3.3 EFICIÊNCIA NA ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO
3.3.2 Fundamentos de eficiência econômica e tributação
A análise econômica do direito se fundamenta ainda em princípios teóricos da microeconomia. Este ramo da economia estuda as decisões tomadas por indivíduos e pequenos grupos e de como se dá a realocação dos recursos escassos entre fins alternativos. Para dar um exemplo prático, é notório que a renda e o tempo de um indivíduo são recursos escassos, isso significa que não podemos comprar nem fazer tudo o que queremos e em razão disso temos que escolher, assim a teoria microeconômica oferece subsídios teóricos para avaliar como as pessoas tomam esse tipo de decisões. Nesse sentido, a microeconomia pode estudar a teoria da escolha e demanda do consumidor a fim de compreender como o consumidor decide entre os inúmeros bens e serviços que lhe são oferecidos; as opções realizadas pelas empresas ou firmas relativamente aos bens e serviços que deseja produzir; a interação entre consumidores e empresas e os efeitos de suas decisões sobre o preço no mercado; a descrição do comportamento da oferta e da procura de insumos no processo produtivo; e por fim, a microeconomia pode ser útil para investigar a organização do mercado
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Mankiw aponta ainda mais três princípios de economia para explicar como a economia funciona sob a perspectiva da macroeconomia. Como nosso trabalho trata da eficiência sob a ótica da microeconomia, citaremos aqui os outros princípios a título de informação. São eles: O padrão de vida de um país depende de sua capacidade de produzir bens e serviços; Os preços sobem quando o governo emite moeda demais; A sociedade enfrenta um tradeoff de curto prazo entre inflação e desemprego. MANKIW, N. Gregory. Introdução à
e como eles atingem a eficiência, sendo este último aspecto interesse do nosso trabalho, também conhecido como economia do bem-estar. 379
Para entender o raciocínio da eficiência econômica é preciso conhecer outros conceitos fundamentais como maximização e equilíbrio. Como vimos, a maximização está relacionada com a ideia de utilidade no sentido de satisfação ou felicidade. Parte-se do pressuposto de que as pessoas são racionais e essa racionalidade exige a maximização, ou seja, escolher a melhor alternativa dentre as restrições possíveis. Assim, o conceito de equilíbrio para os economistas advém da interação entre os agentes econômicos maximizadores enquanto padrão que persiste a menos que seja afetado por forças externas. A tendência, portanto, é o equilíbrio e a maximização é condição inerente àquele conceito. Quanto à eficiência, há várias definições adotadas pelos economistas, mas em geral, pode-se avaliar a eficiência sob a ótica do processo produtivo onde duas condições devem ser observadas para que uma produção seja considerada eficiente: “1. não é possível gerar a mesma quantidade de produção usando uma combinação de insumos de custo menor, ou 2. não é possível gerar mais produção usando a mesma combinação de insumos.” 380 Outra espécie importante de eficiência é a chamada eficiência de Pareto, em homenagem ao economista e sociólogo italiano Vilfredo Pareto (1848-1923), considerada uma eficiência alocativa no que diz respeito à satisfação das preferências individuais.
Em economia diz-se que algo é eficiente quando há pouco desperdício, nada mais natural em uma realidade em que é necessário alocar recursos escassos. O conceito de eficiência também está relacionado com o bem-estar dos que estão na economia, por isso quando ninguém pode melhorar sua situação sem piorar a do outro se diz que a alocação dos recursos é eficiente conforme a eficiência de Pareto. Tradicionalmente, quando os economistas falam em eficiência estão tratando da eficiência de Pareto e ela afirma que a única maneira de uma pessoa melhorar de situação seria tirando recursos de outra, o que piora a situação desta última. Três condições são necessárias para se verificar a eficiência no sentido de Pareto em uma economia de mercado competitivo: eficiência das trocas; eficiência da produção e eficiência da composição do produto. A eficiência das trocas diz respeito à distribuição eficiente da produção econômica e quando ela é verificada deixa de existir
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COOTER, Robert. ULLEN, Thomas. Direito & economia. 5 ed. Porto Alegre: Bookman, 2010. P. 35-36. 380
COOTER, Robert. ULLEN, Thomas. Direito & economia. P. 38. “Tomemos uma empresa que usa mão de obra e maquinário para produzir um bem de consumo chamado “engenhoca”. Suponhamos que essa firma produza atualmente 100 engenhocas por semana usando 10 trabalhadores e 15 máquinas. A empresa é produtivamente eficiente se: 1. não é possível produzir 100 engenhocas por semana usando 10 trabalhadores e menos do que 15 máquinas, ou usando 15 máquinas e menos de 10 trabalhadores, ou 2. não é possível produzir mais do que 100 engenhocas por semana a partir da combinação de 10 trabalhadores e 15 máquinas.”.
margem para que essas trocas continuem, portanto qualquer tipo de restrição ou proibição do comércio resulta em ineficiência das trocas. A eficiência da produção afirma que é preciso que não seja possível produzir mais de um bem sem que isso implique produzir menos de outro bem. A eficiência da composição do produto se refere à produção de bens que reflitam a preferência dos que estão na economia. O sistema de preços tanto afeta a eficiência das trocas quanto a eficiência da composição do produto, pois os agentes econômicos ao ponderar seus
tradeoffs determinam as possibilidades de produção com suas preferências que se refletem em
mudanças de preços e consequentemente propiciam a realização de trocas. Logo, é por essas razões que os economistas dizem que as economias de mercado são eficientes ou que o sistema de preços conduz à eficiência econômica. 381
Entretanto, eficiência em um mercado competitivo não é, necessariamente, sinônimo de igualdade, pois a competição pode propiciar uma economia eficiente com uma distribuição desigual de recursos. Assim, em uma economia competitiva, o que determina como será dividida a renda disponível é a lei da oferta e da demanda, pois é ela que irá estabelecer o valor dos salários dos trabalhadores e o retorno do capital investido pelas empresas e com base nisso o mercado define a distribuição da renda. No entanto, falar em distribuição de renda é mais fácil do que se verifica na prática, tendo em vista que a interferência governamental nos mercados com a justificativa de que irá aumentar a igualdade no sentido de que a redistribuição fará com que alguns indivíduos ganhem mais e outros menos, sem nenhum custo ou outra consequência para a economia, é uma falácia. Logo, para se atingir uma redistribuição de renda desejada é preciso que o governo reduza ao máximo os custos tanto quanto possível e essa é uma das principais preocupações do ramo da economia denominado economia do setor público. 382383
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STIGLITZ, Joseph E. WALSH, Carl E. Introdução à microeconomia. 3 ed. Rio de Janeiro: Campus, 2003. P. 171-174.
382 Ibidem. P. 174-175. 383
Conforme lição de Stiglitz: “A central part of the analysis of the economics of the sector public is understanding the consequences of different policies. Economists, however, sometimes disagree over what those consequences will be. The standard way that science has found to test competing theories is to carry out an experiment. With luck, the results of the experiment will bear out the predictions of only one theory, while discrediting others. But economists ordinarily do not have the possibility of doing controlled experiments. Instead, what economists can observer are the uncontrolled experiments that are being done for us in different markets and in different time periods; the historical evidence, unfortunately, often does not permit us to resolve disagreements about how the economy behaves. To analyze the consequences of various policies, economists make use of what are called models.” Em tradução livre: “A parte central da análise da economia do setor público é a compreensão das conseqüências de diferentes políticas. Economistas, no entanto, às vezes discordam sobre o que essas conseqüências serão. A forma padrão de que a ciência tem encontrado para testar teorias concorrentes é a realização de um experimento. Com sorte, os resultados do experimento arcará com as previsões de apenas uma teoria, enquanto desacreditar outros. Mas os economistas normalmente não têm a possibilidade de fazer experimentos controlados. Em vez disso, o que os economistas podem observador são os experimentos não controlados que estão sendo feitas por nós em diferentes mercados e em diferentes períodos de
A tributação enquanto meio de atuação do setor público na economia é uma forma legal de invadir a esfera da autonomia privada, isto é, um meio legalmente permitido de afetar o direito de propriedade e por consequência a riqueza e a liberdade dos agentes econômicos. Em razão disso, verifica-se que os tributos tem um grande poder de influenciar os agentes econômicos em suas escolhas ao induzir comportamentos e determinar as ações dos cidadãos. É nesse ponto que a análise econômica se mostra uma ferramenta útil a fim de avaliar os incentivos criados pelo sistema jurídico e os efeitos de tais estímulos. Assim, a metodologia da AED aplicada à tributação tem por finalidade tanto estudar a tributação como ela é (análise positiva) quanto o que ela deveria ser (análise normativa) em termos de políticas públicas.
A análise econômica da tributação irá demonstrar que o tributo é um fator que distorce o sistema de preços do mercado, isso por que ele induz o comportamento dos agentes econômicos e altera o equilíbrio entre oferta e demanda. Quando um bem de consumo é tributado, o produtor repassa esse custo ao preço final e cabe aos consumidores optar por continuar comprando este bem ou substituí-lo por outro. Percebe-se, então, que o consumidor ao comprar menos ou ao realizar a substituição afeta a o equilíbrio entre a oferta e a demanda. Mas essa substituição só ocorrerá no caso de produtos que tenham demanda elástica, ou seja, quando o consumidor é sensível à mudança de preço, irá preferir adquirir um substituto mais barato ou se a demanda for inelástica, ou seja, não houver o efeito de substituição e houver baixa sensibilidade à alteração de preços, a tendência do consumidor será consumir menos ou até mesmo deixar de consumir dependendo da essencialidade do bem. Esse desequilíbrio entre as curvas de oferta e demanda causa a ineficiência denominada pelos economistas de peso morto, este por sua vez afeta o custo de produção e o preço do produto e acarreta uma diminuição nos excedentes do produtor que passa a vender menos e do consumidor que passa a pagar mais caro implicando em redução de bem-estar. 384
Então, para que um tributo não cause esses danos e seja eficiente do ponto de vista econômico ele necessita cumprir cinco requisitos: a) ter uma grande base de contribuintes; b) ter regras simples e objetivas; c) incidir sobre produtos e serviços de demanda inelástica; d) ser justo por não violar a isonomia; e) ter baixo custo administrativo. Esse é o tributo ótimo e o que mais se assemelhou a essas características foi a extinta CPMF, instituída pela Lei 9.311/96. Essa contribuição era cobrada de todos aqueles que possuíssem conta bancária e
tempo; a evidência histórica, infelizmente, muitas vezes não nos permite resolver as divergências sobre a forma como a economia se comporta. Para analisar as conseqüências de diferentes políticas, os economistas fazem uso dos chamados modelos.” In: STIGLITZ, Joseph E. Economics of public sector. 3 ed. New York: W. W. Norton & Company, 2000. P. 18.
384 CARVALHO, Cristiano. Análise econômica da tributação. In: TIMM, Luciano Benetti (Org). Direito e
realizassem movimentação de seus recursos, então a base de contribuintes era imensa, o que propiciou uma baixa alíquota de 0,38%. Tinha regras de incidência muito simples e objetivas, especialmente quando comparadas com as do IR, ICMS, PIS e COFINS. Como praticamente todos os cidadãos possuem conta bancária e não há substituto viável para esse tipo de serviço, nota-se que a demanda por esse tipo de serviço é inelástica, até mesmo pela sua essencialidade. Não violava a isonomia por ser um tributo proporcional e não fixo, em razão de sua alíquota ad valorem e por sua incidência variar proporcionalmente de acordo com o montante movimentado, quanto maior o valor, maior a incidência. Sua administração também era barata e fácil, tendo em vista que as instituições financeiras eram responsáveis pela arrecadação e repasse à União Federal o que resultava em economia nos custos com fiscalização e a mínima possibilidade de sonegação, em razão do sistema de bancário de retenção do tributo. 385386387
Vê-se, então, que o tributo ótimo é uma possibilidade real de fazer com a tributação seja eficiente em consonância com a igualdade. Nesse sentido, a tributação pode ainda ser vislumbrada na sua relação entre eficiência e justiça. O primeiro ponto que deve ser observado é que a eficiência dos sistemas tributários depende das taxas marginais de imposto com as quais o contribuinte se depara. Taxa marginal de imposto “é o imposto adicional que é pago por unidade monetária de renda adicional” 388, entendendo-se marginal como adicional. Assim, por exemplo, a cada R$ 1.000,00 de renda ganha a mais, se a pessoa tiver de pagar R$ 300,00 de impostos adicionais a taxa marginal de imposto será de 30%, em razão da divisão efetuada entre o valor adicional de imposto dividido pela renda adicional. A aferição dessa taxa é importante para compreender os efeitos de incentivo da tributação na medida em que é
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CARVALHO, Cristiano. Análise econômica da tributação. In: TIMM, Luciano Benetti (Org). Direito e
economia no Brasil. São Paulo: Atlas, 2012. P. 252-258.
386 Adam Smith leciona que os impostos podem ser planejados para incidir sobre a renda, o lucro ou os salários, ou então sobre os três tipos de rendimento. Além disso, afirma quatro máximas em relação aos impostos em geral: 1) equidade: alerta o autor que os súditos devem contribuir para as despesas públicas em proporção a suas respectivas capacidades, isto é, conforme os seus rendimentos; 2) certeza: o imposto deve ser fixo e não arbitrário, as informações acerca do pagamento devem ser claras e evidentes; 3) conveniência do pagamento: o imposto deve ser recolhido da forma em que for mais provável e conveniente para o contribuinte; 4) economia no recolhimento: o imposto deve ser planejado de modo a retirar do contribuinte o mínimo possível, além do montante resguardado para os cofres públicos. Podemos perceber que essas características guardar algumas semelhanças com as do tributo ótimo e segundo Smith essas regras evidenciam justiça e utilidade. SMITH, Adam. A riqueza das nações: uma investigação sobre sua natureza e suas causas. Os economistas. V. II. São Paulo: Abril cultural, 1983. P. 247-249.
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Essa análise do tributo ótimo também pode ser encontrada na obra: CARVALHO, Cristiano. Teoría de la
decisión tributaria. Colección doctrina tributaria y aduaneira. Disponível em:
<https://s3.amazonaws.com/iata/publicaciones/teoria_decision_tributaria_carvalho.pdf> Acesso em: 20 abri 2014. P. 218-221.
388 SAMUELSON, Paul A. NORDHAUS, Willian D. Economia. 19 ed. São Paulo: AMGH Editora, 2012. P. 276-283.
possível analisar o impacto no equilíbrio econômico após a verificação de todas as despesas realizadas. Outra contribuição importante nesse sentido é a teoria moderna da tributação eficiente conforme a regra de imposto de Ramsey que afirma ser dever do governo cobrar os impostos mais elevados sobre os insumos e os produtos que sejam mais inelásticos na oferta ou na demanda, pois essa característica acarreta menores impactos sobre o consumo e a produção, podendo ainda, a depender das circunstâncias, ser uma forma de aumentar as receitas com um mínimo de perda de eficiência econômica. 389
Dessa forma, conforme já sustentado, analisar a tributação conjuntamente com o que é despendido perfaz toda a argumentação desse estudo ao defender-se que o tributo só pode regular a economia de forma eficiente se verificado um controle no que diz respeito ao gasto público. O Brasil tem passado por um regime fiscal de sucessivos superávits fiscais no intuito de minimizar a relação dívida-PIB criando condições para a queda das taxas de juros internas e fomento do crescimento econômico. No entanto, verifica-se que essa estratégia tem provocado um aumento na carga tributária que já está no seu limite, bem como aumento consideráveis nos incrementos das transferências governamentais. Outro problema é a diminuição da sustentabilidade das despesas de investimento governamental que deveriam ser voltadas para a melhora de infraestrutura. A melhoria da qualidade do gasto público é uma das alternativas para que o governo continue mantendo os superávits e possa promover desenvolvimento econômico de forma que o Estado possa atender as demandas sociais sem aumento da carga fiscal. Para se alcançar a eficiência no gasto público o primeiro passo é mensurar o montante de recursos públicos desperdiçado. 390 A despesa pública é considerada em geral como um fator importante para o crescimento econômico, pois um menor nível de despesa significa menos receita, menos impostos e aumentando as possibilidades de estimular o crescimento. A despesa pública é considerada sustentável quando há um rigoroso controle em eventuais reduções para, se possível, poder estabelecer um equilíbrio adequado entre endividamento público, menos impostos e o financiamento do investimento público em áreas mais significativas da economia, como a acumulação de capital humano físico e humano, bem como a pesquisa, o desenvolvimento e a inovação. 391
389
SAMUELSON, Paul A. NORDHAUS, Willian D. Economia. 19 ed. São Paulo: AMGH Editora, 2012. P. 279.
390 BOUERI, Rogério. Avaliando a eficiência do gasto público. In: BOUERI, Rogério. SABOYA, Maurício (Org.). Aspectos do desenvolvimento fiscal. Brasília: Ipea, 2007. P. 107-108.
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AFONSO, Antônio. A eficiência do Estado. In: BOUERI, Rogério. SABOYA, Maurício (Org.). Aspectos do
desenvolvimento fiscal. Brasília: Ipea, 2007. P. 111-124. Destacam-se neste estudo as metodologias econômicas
No Brasil, estudo do Ipea demonstra que o padrão de geração de gasto público está longe de ser eficiente, em virtude de três fatores: o intervencionismo estatal, assistencialismo e proteção de interesses específicos coadunados na Carta de 1988; a dispersão e a baixa coordenação do poder político após 1984 que enfraqueceu o controle fiscal; e a fragilidade das instituições de controle, coordenação e planejamento dos programas públicos, bem como a aplicação das normas orçamentárias. Assim, eficiente é o governo que consegue cumprir com seu papel e ao mesmo tempo mitigar os problemas advindos de suas ações. O crescimento e a baixa eficiência do gasto público, segundo Marcos Mendes, podem ser justificados em razão de cinco características definidas pela Constituição de 1988: a rigidez do gasto público; o viés eleitoral e de curto prazo dos programas sociais e perpetuação de privilégios; o modelo de descentralização fiscal; a distorção nos princípios de autonomia de poderes; e a fragilidade das organizações e instituições de enforcement392 da restrição orçamentária e de controle, coordenação e planejamento da gestão pública. 393 A rigidez do gasto é demonstrada pelo autor através dos benefícios que a lei concedeu a alguns setores sociais, bem como a estabilidade dos servidores públicos com baixa incentivo à produtividade os quais comtemplam as despesas obrigatórias de forma que somadas definem previamente mais de 90% das despesas do orçamento federal, considerando-se ainda que parte delas são reajustadas em sua maioria em ritmo superior à inflação. Essa rigidez acarreta efeitos negativos sobre a eficiência do gasto público porque as verbas previamente garantidas geram um desincentivo na administração dos recursos e pleitear maiores dotações; essa fixação impede a distribuição de recursos de acordo com as mudanças sociais; essas despesas obrigatórias podem ser contrárias à equidade ou às necessidades desenvolvimentistas; o ritmo
392 Derivado do uso extensivo no Direito, o conceito de enforcement ganhou larga utilização em diferentes áreas da administração pública como sinônimo de aplicação e execução de leis ou normas de caráter vinculatório. Fiel à etimologia, que se associa a forçar ou a impor mediante algum tipo de força ou pressão, o conceito remete à ideia de força da lei, mas também, de modo mais amplo, ao esforço para que determinadas decisões sejam cumpridas. Associam-se assim a sanção e a coerção. Empregado em sentido inverso (non-enforcement), remete a ações voluntárias, livres de imposições legais. DI GIOVANNI, Geraldo. NOGUEIRA, Marco Aurélio.
Dicionário de políticas públicas. Portal da Fundação do desenvolvimento administrativo. Disponível em:
<http://dicionario.fundap.sp.gov.br/> Acesso em 26 jul 2014.
393 “Cabe destacar cinco características do modelo de Estado, definido pela Constituição de 1988, que levam ao crescimento e à baixa eficiência do gasto público: 1) rigidez do gasto por meio da determinação de despesas obrigatórias no texto da Constituição e da legislação complementar; 2) viés eleitoral dos programas sociais sem preocupação com a avaliação do custo-benefício e sem quebra de privilégios; 3) modelo de descentralização