A legislação básica sobre a autonomia está consagrada no Decreto-Lei n.º 115- A/98, de 4 de Maio – Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos da Educação Pré-escolar e dos Ensino Básico e Secundário, e no Decreto-Lei nº 43/89, de 3 de Fevereiro, que estabelece o Regime Jurídico da Autonomia da escola. As ideias de autonomia, participação, democraticidade descentralização da administração e gestão das escolas perpassam muitos dos diplomas da área da educação. A LBSE, não sendo a legislação fundamental nesta matéria, define no artigo 3º., alínea g),: “Descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e acções educativas, de modo a proporcionar uma correcta adaptação às realidades, um elevado sentido de participação das populações, uma adequada inserção ao meio comunitário e níveis de decisão eficientes”, fixando princípios organizativos do sistema educativo.
Hoje, a escola elege os seus órgãos representativos de forma democrática, e é-lhe atribuído o poder de tomar decisões autonomamente, sob sua própria responsabilidade, para concretização do projecto educativo e do plano anual de actividades por si mesma definidos, e têm o poder de aprovar o seu próprio regulamento. Projecto educativo, plano anual de actividades e regulamento da escola são, aliás, os instrumentos por excelência do exercício da autonomia (art.º 3º.do Decreto-Lei 115-A/98), isto é, do seu “autogoverno” (Castro, 2007, p.54).
A autonomia prevista na lei contempla o exercício de competências próprias em vários domínios, caracterizados no regime jurídico da autonomia da escola, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 43/89, como o da autonomia pedagógica que contempla a gestão de currículos, programas e actividades educativas, a avaliação, a orientação e acompanhamento de alunos, a gestão de espaços e tempos escolares, a gestão e formação do pessoal docente; a autonomia cultural na medida em que se atribuem competências para organizar ou participar em acções de extensão educativa, de difusão cultural ou de animação sociocomunitária; de autonomia administrativa escolar exercida através de
competências próprias em matéria de admissão de alunos, de serviço de exames e de equivalências, na gestão do pessoal não docente, na gestão dos apoios educativos, de instalações e equipamentos, e a autonomia na gestão financeira, pois prevê a elaboração de uma proposta de orçamento privativo associado ao respectivo plano de actividades a apresentar à Direcção Regional de Educação. (Castro, 2007, p. 55-56). Para este autor,
“apesar da autonomia concedida às escolas por este diploma, houve, nalguns casos, falta de iniciativa por parte das escolas na dinamização dessa autonomia, mas, por outro lado, a Administração Estadual Central não cessou de emitir normas jurídicas que, na prática, retiram o exercício autónomo de competências às escolas. (2007, p. 56)
Relativamente à autonomia pedagógica, no que à gestão de currículos diz respeito, a produção normativa “asfixiante” (Castro, 2007, p. 56) é patente nos decretos-lei que passamos a elencar; n.º 6/2001, de 18 de Janeiro; n.º 209/2002, de 17 de Outubro; n.º 74/2004 e n.º 24/2006, de 6 de Fevereiro.
Quanto à gestão e formação do pessoal docente, apesar do estipulado no art.º 26.º do Decreto-Lei n.º 115-A/98 que atribui ao Conselho Pedagógico a elaboração do plano de formação e de actualização do pessoal docente e não docente, o Ministério da Educação tem vindo a definir prioridades, tendo privilegiado e definido, para o ano lectivo 2006/2007, formação nas TIC e sobre Biblioteca Escolar.
No que concerne ao calendário escolar, concede flexibilidade dentro dos limites fixados a nível nacional, que tem vindo a ser, na prática, “rigorosamente definido pelo Ministério da Educação (e não apenas os seus limites) quanto ao ano 2005/2006” (Castro, 2007, p. 57).
A nível da gestão financeira o grau de autonomia conferido apenas permite a elaboração de um orçamento privativo, sujeito às regras da contabilidade pública, que permite à escola arrendar os seus espaços, revertendo as receitas a favor da mesma.
Em Outubro de 2006, sob a orientação da Ministra da Educação, as direcções regionais, com o objectivo de proceder ao reforço de autonomia das escolas, aprovaram despachos de delegação de poderes nas áreas de recursos humanos, pedagógicos e recursos materiais.
Como corolário da autonomia e para concretização da mesma a lei prevê que a escola possa, inclusivamente, celebrar contratos de autonomia.
Os contratos de autonomia, segundo Fernandes,
“devem ser programas de mudança e incentivarem as escolas que promovem soluções autónomas ao serviço do interesse e das necessidades dos alunos, assim como devem também promover a sua assunção de novas competências, nomeadamente no âmbito da estabilização dos professores e do incentivo da continuidade da relação pedagógica. Não dispensam, de igual modo, um atitude vigilante relativamente à possibilidade da sua incorporação na retórica mobilizadora da acção, mas incapaz de romper com o estado de coisas existente” (Fernandes, 2000, p. 102).
Síntese do capítulo
A análise sumária da evolução histórica do Sistema Educativo Português que tentamos abordar neste primeiro capítulo, permitiu-nos compreender que no período designado por Estado Novo o sistema de ensino cumpria a sua missão centralizadora ao serviço do controlo social, em que o Estado se assumiu como educador e em que a educação estava organizada e controlada pela administração central. Na década de 70, em virtude do atraso em que se encontrava o sistema educativo português, a reforma Veiga Simão, em 1973, tinha como objectivo a “democratização do ensino” que estava a ser implementada quando, em 1974, se deu o golpe de Estado, o 25 de Abril. As alterações subsequentes atravessaram todos os domínios da vida social e também se fizeram sentir no interior das escolas. Deu-se a substituição dos reitores por directores ou por órgãos colegiais, houve abertura à participação de professores, alunos e funcionários que, segundo Lima “constituem confirmação empírica de uma autonomia praticada, embora não decretada” (2006, p.12). Em 1976 entra em vigor a nova Constituição da República Portuguesa que define as grandes linhas orientadoras para a educação e ensino. No mesmo ano é publicado o Decreto-Lei n.º 769-A/76, de 23 de Outubro, designado por “decreto da gestão de [Mário Sottomayor] Cardia que “anunciava o processo de reconstrução do paradigma da centralização (…) desvalorizando (…) as experiências anteriores de tipo autonómico” (Idem, p. 14), em que se institucionaliza a gestão democrática das escolas, nomeadamente com a eleição de órgãos colegiais de gestão das escolas, ao mesmo tempo que consagra um sistema centralizado de administração, segundo Lima. Na década de 80 foi publicada a Lei de Bases do Sistema Educativo, Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, que 33
aponta para processos participativos na definição da política educativa, na administração e gestão do sistema escolar, estatuindo que se deve descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e acções educativas de forma a proporcionar uma correcta adaptação às realidades. Os estudos do grupo da universidade do Minho e as propostas da CRSE aconselhavam menos burocracia e mais descentralização, e propõem uma mais ampla autonomia das escolas do ponto de vista administrativo, financeiro e de organização e funcionamento pedagógico. As críticas à centralização burocrática assentam em duas lógicas distintas, quer por parte daqueles que defendem uma divisão mais democrática e participativa de poderes de decisão e descentralização do sistema de administração escolar, quer para aqueles que criticam o Estado - Providência e a administração pública, inserindo a descentralização da educação numa lógica de descentralização e privatização. Com a aprovação do Decreto-Lei n.º 3/87, introduzem as Direcções Regionais de Educação com a função de orientar e coordenar os estabelecimentos de ensino, dando lugar a uma desconcentração de poderes, na medida em que estas prestam serviços intermédios entre a administração central e as escolas. Assiste-se, assim, ao reforço do controlo sobre as escolas. Ainda na década de 80 publica-se o Decreto – Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, que defende a escola enquanto centro de políticas educativas construindo a sua autonomia a partir da comunidade em que se insere. A despeito do que este diploma estatui, apenas uma escola passou a deter autonomia. O regime jurídico da autonomia da escola foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 43/89.
O Decreto - Lei n.º208/2002, de 17 de Agosto, institui uma nova orgânica do ministério e, no que à autonomia concerne, limita-se a referir que as escolas são titulares de uma crescente e desejável autonomia. No entanto, a nova orgânica, apresenta uma estrutura mais concentrada na medida em que à escola ou agrupamento de escolas compete a centralidade da execução das políticas educativas mas não detêm a capacidade de decisão e definição das políticas educativas.
Em 10 de Setembro de 2007 foram celebrados contratos de autonomia com vinte e duas escolas e agrupamentos de escolas. O Decreto -Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril, regulamenta o regime de autonomia, administração e gestão das escolas e, entre outros, estabelece o cargo de director, que nos parece concorrer para a ideia de que o sistema educativo português continua a ter alguma tendência para a centralização.