E ENQUADRAMENTO NORMATIVO
2. A Avaliação do Desempenho Docente no caso Português
2.2. Evolução da Avaliação do Desempenho Docente no Estatuto da Carreira Docente
Lei de Bases do Sistema Educativo (1986)
A Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro) estabeleceu o quadro geral do sistema educativo. Foi a partir desta lei que a avaliação do desempenho dos professores surge com o propósito de dignificar a carreira docente. No seu artigo 36.º, estabelece os princípios gerais das carreiras do pessoal docente e de outros profissionais da educação. O n.º 2 do referido artigo, estipula que
a progressão na carreira deve estar ligada à avaliação de toda a atividade desenvolvida, individualmente ou em grupo, na instituição educativa, no plano da educação, do ensino e da prestação de outros serviços à comunidade, bem como às qualificações profissionais, pedagógicas e científicas.
Estrutura da carreira do pessoal docente (1989)
Foi posteriormente promulgado o decreto que aprovou a estrutura da carreira do pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário (Decreto-Lei n.º 409/89, de 18 de novembro), que estabeleceu uma carreira única, onde a integração e a progressão passou a depender da habilitação académica do professor. Como se pode ler no n.º 1 do artigo 4.º “o pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário constitui um corpo especial e integra-se numa carreira única com 10 escalões”, sendo explicitado o tempo de permanência em cada um bem como as condições associadas à progressão, a saber:
• O tempo de serviço efetivo prestado em funções docentes. • A frequência com aproveitamento de módulos de formação.
• A avaliação do seu desempenho cuja regulamentação aguardava definição em diploma próprio.
Estatuto da Carreira Docente (1990)
Os princípios orientadores relativos a toda a vida profissional do docente, em legislação dispersa até então, foram estabelecidos num único documento, o Estatuto da Carreira
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Docente aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril14, desenvolvido de acordo com os princípios consagrados no artigo 36.º da Lei de Bases do Sistema Educativo.
Com a publicação do Estatuto da Carreira Docente, a atenção é focada, logo no preâmbulo do documento, na “consagração da necessidade da avaliação do desempenho dos docentes, com vista à melhoria da respetiva atividade profissional e à sua valorização e aperfeiçoamento individual, da qual passa a depender a progressão na carreira”. Mais à frente, especifica que a avaliação do desempenho docente visa a melhoria da qualidade da educação e ensino ministrados, através do desenvolvimento pessoal e profissional do docente15.
Constituem ainda objetivos da avaliação do desempenho docente16:
a) Contribuir para a melhoria da ação pedagógica e da eficácia profissional
dos docentes.
b) Contribuir para a valorização e aperfeiçoamento individual do docente. c) Permitir a inventariação das necessidades de formação e de reconversão
profissional do pessoal docente.
d) Detetar os fatores que influenciam o rendimento profissional do pessoal
docente.
e) Facultar indicadores de gestão em matéria do pessoal docente. Acesso ao 8.º escalão (1992)
Em 30 de junho de 1992, um outro normativo (Decreto Regulamentar n.º 13/92) regulamentou o acesso ao 8.º escalão tendo este passado a depender da aprovação em provas públicas às quais os professores voluntariamente se candidatavam. Estas provas públicas eram sujeitas à apreciação de um júri17 cuja constituição era: um presidente e quatro vogais a nomear por despacho do Ministério da Educação de entre as individualidades de reconhecido mérito no domínio da educação e do ensino. Um dos elementos tinha de ser obrigatoriamente um professor do mesmo nível de ensino e/ou do mesmo grupo de docência do candidato, encontrando-se num escalão superior ao deste. Ao júri competia apreciar o curriculum de cada candidato e um trabalho de natureza
14 Regulamentado em 1992, pelo Decreto Regulamentar n.º 14/92, de 4 de julho. 15 N.º 2 do Artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril.
16 N.º 3 do Artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril. 17 Artigo 36.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril.
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educacional por eles apresentado. Era privilegiada, em vez de uma avaliação do desempenho, uma avaliação do mérito. Só com a promulgação do Decreto-Lei n.º 1/98, de 2 de janeiro18, que veio alterar o Estatuto da Carreira Docente, esta situação foi alterada.
Avaliação do desempenho docente com base num Relatório Crítico (1992)
Com regulamentação específica e orientadora dos procedimentos a desencadear para um novo sistema da avaliação do desempenho docente (Decreto Regulamentar n.º 14/92, de 4 de julho) o desempenho do professor passou a ser avaliado com base num Relatório
Crítico da atividade desenvolvida no período de tempo de serviço a que se reportava a
avaliação de desempenho. Deste relatório devia constar a apreciação crítica da atividade realizada pelo docente nas componentes letiva e não letiva, considerando os seguintes indicadores e elementos de avaliação: serviço distribuído; relação pedagógica com os alunos; cumprimento de programas curriculares; desempenho de cargos diretivos e pedagógicos; participação em projetos e atividades desenvolvidas no âmbito da comunidade educativa; ações de formação frequentadas e as unidades de crédito obtidas na formação; contributos inovadores no processo de ensino e aprendizagem; e estudos realizados e trabalhos publicados19. Devia, ainda, constar, no referido relatório, os níveis de assiduidade e as sanções disciplinares eventualmente aplicadas, assim como os louvores e distinções eventualmente atribuídos20.
A avaliação do desempenho docente baseava-se somente no Relatório Crítico, no facto de este respeitar os critérios legislados, passando a estar particularmente ligada à formação contínua21, cuja documentação, relativa à certificação das ações de formação, seguia anexa ao relatório crítico entregue ao diretor do órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino. Este processo tinha cariz simplesmente administrativo, consistindo na avaliação do relatório, na atribuição da menção qualitativa de Satisfaz aquando do cumprimento dos critérios legislados e na atribuição da menção qualitativa de Não Satisfaz aquando do não cumprimento.
18 Este decreto será analisado mais adiante.
19 N.º 2 do artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 14/92, de 4 de julho. 20 N.º 3 do artigo 6.º do Decreto Regulamentar n.º 14/92, de 4 de julho.
21 Esta estava associada à frequência e ao aproveitamento dos professores em ações de formação de forma a obter um número mínimo de créditos equivalente ao número de anos de permanência em cada um dos escalões.
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A atribuição22 da menção qualitativa de Satisfaz era da competência do órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino, desde que não se verificasse nenhuma das seguintes situações23:
• Existência de um insuficiente apoio ou deficiente relacionamento do docente com os alunos, mediante proposta do respetivo órgão pedagógico, tendo por base informações fundamentadas sobre factos comprovados.
• Não aceitação injustificada de cargos pedagógicos para que o docente tenha sido eleito ou designado, ou pelo seu deficiente desempenho, tendo por base informações fundamentadas sobre factos comprovados.
• Não conclusão em cada módulo de tempo de serviço do escalão das ações de formação contínua a que eventualmente tivesse tido acesso, em termos a regulamentar por despacho do Ministro da Educação.
A atribuição da menção qualitativa de Satisfaz determinava que fosse considerado o período a que respeitava esta avaliação para efeitos de progressão e promoção na carreira.
Caso se tivesse verificado qualquer uma das situações antes referidas o órgão de administração e gestão do estabelecimento de educação ou de ensino comunicava a título confidencial, a verificação de alguma destas situações ao respetivo diretor regional de educação e dava conhecimento, por escrito, ao docente em avaliação, nos trinta dias subsequentes à apresentação do relatório. A atribuição da menção qualitativa de Não Satisfaz competia a um júri de avaliação, de âmbito regional, composto por um representante da respetiva Direção Regional de Educação, que presidia, um representante do órgão pedagógico do estabelecimento de educação ou de ensino do docente e um representante da delegação regional da Inspeção-Geral de Ensino, na área pedagógica24.
A atribuição da menção qualitativa de Não Satisfaz tinha consequências25 para o professor. Por um lado, determinava que não fosse considerado o período a que
22 Artigo 42.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril.
23 Previstas no artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril. 24 Artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril.
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respeitava, para efeitos de progressão e promoção na carreira, ou, tratando-se de
docentes em pré-carreira, para efeitos de ingresso na carreira. Por outro lado, a
atribuição seguida ou interpolada, respetivamente, de duas ou de três menções qualitativas de Não Satisfaz constituía fundamento para instauração de procedimento disciplinar por incompetência profissional e, no caso de docentes em pré-carreira, determinava a cessação da nomeação provisória no termo do ano escolar. A obtenção da menção qualitativa de Não Satisfaz impedia26 também a apresentação de candidatura à menção qualitativa de Excelente antes de decorridos oito anos após a progressão ao escalão seguinte àquele a que se reportava aquela menção, classificados com a menção de Satisfaz.
Em caso de reconhecido o mérito excecional do docente, poderia ser atribuída ao avaliado pelo Ministro da Educação, sob proposta fundamentada de um júri ad hoc por este nomeado que integrasse os diretores regionais de educação, a menção qualitativa de
Excelente, por requerimento após 10 anos de serviço efetivo em funções docentes e
apenas uma vez na sua carreira. A atribuição da menção de Excelente dependia de apreciação curricular, apoiada por relatório justificativo a apresentar pelo docente e por informação fundamentada do órgão de administração e gestão do estabelecimento ou estabelecimentos de educação ou de ensino onde o candidato tivesse exercido funções docentes nos últimos três anos sobre a integração da ação do docente na comunidade escolar e a qualidade do serviço prestado27. A atribuição da menção qualitativa de
Excelente determinava a bonificação de dois anos no tempo de serviço do docente para
efeitos de progressão na carreira28.
Avaliação do desempenho docente com base num Documento de Reflexão Crítica (1998)
Em 1998 a avaliação do desempenho docente sofreu algumas alterações (Decreto-Lei n.º 1/98, de 2 de janeiro29 e Decreto Regulamentar n.º 11/98, de 15 de maio30). Os
26 N.º 5 do artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril. 27 Artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril. 28 Artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril.
29 Este diploma aprova a revisão do Estatuto da Carreira Docente aprovado pelo Decreto-lei n.º 139-A/90, de 28 de abril.
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professores passaram a apresentar um Documento de Reflexão Crítica sobre a atividade desenvolvida, cujos indicadores e elementos de avaliação não diferiam muito dos do
Relatório Crítico antes apresentado. No entanto, o Documento de Reflexão Crítica era
elaborado com base em 16 itens da atividade do professor que constavam de um quadro de referência31: serviço distribuído e cargos desempenhados; desenvolvimento do processo de ensino e aprendizagem; análise crítica do processo de acompanhamento dos alunos; participação em atividades desenvolvidas na escola; participação na articulação da intervenção da comunidade educativa na vida da escola; promoção e participação em atividades intergeracionais; participação em atividades no domínio do combate à exclusão; participação em atividades no domínio da promoção da interculturalidade; participação em atividades de solidariedade social; formação; assiduidade do docente; atividades de substituição; outras atividades relevantes no currículo do docente; estudos e trabalhos realizados e publicados; louvores e sanções disciplinares.
O Documento de Reflexão Crítica era entregue e apreciado pelo órgão de gestão do estabelecimento de educação ou de ensino que, após ouvido o órgão pedagógico, procedia à avaliação do desempenho do docente. Para efeitos de emissão do parecer, o órgão pedagógico constituía uma comissão especializada, cujo regulamento era aprovado pelo órgão pedagógico32.
Os docentes podiam ser avaliados com a menção qualitativa de Satisfaz, atribuída pelo órgão de gestão, ou de Não Satisfaz, sendo esta atribuída por uma comissão de avaliação de âmbito regional, sob proposta do órgão de gestão. O docente podia, ainda, requerer a uma comissão de avaliação a menção qualitativa de Bom33.
No entanto, este modelo de avaliação continuava a revelar-se de caráter administrativo, cujo objetivo principal era comprovar a certificação das ações de formação, não sendo valorizada a vertente do desenvolvimento profissional. A progressão na carreira
30 Este diploma regulamenta o processo de avaliação do desempenho do pessoal docente da educação pré- escolar e dos ensinos básico e secundário, bem como dos educadores de infância integrados no quadro único do Ministério da Educação.
31 Anexo I do Decreto Regulamentar 11/98, de 15 de maio.
32 Artigos 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar n.º 11/98, de 15 de maio. 33 Artigos 10.º do Decreto Regulamentar n.º 11/98, de 15 de maio.
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dependia, essencialmente, do passar do tempo e não do desenvolvimento de competências e da avaliação do desempenho.
Ao longo das décadas decorreram alterações, no entanto, o âmago da questão nunca foi resolvido, mantendo-se um processo burocrático e essencialmente administrativo, em que os professores progrediam na carreira, eram certificados, mas era esquecido o seu desenvolvimento profissional (Flores & Pacheco, 1999). Como referem estes autores “a avaliação deve servir, quer para as tomadas de decisão relativas à progressão e promoção na carreira, funcionando como elemento de discriminação do desempenho, quer para o reforço do desenvolvimento profissional” (p.177).
O anterior sistema de avaliação imperou até ao final do ano letivo de 2006. Durante o seu decurso confirmaram-se constrangimentos, limitações e implicações.
Alteração do Estatuto da Carreira Docente (2007)
Com vista a valorizar o desenvolvimento profissional e, consequentemente, o processo de ensino e de aprendizagem, surgiu a necessidade de alterar o Estatuto da Carreira Docente (Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de janeiro).
Como refere este decreto,
não foi possível exigir dos professores com mais experiência e maior formação, usufruindo de significativas reduções das suas obrigações letivas e das remunerações mais elevadas, que assumissem responsabilidades acrescidas na escola. Pelo contrário, permitiu-se até que as funções de coordenação e supervisão fossem desempenhadas por docentes mais jovens e com menos condições para as exercer. Daqui resultou um sistema que não criou nenhum incentivo, nenhuma motivação para que os docentes aperfeiçoassem as suas práticas pedagógicas ou se empenhassem na vida e organização das escolas. (Preâmbulo)
Partindo do pressuposto de que a apropriação e aplicação do Estatuto da Carreira Docente, até então em vigor, se haviam tornado “um obstáculo ao cumprimento da missão social e ao desenvolvimento da qualidade e eficácia do sistema educativo, transformando-se objetivamente num fator de degradação da função e da imagem social dos docentes” (Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 15/ 2007, de 19 de janeiro), o XVII Governo Constitucional aprovou a sétima alteração ao Estatuto da Carreira Docente, em 19 de janeiro de 2007.
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Uma das mais profundas alterações no Estatuto da Carreira Docente34, no âmbito da avaliação do desempenho docente, foi regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 15/ 2007, de 19 de janeiro. Este decreto “introduz um novo procedimento que, tendo em conta a autoavaliação do docente, não assenta exclusivamente nela” (Aguiar & Alves, 2010, p. 233).
Para além disso, alterou o regime jurídico da formação de professores, pretendendo assegurar que a formação não prejudicasse as atividades letivas e que pudesse, efetivamente, contribuir para a aquisição e desenvolvimento de competências científicas e pedagógicas relevantes para a prática letiva dos docentes.
Por outro lado, foi adotado um regime de avaliação do desempenho docente mais exigente, com efeitos no desenvolvimento profissional cuja finalidade consistia em identificar, promover e premiar o mérito bem como valorizar a atividade letiva. Segundo este regime, semelhante ao aplicável aos funcionários e aos agentes da Administração Pública, existiam cinco menções qualitativas possíveis e uma contingentação de duas classificações superiores que conferiam o direito a um prémio de desempenho.
A avaliação do desempenho docente tinha por base os princípios consagrados no artigo 39.º da Lei de Bases do Sistema Educativo35, tendo como principal finalidade “a melhoria dos resultados escolares dos alunos e a qualidade das aprendizagens e proporcionar orientações para o desenvolvimento pessoal e profissional, no quadro de um sistema de reconhecimento do mérito e da excelência” (n.ºs 1 e 2 do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º15/2007, de 19 de janeiro). Constituindo objetivos da avaliação do desempenho:
a) Contribuir para a melhoria da prática pedagógica do docente.
b) Contribuir para a valorização e aperfeiçoamento individual do docente. c) Permitir a inventariação das necessidades de formação do pessoal
docente.
d) Detetar os fatores que influenciam o rendimento profissional do pessoal docente.
e) Diferenciar e premiar os melhores profissionais.
f) Facultar indicadores de gestão em matéria de pessoal docente.
34 Aprovado pelo Decreto-lei n.º 139-A/90, de 28 de abril.
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g) Promover o trabalho de cooperação entre os docentes, tendo em vista a melhoria dos resultados dos alunos.
h) Promover a excelência e a qualidade dos serviços prestados à comunidade. (N.º 3 do artigo 40.º do Decreto-lei n.º 15/2007, de 19 de janeiro).
O decreto-lei em estudo introduziu o princípio da diferenciação e definiu mecanismos de avaliação para os professores. Com este decreto-lei foram introduzidas, fundamentalmente, as seguintes alterações:
• A divisão da carreira docente em duas categorias hierarquizadas: “professores titulares” e “professores”. Cabendo aos primeiros, numa categoria superior, funções de coordenação, supervisão e avaliação de outros professores. O acesso ao topo da carreira encontrava-se limitado a um terço do número de lugares em cada escola, sendo que o recrutamento para a categoria de professor titular seria feito através de concurso mediante as seguintes condições: ter pelo menos 18 anos de serviço docente com avaliação de desempenho igual ou superior a Bom e ser aprovado/a em prova pública que incidia “sobre a atividade profissional desenvolvida pelo docente com vista a demonstrar a sua aptidão para o exercício das funções específicas da categoria de professor titular” (artigo 38.º do Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de janeiro)36.
• O estabelecimento de condições de acesso à profissão no sentido de selecionar os candidatos a professor. Passou a ser exigida aos candidatos a realização de uma “prova de avaliação de conhecimentos e competências” com o objetivo de avaliar a preparação científica dos candidatos a professor.
• A introdução de nova regulamentação para o período probatório, que visava “verificar a capacidade de adequação do docente ao perfil de desempenho profissional exigível” tendo a duração mínima de um ano. Durante este período, o professor seria “acompanhado e apoiado, no plano didático, pedagógico e científico, por um professor titular, detentor, preferencialmente,
36 Este foi um dos aspetos críticos que gerou controvérsia, não só pela hierarquização da carreira, mas pelo facto de, numa fase de transição, o concurso para professor titular sobrevalorizar aspetos mais ligados ao desempenho de cargos (ex. Presidente do conselho executivo, membro do conselho executivo, coordenador de departamento, entre outros) em detrimento de aspetos ligados ao ensino (a assiduidade foi um dos critérios incluídos). Acresce ainda o facto de, neste concurso, e para efeitos de avaliação da experiência profissional, se ter apenas considerado o período compreendido entre 1999/2000 e 2005/2006 (ou seja, 7 anos no total), independentemente do número de anos de serviço que os professores possuíam.
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de formação especializada na área da organização educacional e desenvolvimento curricular, supervisão pedagógica e formação de formadores e com menção igual ou superior a Bom na última avaliação do desempenho” (artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de janeiro).
• A definição de um regime de avaliação do desempenho docente efetivamente diferenciadora, que deixasse de estar baseada na autoavaliação (através de um relatório de reflexão crítica) para passar a incluir um conjunto de dimensões, nomeadamente a observação de aulas.
Deste modo, com a aprovação do novo Estatuto da Carreira Docente, pareciam estar salvaguardadas questões fulcrais da atividade dos educadores e dos professores que visavam, sobretudo:
• A promoção do sucesso dos alunos.
• A prevenção do abandono escolar precoce. • A melhoria da qualidade das aprendizagens. • A valorização do trabalho dos professores. • O reforço da organização das escolas.
No entanto, no que respeitava à avaliação do desempenho docente da educação pré- escolar e dos ensinos básico e secundário, o novo regime de avaliação, carecia de maior regulamentação. Neste sentido, a regulamentação do sistema de avaliação do desempenho docente, pelo Decreto Regulamentar n.º 2/2008, de 10 de janeiro, revogado pelo Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de junho, veio definir um regime de avaliação do desempenho docente mais exigente e com efeitos no desenvolvimento da carreira, que permitisse identificar, promover e premiar o mérito e valorizar a atividade letiva, colocando o enfoque no desenvolvimento profissional docente. Foram, assim, criados os mecanismos indispensáveis à aplicação do novo sistema de avaliação do desempenho docente, designadamente para os docentes integrados na carreira. Concretizou-se a matéria relativa ao planeamento das atividades de avaliação, à fixação dos objetivos individuais, bem como às matérias relativas ao processo, nomeadamente à