas, confirma a responsabilidade do órgão gestor estadual de

Coordenar as ações de assistência social no âmbito regional, o que inclui o acompanhamento e orientação técnica quanto aos programas federais da época desenvolvidos nos municípios: os Núcleos de Apoio à Família, o Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, o Programa Sentinela (destinado a crianças e adolescentes vítimas do abuso e exploração sexual), além do monitoramento e revisão da concessão do benefício de prestação continuada. (GOMES, 2008, p. 235)

Essa competência própria do ente estadual, permite a articulação do “conjunto das iniciativas das três instâncias governamentais em seu território”. Como avanço na formulação desse Plano Estadual, foi considerado, além de indicadores de pobreza e miséria pelo fator de renda, também “[...] a classificação dos municípios paulistas pela conjugação dos indicadores de escolaridade, longevidade e riqueza local, do Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS/Seade_{)”. (GOMES, 2008, p. 236)} Esse índice permitiu demonstrar a incidência territorial de sub-regiões com maior/menor vulnerabilidade pelas suas informações, as microrregiões de Campinas,

Baixada Santista, São José dos Campos e Ribeirão Preto deveriam ser objeto de intervenção intersetorial, integrada por representantes das três esferas de governo com a efetiva participação da sociedade civil.

Nesse período, foram lançados alguns programas: o Programa Renda Cidadã que substituiu em 2001 o Programa Complementando a Renda51_{, o Programa Criança}

Cidadã implantado em 2002, em substituição ao Serviço SOS Criança, e voltava-se para a atenção de crianças e adolescentes que viviam nas ruas da região metropolitana de São Paulo. Vários projetos sociais, da gestão anterior deram lugar à instalação de serviços como os centros de referência de atendimento ininterrupto, casas de passagem, abrigos de curta permanência, além de subsídios a projetos das prefeituras.

O Sistema de Informações Estratégicas introduziu o Cadastro Pró-Social com o objetivo de traçar o perfil dos beneficiários dos programas e projetos estaduais, favorecendo com isso o diagnóstico das demandas sociais. No ano de 2004, esse cadastro foi ampliado para inserção do módulo de registro das ações desenvolvidas por entidades sociais e pelos órgãos públicos da assistência social.

Foi estruturado o Sistema de monitoramento e avaliação pautado em conjunto de indicadores de desempenho quantitativos e qualitativos dos programas sociais destacando o controle do uso de ferramenta informacional, e a introdução de nova cultura de gestão do sistema público na política de assistência social.

Em 2004 foi implantado o modelo de convênio único para repasse de recursos aos municípios, mediante a apresentação pelos gestores municipais, utilizando de sistema informatizado, do Plano Municipal de Assistência Social (PMAS). Esse novo modelo substituiu o anterior que tratava os convênios de forma individualizada quer fossem realizados com organizações sociais ou com os gestores municipais.

51 _{A transferência de recursos financeiros para famílias com renda familiar de até um salário mínimo,} e excepcionalmente até dois salários mínimos se dava por um período de 12 meses, sujeitos a prorrogação de acordo com a avaliação técnica. Sua execução ocorria por meio de parcerias com prefeituras e entidades sociais, para acompanhamento de grupos familiares e trabalho socioeducativo desenvolvido pelo Programa Fortalecendo a Família, integrado ao Renda Cidadã.

O modelo do convênio único não seguiu normativas do Suas (PNAS/2004 e Nob Suas/2005) de repasse fundo a fundo, e se estendeu até 2009. De acordo com Ortolani (2011), o repasse fundo a fundo foi um avanço da gestão estadual, que passou a seguir as normativas do Suas, mesmo que com cinco anos de atraso. Ao lado desse novo procedimento foi mantida a série histórica no co-financiamento estadual, quanto aos repasses continuados ano a ano, conforme gastos e prestação de contas dos municípios. Esse formato não leva em conta as diferenças dos municípios quanto ao porte populacional, a cobertura de serviços, o custo do serviço por complexidade do atendimento, e a distinção entre proteção social básica e proteção social especial (média e alta complexidade).

Em junho de 2005 ocorreu a reorganização da Seads pelo decreto nº 49.688 de 17 de junho de 2005. Por se tratar de uma reorganização era esperado que se incorporasse as diretrizes e normas nacionais da PNAS/2004 e da NOB/2005. O que ocorreu, porém, foi a manutenção das atribuições de Seads anteriores ao Suas. O artigo 2º, do citado decreto anuncia como propósitos do órgão: a formulação, coordenação, articulação, monitoramento e avaliação da Política Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social, no Estado de São Paulo, voltada para o atendimento de segmentos da população em situação de vulnerabilidade social, visando conjugar esforços dos setores governamental (estadual e municipal) e privado no processo de desenvolvimento social.

A política de assistência social no Estado de São Paulo segue orientações próprias com baixa relação com o Suas e articulação entre os entes federados, além de manter lógica das ações por segmentos, contrariando a lógica nacional da universalização da proteção social por níveis como básica e especial, concretizados por serviços socioassistenciais.

Retoma-se o destaque da permanência do paralelismo de comando, isto é, a gestão estadual nunca conseguiu instalar o comando único na gestão da assistência social. As ações assistenciais de caráter de emergência são definidas como de atribuição do Fussesp, a Coordenadoria Estadual de Defesa Civil e as gestões municipais.

A reorganização administrativa de Seads de 2005 manteve as divisões regionais subordinadas a uma coordenadoria, mas extinguiu as 47 divisões regionais criadas em 1998. Nesse momento estabeleceu 26 regiões para a atuação da política de assistência social.

No ano de 2007, o governo do Estado de São Paulo foi assumido por José Serra (gestão 2007 a 2010), nesse período a Seds foi marcada pela troca de secretários. No início da gestão permaneceu Rogério Pinto Coelho Amato (janeiro de 2007 até junho de 2009 _{– 2 anos e 5 meses), substituído por Rita Passos (junho de 2009 a} abril de 2010,10 meses) eleita deputada estadual em 2006 e reeleita em 2010 e 2014.52

Nesse período foi realizada capacitação para os Cras que gerou duas publicações: “Marcos Legais. São Paulo Capacita Cras” e “O Cras no Contexto dos Municípios Paulistas: panorama e experiências”. Esse material foi produto da capacitação ministrada pela Fundação Vanzolini e ocorreu entre maio a setembro de 2009, e utilizou como local de aglutinação dos servidores os 26 municípios-sede de Drads. Foram desenvolvidas 100 horas de atividades divididas em três módulos com encontros presenciais e atividades complementares. Essa capacitação foi destinada aos gestores municipais da assistência social, coordenadores dos Cras e técnicos da gestão estadual, com a finalidade de fornecer subsídios técnicos e teóricos para a implementação, implantação e aprimoramento dos Cras.

Em 2008 estavam implantados no Estado 676 Cras53_{, todavia estes estavam}

instalados em 397 municípios ou 61,6% dos municípios do Estado e 248 ou 39,5% do total do estado não tinham Cras. Naquele ano estava prevista a implantação de 108 Cras e destes, 77 seriam implantados em municípios sem Cras. Nesse contexto, foram propostos diferentes temas para essa capacitação, os marcos legais e

52 _{Em períodos muito curtos, foram também secretários da SEDS, neste período Luiz Carlos Delben} Leite (abril de 2010 a agosto de 2010 – 4 meses) e depois José Carlos Tonin (27 de agosto a 31 de dezembro de 2010 – 4 meses).

53 _{Dados recentes disponíveis no site da SEDS, no Painel Social de janeiro de 2015, revelam que} existem um total de 1.048 Cras, ou seja, em sete anos aumentou em 372 o número de Cras. E, ainda existem 23 municípios sem Cras, destes 21 são de pequeno porte I e 2 são de pequeno porte II.

organizadores do Cras, desenvolvido por Maria do Carmo Brant de Carvalho; vulnerabilidade e proteção social básica na agenda do Cras, desenvolvido por Dirce Koga; metodologias do trabalho social no Cras, desenvolvido por Marta Silva Campos e Daniele Santos Reis e territórios e ferramentas de gestão, desenvolvido por, Carola C. Arregui e Vergílio A. dos Santos.

A capacitação atingiu: 1.481 técnicos municipais e estaduais, entre estes, 642 representantes de órgãos gestores e técnicos de Cras dos municípios paulistas, 130 técnicos das Drads e 38 representantes das coordenadorias da Seads, da Comissão Intergestores Bipartite e do Conselho Estadual de Assistência Social. Foram reunidos representantes de 642 (99,53%) municípios paulistas. (São Paulo. SEDS. Vanzolini, 2008). Portanto faltaram representações de 3 municípios para completar os 645 municípios do estado.54

Os relatos de experiências municipais e regionais da proteção social básica tinham como critérios de escolha

[...] o aspecto inovador com superação de fatores históricos de fragmentação, assistencialismo, subsidiariedade estatal, amadorismo, práticas paliativas e tutelares; vinculação com as diretrizes e os eixos da PNAS/2004 e do SUAS; significado para o usuário/território/município/região; possibilidade de disseminação e replicabilidade. (SÃO PAULO. SEDS. VANZOLINI, 2008, p. 32)

Alguns relatos constantes da publicação demonstram entendimentos equivocados sobre o Cras e superposição de ações, duplo comando com o Fussesp. A publicação informa que, em 2009, 115 ou 17% dos Cras, compartilhavam espaço físico com o Fundo Social de Solidariedade. Parte das experiências publicadas

54 _{As etapas da capacitação foram desencadeadas pela análise situacional dos municípios paulistas} com/sem Cras, sendo que ela consistiu no mapeamento da situação dos municípios e das regiões paulistas, a partir da diversidade de realidades e do lugar de destino de cada participante. A seguir o tema foi a caracterização do trabalho socioassistencial na PSB, com o objetivo de conhecer o direcionamento dado aos eixos da PNAS/2004 e identificar avanços e desafios decorrentes no trabalho socioassistencial. O trabalho final teve por objetivo construir um Plano de Ação (Municipal e Regional) para aprimorar a gestão no campo da proteção social básica (correlacionando a capacitação à atuação profissional) e expressava uma visão de futuro que direcionava para o reordenamento da política municipal e estadual de assistência social.

desrespeitam o pacto federativo de comando único da política de assistência social e não deveriam ser disseminadas para replicabilidade.

A atuação regional do estado contida nesses relatos expressou o entendimento de “parceira na construção de rede de organizações sociais e de municípios”. Os relatos não afirmam o papel e a função de integração de ações municipais em corresponsabilidade e co-financiamento da alçada estadual para a plena cobertura dos municípios por serviços da proteção social básica.

Embora a presença de equívocos como abordado, essa capacitação foi entendida como um avanço, por sua abrangência regional, e ainda, por não terem ocorrido outras iniciativas de capacitações sob formato presencial e de caráter coletivo.