Estrutura de Gestão do Turismo do Brasil

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A primeira vez em que o turismo esteve presente num Ministério, foi em 1994, no Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo (MICT), e, mais tarde, em 1998, com a extinção deste, passou para o Ministério do Esporte e Turismo (MET) que era responsável por criar políticas de desenvolvimento nestes dois sectores (esporte e turismo).

Foi visto na secção 3.2.2 que a função do Estado na actividade turística engloba actividades fundamentais para o seu desenvolvimento sustentável. Considerando a opinião de vários autores e organizações (IUOTO, 1974; HALL, 2001; OMT, 2003; BENI, 2000; SOUZA, 2002, DIAS, 2003, entre outros), podemos identificar as seguintes áreas de envolvimento do governo no turismo que não devem ser delegadas: coordenação, planeamento, legislação e regulamentação, empreendimentos, incentivos, actuação social e promoção do turismo.

No Brasil, o Estado tem com o turismo a responsabilidade de criar condições para o desenvolvimento da actividade de forma responsável e planeada. Sendo assim, Ruschmann (1996, p. 38) aponta como principais funções do Estado Brasileiro:

• Estabelecimento de directrizes e políticas para o desenvolvimento do sector; • Estabelecimento de normas e regulamentos de preservação ambiental e para a abertura e funcionamento de equipamentos e serviços turísticos;

• Criação de mecanismos de fiscalização e controlo;

• Promoção do desenvolvimento de infra-estruturas básica (vias de acesso, saúde, saneamento, etc.);

• Promoção do desenvolvimento turístico nos níveis nacional, estadual e municipal;

• Criação de condições para a captação de recursos;

• Promoção de facilidades para obtenção de créditos e financiamentos; • Estímulo para o desenvolvimento da iniciativa privada;

• Realização de pesquisas e estatísticas sobre o turismo; • Incentivo à capacitação profissional.

O Brasil está inserido no bloco de países que adoptam a economia de mercado, embora ao longo de sua história a intervenção governamental tenha ocorrido de forma intensa. Nos dias actuais, observa-se a tendência de reduzir a ingerência governamental na economia, o que pode ser observado, dentre outras coisas, através do processo de privatização de empresas estatais ocorrido a partir de meados da década de 90 (FERNANDES, 2002, p. 50). No turismo, essa tendência à redução do controle governamental também é uma realidade. A descentralização turística e a valorização da autonomia regional vêm ganhando espaço dentro das políticas públicas nacionais.

No que se refere à actividade empreendedora, a participação do Estado brasileiro no Turismo é quase inexistente. No papel de indutor de desenvolvimento, o Estado brasileiro situa-se como orientador dos agentes de mercado, concedendo incentivos fiscais e financeiros para investidores. No controlo, o estado actua como regulador, estabelecendo as regras a serem seguidas pela iniciativa privada (CRUZ, 2001, p. 32). Porém, para se obter a descentralização desejada e prevenir multiplicidade de acções e desperdício de recursos, é necessário que todas as políticas de turismo ao nível municipal e estadual estejam engajadas na Política Nacional de Turismo, ou seja, deve- se articular ao nível local e regional a política traçada ao nível estratégico. Caso contrário, haverá uma multiplicidade de acções que poderão apresentar discordância e não agregarão valor ao produto (DIAS, 2003, p. 144).

Além disso, é necessário observar que o papel de cada instância não é igual, mas sobretudo complementar. Ou quando o são, actuam em âmbitos diferentes. Convém atentar para o fato de que, na Constituição Federal de 1988, onde pela primeira vez aparece o turismo, as responsabilidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios se igualaram em relação ao desenvolvimento do turismo, pois o art. 180 dispõe que “A União, os Estados, O Distrito Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico” (WWF Brasil, 2004).

Em 2003, com a criação do Ministério do Turismo, a estrutura da gestão do turismo de Brasil passou a ter ao nível estratégico o Ministério do Turismo, apoiado pelo Fórum dos Secretários Estaduais e pelo Conselho Nacional de Turismo. Ao nível regional, com o intuito de favorecer a descentralização, foram criados 27 fóruns estaduais de turismo, e, ao nível local, os municípios foram incentivados a criar o seu próprio Conselho Municipal de Turismo.

Ilustração 1 – Sistema Nacional de Gestão do Turismo

Fonte: PNT 2003-2007.

O Ministério do Turismo tem como desafio implementar um modelo de gestão pública descentralizada e participativa, estabelecendo canais de interlocução com as Unidades da Federação, a iniciativa privada e o sector terciário. A missão do Ministério é desenvolver o turismo como uma actividade económica sustentável com papel relevante na geração de empregos e divisa, proporcionando a inclusão social (Ministério do Turismo, 2003).

Os Fóruns Estaduais de Turismo são estruturas que actuam como interlocutores entre o Núcleo Estratégico de Turismo (composto pelo Ministério do Turismo, Fórum Nacional de Secretários de Turismo e CNTur) e os seus respectivos estados. Compete a eles

planear, sugerir, coordenar, monitorar e avaliar o PNT no âmbito estadual e levantar e ordenar as necessidades e demandas dos municípios para que as dificuldades e lacunas da localidade possam ser solucionadas. Constitui-se num importante instrumento de apoio e coordenação do processo de descentralização do planeamento e da gestão da actividade turística, já que terão mais facilidade para identificar as necessidades dos municípios e das regiões turísticas (WWF, Brasil, 2004).

O CNTur é um colaborador na gestão do planeamento turístico, já que possui como objectivo apoiar a formulação e implementação da Política Nacional de Turismo, assegurando a participação do sector privado por meio das suas associações de classe. A Embratur, que vinha aumentando suas funções a longo dos anos, em Janeiro de 2003, volta a assumir exclusivamente o apoio à comercialização do produto brasileiro no exterior.

O Estado brasileiro também tem criado, no âmbito da legislação, instrumentos que facilitam a intervenção dos municípios no seu processo de organização. Entre estes instrumentos estão: a própria Constituição Federal, que apresenta diversos artigos que possibilitam maior autonomia nas decisões em nível local, e o Estatuto das Cidades3 (DIAS, 2003, 155).

Entre as funções dos órgãos municipais de turismo no Brasil, Ignarra (1991, pp. 38-39) destaca: promoção da localidade; informação turística; planeamento turístico municipal; controlo de qualidade; realização de eventos; apoio na formação e aperfeiçoamento da mão-de-obra para o turismo; viabilização do turismo social e recreação; e administração de complexos turísticos como parques públicos, zoológicos e aquários.

Para facilitar a integração do nível local com a política federal, a actual gestão do governo brasileiro tem fornecido orientações no nível estratégico do planeamento, para harmonizar as esferas federais, estaduais e municipais. O Ministério do Turismo deverá ser consolidado como o articulador deste processo de integração dos diversos segmentos do sector turístico (Ministério do Turismo, 2005).

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O Estatuto da Cidade é a lei brasileira, do ano de 2001, regulamentada na Constituição Federal que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Esta lei “estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como o equilíbrio ambiental” (Estatuto da Cidade, 2001).

A forma como o Ministério do Turismo estruturou o Sistema de Gestão do Brasil é, aparentemente, a ideal, sendo perceptível um avanço na definição do seu papel, pois conta com diversos instrumentos que levam em consideração as suas principais funções enquanto órgão executivo federal do turismo. Um outro ponto de destaque é a atenção à integração entre as diversas esferas do Governo e do sector privado, que é um dos pontos fundamentais para que o turismo consiga desenvolver-se de forma legitimada pelos seus diferentes actores.