EVOLUÇÃO LEGAL E INSTITUCIONAL NO BRASIL

Em uma sociedade, as instituições são as regras do jogo, são os limites esta- belecidos para moldar o comportamento humano e a sua interação. As instituições esta- belecem incentivos e padrões para a transação e o relacionamento humano, tanto polí- tico como econômico ou social (NORTH, 1990).

Segundo NORTH (1990), a principal razão para a existência de instituições é a redução da incerteza, estabelecendo um aparato estável que estruture o comporta- mento humano que, embora não seja necessariamente eficiente, afeta o desempenho da economia pelos seus efeitos nos custos de produção e transação.

Segundo KANAZAWA (1999), em determinado momento existe um histó- rico de regras que define o aparato institucional; com a evolução do tempo, novos valo- res são adicionados e os antigos perdem o valor inicial. Desse modo, o aparato legal deprecia-se perdendo seu poder de dar respostas eficientes aos agentes.

Segundo o autor, conforme as mudanças institucionais evoluem alteram-se as opções viáveis dos agentes, impulsionando a mudança institucional, que pode ocorrer marginalmente, como consequência de mudança nas leis.

Segundo FREITAS (2001), no Brasil o processo de evolução institucional no trato das questões relacionadas aos recursos hídricos tem início ainda em 1904 com a criação da Comissão de Açudes e Irrigação de Estudos e Obras Contra os Efeitos das Secas e da Comissão de Perfuração de Poços. Em 1906, o Governo Federal criou a Su- perintendência de Estudos e Obras Contra os Efeitos das Secas, que futuramente veio a transformar-se no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS.

Entretanto, segundo aponta LANNA (1995), a institucionalização do Geren- ciamento dos Recursos Hídricos no Brasil ocorre em 1920, com a criação da Comissão

de Estudos de Forças Hidráulicas, pertence ao Serviço Geológico e Mineralógico do Ministério da Agricultura.

Para BORSOI & TORRES (2002) a primeira experiência brasileira na gestão de recursos hídricos teve início na década de 30 e estava vinculada à questão agrícola; em 1933 foi criada a Diretoria de Águas, depois Serviço de Águas, no Ministério da Agricultura, serviço que logo em 1934 foi transferido para a estrutura do Departamento Nacional de Pesquisa Mineral – DNPM.

Em 1934, é instituído o Código das Águas, um marco legal no gerencia- mento dos recursos hídricos que teve como parâmetros a aplicação de mecanismos ins- titucionais e financeiros. Segundo SILVA Jr. & RIZZO (2002), o código tinha como objetivo principal regulamentar a apropriação da água visando a sua utilização como fonte geradora de energia elétrica, além de constituir mecanismos capazes de assegurar a utilização sustentável dos recursos hídricos, bem como garantir o acesso público às águas (op. cit.: 11).

Durante o período que compreende 1920 a 1996, houve um processo contí- nuo de evolução da intervenção e controle federal na gestão dos recursos hídricos. Du- rante esse período, diversas ações foram tomadas na tentativa de desenvolver órgãos de gestão, principalmente superintendências de desenvolvimento e comitês de bacias.

Com a criação da Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Fran- cisco – CHESF percebe-se que a gestão dos recursos hídricos ganha forma seguindo um modelo econômico-financeiro, caracterizada principalmente pelo uso de instrumentos econômicos e financeiros, por parte do poder público, para a promoção do desenvolvi- mento nacional e/ou regional, além de induzir a obediência das normas legais vigentes.

Segundo BORSOI & TORRES (2002), as principais mudanças na estrutura governamental de gestão dos recursos hídricos, durante essa etapa foram:

Em 1961, o DNPM passou a integrar o Ministério das Minas e Energia e, já em 1965, tomou a configuração de Departamento Nacional de Águas e Energia - DNAE. Esse mesmo departamento, em 1968, passou a denominar-se Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DNAEE;

No início dos anos 70, incorporando o movimento ecológico, após a Con- ferência Mundial do Meio Ambiente de Estocolmo, em 1972, foi criada a Secretaria Es- pecial de Meio Ambiente (SEMA), vinculada ao Ministério do Interior.

Segundo HENKES (2006), o ponto de partida para a reformulação instituci- onal do gerenciamento hídrico brasileiro foi a criação dos Comitês de Bacias Hidrográ- ficas, na década de 70. O primeiro comitê criado foi o Comitê Especial, em 1976, fruto de um acordo entre o Governo do Estado de São Paulo e o Ministério das Minas e Ener- gia. Este comitê tinha como objetivo promover o equacionamento dos problemas e con- flitos existentes em relação aos usos da água na Região Metropolitana de São Paulo, como também a melhoria das condições sanitárias das águas das bacias do Tietê e Cu- batão. A criação deste comitê é um marco importante na administração hídrica brasi- leira, tendo em vista que promoveu a integração interinstitucional e intergovernamental para o gerenciamento de recursos hídricos.

Em decorrência dos resultados positivos alcançados pelo Comitê Especial, foi criado em 1978, através da Portaria nº 90, de 29/03/1978, o Comitê Especial de Es- tudos Integrados de Bacias Hidrográficas – CEEIBH. Este comitê de nível nacional ti- nha por objetivo promover a utilização sustentável dos recursos hídricos em bacias hi- drográficas dos rios de domínio da União. Tal fato dar-se-ia mediante a integração dos estudos setoriais desenvolvidos pelas diversas entidades que interferissem no uso dos recursos hídricos. O CEEIBH também foi incumbido de classificar os cursos d’água de domínio da União (ibidem).

Em 1979 o CEEIBH criou outros comitês executivos em alguns dos princi- pais rios brasileiros, quais sejam: CEEIVAP no rio Paraíba do Sul; CEEIPEMA no rio Paranapanema; CEEIG no rio Guaíba; CEEIRJ no rio Jari; e o CEEIVASF do rio São Francisco. Nos anos de 1980, 1981 e 1982, respectivamente, foram criados os seguintes comitês executivos: CEERI, no rio Iguaçu; CEEIPAR, no rio Paranaíba; e CEEIJAPI, nos rios Jaguari-Piracicaba. O CEEIBH e o CEEIVASF ainda estão em funcionamento (ibidem).

A Política Nacional de Irrigação entra em vigor com a Lei 6.662 de 25 de junho de 1979, com o objetivo de alcançar um aproveitamento sustentável de recursos de água e solo com vistas à implantação e desenvolvimento da agricultura irrigada. Para tanto, deveriam ser atendidos os seguintes postulados básicos: preeminência da função social e utilidade pública do uso da água e solos irrigáveis; estímulo e maior segurança às atividades agropecuárias, prioritariamente nas regiões sujeitas às condições climáti- cas adversas; promoção de condições que possam elevar a produção e a produtividade agrícolas; e a atuação principal, ou supletiva, do poder público na elaboração, funciona-

mento, execução, operação, fiscalização e acompanhamento de projetos de irrigação (Art. 1º, I-IV).

Na década de 70, alguns estudos foram realizados tendo como objetivo o aproveitamento múltiplo de cursos d’água e bacias hidrográficas, assim como passaram a ser exigidos sistemas de tratamento de efluentes em investimentos que derivassem do uso das águas.

Durante os anos 80, começaram a existir discussões em torno dos pontos críticos da gestão dos recursos hídricos no Brasil. O setor de energia era o único que criava demanda por regulação e, em consequência, assumia o papel de gestor, pois deti- nha boa parte das informações disponíveis que viabilizou tal função1.

Em 1981 é estabelecida a Política Nacional de Meio Ambiente, Lei nº 6.938, de 31 de Agosto, que instituía que o meio ambiente é patrimônio público e deve, necessariamente, ser assegurado e protegido, tendo em vista o coletivo.

Ainda no início desta década, também se tem notícia das primeiras organiza- ções de usuários em torno de um comitê de bacia, a exemplo do Paranapanema, Paraíba do Sul e Doce, que começam a evoluir. No ano de 1984, o DNAEE finalizou o diagnós- tico sobre as bacias hidrográficas2 e foi criado o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA. Em 1985, foi criado o Ministério Extraordinário da Irrigação através do Programa Nacional de Irrigação – PRONI e Programa de Irrigação do Nordeste – PROINE.

Com o a resolução do CONAMA nº 20 de 18 de junho de 1986, são estabe- lecidos os parâmetros de qualidade de águas dos corpos hídricos brasileiros, além de haver uma divisão das águas em doces, salobras e salinas. A partir de então as águas são caracterizadas em nove classes de qualidade, momento em que também são definidos li- mites e condições de qualidade a serem respeitados de forma a assegurar usos preponde- rantes e a restringir quanto mais nobre for o uso.

1 _{Durante vários anos a regulação dos recursos hídricos esteve diretamente relacionada ao desenvolvi-} mento do setor energético, algo que se observa pelo elevado número de hidrelétricas e centrais elétricas criadas. As Centrais Elétricas de Minas Gerais – CEMIG foi a primeira central elétrica criada em 1952. Em seguida foram criadas a Usina Hidroelétrica do Paranapanema S.A – USELPA, em 1953; o Fundo Federal de Eletrificação, em 1954; Furnas Centrais Elétricas S.A, em 1957; Companhia Hidroelétrica do Rio Pardo – CHERP, Centrais Elétricas de Urubupungá S.A – CELUSA, em 1961. Em 1962, foi criada as Centrais Elétricas Brasileiras – ELETROBRÁS, que fortaleceu ainda mais o desenvolvimento do setor energético brasileiro através da criação de importantes companhias de eletricidade (SETTI, 2001). 2 _{Entre os anos de 1980 a 1984, o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica fez diagnósticos de} 2.500.000 km2 _{de bacias hidrográficas, tendo por objetivo classificar as águas e dar início a um processo} de gerenciamento co-participativo, baseado em informações confiáveis (SETTI, 2001).

Em 1987, procurando discutir o sistema de gestão das águas no Brasil, a As- sociação Brasileira de Recursos Hídricos – ABRH realiza Congresso em Salvador, que buscava pensar mecanismos para se promover a descentralização e a participação dos usuários nos processos de gestão. Em 1989, em Foz do Iguaçu, e em 1991 no Rio de Janeiro, novos temas diretamente relacionados à GRH são abordados (BARTH, 2000).

Conforme BARTH (2000), os principais tópicos defendidos pela ABRH em cada um desses congressos se sintetizavam em:

Carta de Salvador: uso múltiplo dos recursos hídricos, descentralização e participação, sistema nacional de gestão dos recursos hídricos, melhoria da legislação, desenvolvimento tecnológico e maior treinamento de recursos humanos, sistema de in- formações dos recursos hídricos e a política nacional de recursos hídricos;

Carta de Foz do Iguaçu: os princípios e políticas entendidos como bási- cos, incluindo o reconhecimento do valor econômico da água e a necessidade de co- brança para seu uso. Recomenda que seja instituída uma política nacional para a gestão dos recursos hídricos, como previsto na subseção XIX, artigo 21 da Constituição Fede- ral de 1988;

Carta do Rio de Janeiro, dedicada aos recursos hídricos e ao meio ambi- ente, teve como prioridade reverter à dramática situação de poluição dos corpos d’água e considerar a necessidade de planejamento integrado das bacias hidrográficas, caracte- rizando a grande diversidade de regiões e bacias brasileiras, o que requer diferentes so- luções para suas características peculiares.

Uma mudança política e institucional foi percebida, com maior nitidez, a partir da Constituição de 1988, com o estímulo de entidades organizadas da sociedade civil. O Código das Águas de 1934, instituído pelo Governo Vargas, que dava um enfo- que maior à produção de energia elétrica, até recentemente, representava o marco nesse processo.

A Constituição Federal do Brasil, de 1988, estabeleceu que todas as águas passassem a ser públicas, devendo ser incluídas entre os bens de domínio da união ou dos estados. Pertencem à união lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio territorial, ou que banhem mais de um Estado Federado, sirvam de limites com outros países, se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como

os terrenos marginais, as praias fluviais, as ilhas fluviais e lacustres, nas zonas limítro- fes, e as costeiras e, em remate, os potenciais de energia hidráulica (Constituição Fede- ral – CF/1988, art. 20, III, IV e VII). A Constituição Federal estabelece como bens dos estados, “as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, res- salvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União" (op. cit.: art. 26, I).

A referida Constituição adotou uma concepção moderna em relação às ante- riores, pois caracterizou a água como um recurso econômico e compreendeu os rios a partir do conceito de bacia hidrográfica, admitindo assim a gestão integrada dos recur- sos hídricos3. É instituído ainda que, é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, registrarem, acompanharem e fiscalizarem as con- cessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus respectivos territórios (Art. 23, XI). Contudo à União compete instituir um sistema na- cional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de uso das águas.

Algumas constituições estaduais, promulgadas em seguida à Constituição Federal, já detalharam e expandiram essa preocupação com o gerenciamento dos recur- sos hídricos. Além disso, vários estados detentores de domínios sobre as águas como São Paulo, Ceará, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Bahia, Sergipe, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pará e Pernambuco, além do Distrito Federal, já têm suas leis de organização administrativa para o setor de recursos hídricos.

Posteriores à CF de 1988, marcos institucionais na gestão das águas se con- solidaram. Em 22/02/1989, foi criado o IBAMA através da Lei 7.735. O IBAMA re- sultou da fusão da SEMA, SUDHEVEA e SUDEPE (SETTI, 2001). Em 01/01/1995, foi criada a Secretaria dos Recursos Hídricos – SRH, pela Medida Provisória 813. Esta me- dida provisória foi convertida na Lei 9.649, de 27/05/1998 (SETTI, 2001).

Sob a instituição da Lei 9.433 de 8 de janeiro de 1997 implementa-se no pa- ís a Política Nacional de Recursos Hídricos e cria-se o Sistema Nacional de Gerenci- amento dos Recursos Hídricos – SNGRH4. O documento define que, a gestão dos recur-

3 _{O Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica do Rio dos Sinos ou Comitê dos Sinos/RS foi o} primeiro comitê brasileiro criado por entidades não-governamentais. Sua criação data de março de 1988 (LANNA, 1995).

4 _{Treze anos após a criação da lei, a implantação de mecanismos de cobrança pelo uso dos recursos hídri-} cos e a articulação entre ações federais, estaduais e municipais estão entre os principais desafios da legis- lação.

sos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas, devendo tomar como unidade territorial de gestão a bacia hidrográfica.

A Lei estabelece ainda os objetivos, os fundamentos, os instrumentos e o ar- cabouço institucional pelo qual deve se dar a gestão compartilhada do uso da água. São organismos integrantes desse arcabouço institucional e partes do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos - SNGRH: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH; os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Fede- ral; os Comitês de Bacia Hidrográfica – CBH; os órgãos e poderes públicos federais, estaduais e municipais, cujas competências se relacionem com a gestão dos recursos hídricos; as Agências de Água; as organizações civis de recursos hídricos.

Em âmbito federal, a lei tem direcionado as ações no tocante à gestão das águas no Estado, intermediadas pelas instituições de gestão das águas do estado de Mi- nas Gerais. Um de seus fundamentos é a descentralização da gestão dos recursos hídri- cos, que deve contar com a participação do poder público, usuários e comunidades.

O referencial legal baseia-se no modelo sistêmico de integração participa- tiva, procurando integrar os quatro tipos de negociação social (economia, política direta, político-representativa e jurídica). O modelo parte da ideia de que o poder público não pode decidir em certas situações, sendo necessária uma solução compartilhada, em que a sociedade participe da negociação através de fóruns apropriados nas esferas dos três poderes.

Outra entidade federal inserida no sistema foi a ANA – Agência Nacional das Águas, a partir de sua criação em 17 de julho de 2000, pela Lei nº 9.984. A agência, segundo o Art. 1º da Lei, tem por objetivos a implementação da PNRH através do es- tabelecimento de regras para a sua atuação, sua estrutura administrativa e suas fontes de recursos (BRASIL, 2000b).

A ANA tem como principais atribuições: outorgar o direito de uso das águas; fiscalizar os usos; implementar a cobrança pelo uso; arrecadar, distribuir e apli- car receitas auferidas por intermédio da cobrança; planejar e promover ações destinadas a prevenir e minimizar os efeitos de secas e inundações; definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados, visando o uso múltiplo de recursos hídricos; estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de organismos ao longo das bacias hidrográficas5 (COIMBRA et. al., 2002).

Revendo o processo de evolução legal e institucional da PNRH no Brasil, percebe-se que grandes mudanças jurídico-institucionais ocorrem com a transformação do DNAEE – Departamento de Água e Energia Elétrica em ANEEL – Agência Nacio- nal de Energia Elétrica, bem como com a incorporação da Secretaria de Recursos Hídri- cos ao Ministério do Meio Ambiente. Outros marcos importantes foram: implementação do Programa Nacional dos Recursos Hídricos, com base na Política Nacional dos Re- cursos Hídricos; a regulamentação da Agência Nacional de Águas, pela Lei de nº 9.984, de 17 de julho de 2000, que acenou para a necessidade de se intensificar as discussões sobre as atuais mudanças quanto ao uso das águas e seus respectivos impactos.

Frente ao exposto, a Lei 9.433/1997 criou o Sistema Nacional de Gerencia- mento dos Recursos Hídricos – SINGREH, tal qual a Figura 01 sintetiza.

Figura 01 – Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos Fonte: MMA (2011).

Ao CNRH cabe decidir quanto à criação dos Comitês de Bacias Hidrográfi- cas, tomando a análise detalhada das bacias e subunidades, afim de que essas entidades sejam otimizadas através de representantes de Ministérios, Secretarias, Conselhos Esta- duais, usuários e demais organizações civis. Sua Secretaria Executiva, ligada ao Con- selho Nacional, articula convênios e delega atribuições, a fim de fomentar ações e gerir os orçamentos, juntamente com as Agências de Bacias.

Importante membro nesse sistema, ausente no fluxograma do MMA, é o Fundo Setorial de Recursos Hídricos, criado pela Lei 9.993, de 24 de julho de 2000. As decisões de investimento do CT-HIDRO são tomadas por um comitê gestor, composto

por integrantes do Ministério da Ciência e Tecnologia, CNPq, FINEP – Financiadora de Estudos e Projetos da Secretaria de Energias, do MME, da ANA, SRH e também de representantes de universidades e do setor produtivo (COSTA, 2003).

Tal qual estava previsto na Lei 9.433/97, em 30 de janeiro de 2006, o MMA aprovou o PNRH. A metodologia do plano foi participativa e envolveu uma pesquisa com sete mil pessoas ao longo de dois anos e meio desde 2003, foi coordenada pela SRH/MMA e contou com o apoio da ANA.

O Plano traz diretrizes, metas e programas para garantir o uso sustentável da água até o ano de 2020. A estruturação do plano é mostrada na Figura 02.

Figura 02 – Estrutura do Plano Nacional de Recursos Hidricos Fonte: MMA (2011).

No intuito de avaliar os efeitos do SNRH nas diferentes regiões do país, o Banco Mundial publicou em 2003 uma série de documentos diagnósticos. De acordo com a pesquisa em 22 estados brasileiros e no Distrito Federal, já haviam sido aprova- das leis que instituem políticas e sistemas de gerenciamento de recursos hídricos. En- tretanto, o mesmo documento aponta como a principal causa da ineficiência nos pro-

cessos gestores a falta de autonomia financeira, quanto ao montante total e a irregulari- dade dos recursos dos órgãos representativos.

A pesquisa ainda revela que, muito embora os comitês de bacias hidrográfi- cas tenham sido criados, como uma forma de aumentar a participação da sociedade nas decisões, permeando o princípio da descentralização, poucos são os que funcionam no país e, em quase sua totalidade, estão concentrados no sul e sudeste do país. O SNRH “precisa de uma entidade motora mais potente, dotada da necessária estabilidade, com autonomia decisória, independência financeira e agilidade operacional, capaz de por em marcha o sistema nacional, inclusive no que tange à cooperação e apoio aos estados federados, na compreensão de que o SINGREH deve ser constituído integralmente, sem distinção entre os corpos d’água de domínios federal e estadual” (COSTA, 2003).

Revendo o histórico legal e institucional da gestão dos recursos hídricos no Brasil, observa-se que a mesma configura-se, como nunca antes, numa das forças políti- cas capazes de subsidiar, financeiramente, estudos e projetos de recuperação ambiental de bacias hidrográficas. Com o advento do presente aparato legal, o país alcançou as condições básicas, legais e institucionais, para entrar em nova fase de gerenciamento de suas águas, na qual todos os usuários, as comunidades envolvidas e os governos regio-