Formação de agenda nas políticas públicas de combate ao

Definidas como programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados, as políticas públicas aprovadas e executadas são, na perspectiva da sociedade, a resposta dos representantes eleitos às necessidades do País. Traduz, em alguma medida, a maneira como os mandatários interpretam as demandas sociais e procuram resolver deficiências estruturais da realidade socioeconômica.

“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não-ações”, as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos.

As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e, sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão, a repartição de custos e benefícios sociais.

Como o poder é uma relação social que envolve vários atores com projetos e interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais e institucionais, para que se possa obter um mínimo de consenso e, assim, as políticas públicas possam ser legitimadas e obter eficácia.

Nos termos do art. 174 da Constituição Federal, o Estado (Poder Público) deve atuar como agente normativo e regulador da economia, além de prestar serviços públicos (art. 175), possuindo a função de elaborar planos (que são determinantes para o setor público e indicativos para o setor privado). Assim, uma política pública pode

trazer incentivos para a participação da sociedade e do mercado, mas só é determinante, ou seja, vinculante, para o setor público.

Há que se enfatizar uma nítida conexão entre políticas públicas e direitos fundamentais sociais, na medida em que as primeiras são meios para a efetivação dos segundos. Por conta disso, geralmente se pode ligar uma política pública a uma finalidade de efetivação de um direito social constitucionalmente assegurado (art. 6º da CF), tal como saúde, educação, moradia, etc.

Vale lembrar que a constituição desses objetivos – ou melhor, a definição da prioridade de sua efetivação – é uma decisão política. Embora os poderes públicos estejam vinculados (obrigados) a cumprir e efetivar (realizar) os direitos sociais constitucionalmente assegurados, é claro que existe uma margem de discricionariedade (margem de escolha) na definição das prioridades. Ou seja: definir se a maior parte dos investimentos será direcionada ao lazer ou à cultura, à educação ou à saúde, etc. Nesse sentido, diz-se que os objetivos das políticas públicas são politicamente orientados.

A partir desses conceitos, é possível notar que a criação de uma política pública não se resume à instituição de um novo órgão, e até não pressupõe essa providência. Ao contrário, a formulação de uma política pública consiste mais em estabelecer ou em modular uma conexão entre as atribuições de órgãos já existentes, de modo a efetivar um direito.

Considerando que o processo de formulação e implementação das políticas públicas é marcado por um conflituoso processo de alocação de recursos e oportunidades entre os diversos grupos da sociedade e do mercado, que por sua vez possuem interesses e poder de negociação diferentes e, a seu modo, tentam influenciar no processo decisório, cabe questionar as escolhas, os motivos, os modos de atuação e os beneficiados pelas decisões dos governos.

De modo geral, as políticas públicas, e aqui podemos incluir as políticas públicas de combate ao trabalho escravo, podem ser compreendidas como ações propostas pelos governos que visam trazer resoluções para os diversos problemas e contradições que se apresentam à sociedade, atuando em um espaço social no qual se encontram divergentes padrões de comportamento coletivo.

O processo de formação de agenda, isto é, o primeiro momento no processo da política pública, significa que uma determinada demanda social seja incluída na relação de prioridades do governo. No caso do trabalho escravo, este movimento foi, em grande medida, propiciado pela pressão da OIT sobre o governo brasileiro. Assim, a pressão da OIT, feita em função da dimensão do problema no Brasil, que caracterizava a ausência do cumprimento às suas convenções, ratificadas pelo país, foi um grande impulsionador para o reconhecimento do problema.

Esse reconhecimento por parte do governo também foi influenciado pelas pressões nacionais, oriundas principalmente de setores da sociedade civil, em especial da CPT e de outros atores locais que se organizavam nas regiões de incidência do trabalho escravo.

Se nas primeiras políticas de combate ao trabalho escravo tínhamos uma composição formada exclusivamente por atores do Estado, aos poucos esta configuração foi mudando, em grande medida por pressões de grupos sociais, e abrindo espaços de atuação para atores representantes da sociedade civil e de organismos internacionais. Deste modo, após 20 anos de formulação e execução de políticas públicas, buscamos investigar neste trabalho a dinâmica das relações entre atores governamentais e implantação das políticas públicas de erradicação ao trabalho escravo no Brasil, como forma de efetivação dos direitos humanos.