Progressividade e justiça distributiva

A canonização do princípio da capacidade contributiva nas Constituições modernas é a constitucionalização do equívoco, segundo Becker, em virtude da ambiguidade inerente ao significado do instituto que ora é visto como uma regra jurídica de natureza programática, ora como genuína regra de natureza jurídica. Nenhuma das duas correntes doutrinárias é capaz de delimitar a verdadeira natureza do instituto, pois a que afirma ser uma regra de natureza programática peca por negar qualquer eficácia à regra constitucional, enquanto a segunda erra por estender a eficácia jurídica ao juiz que teria o papel de adequar a lei ao caso particular do contribuinte. O juiz tem poder para declarar a inconstitucionalidade da lei tributária se o legislador não tiver escolhido para a hipótese de incidência fatos que não representem signos presuntivos de riqueza, ou seja, quem deve observar a capacidade contributiva é o legislador e não o juiz. 165

Apesar do equívoco, é possível encontrar um mínimo de certeza e praticabilidade no princípio da capacidade contributiva que revela sua natureza e eficácia jurídicas, visto que sua formulação como regra jurídica constitucional advém da constrição166 do seu conteúdo deontológico. A primeira constrição é a de que a riqueza do indivíduo deve ser relacionada com um único tributo e não com todos os tributos existentes; A segunda constrição é a de que a capacidade contributiva não afeta a totalidade da riqueza do contribuinte, mas sim um fato- signo presuntivo de sua renda ou capital, tendo em vista que a capacidade contributiva é aferida por meio da relação que se estabelece entre a riqueza de um indivíduo e a carga tributária por ele suportada; A terceira e última deformação que o princípio da capacidade

do contribuinte e a efetividade da jurisdição. São Paulo: Atlas, 2009. P. 90. É importante ressaltar que o IPI tem

sido muito utilizado como norma tributária indutora de regulação da política fiscal em âmbito federal e que o ICMS por ser um imposto de competência estadual encontra limites de ordem legal e principalmente política para exercer sua função extrafiscal, tendo em vista ser o tributo de maior arrecadação para os estados.

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BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 3 ed. São Paulo: Lejus, 1998. P. 479-490. 166 _{“O princípio de Direito Natural concentra no seu âmago um excesso de conteúdo deontológico que provoca} uma “ripugnanza” à sua consagração integral pelo Direito Positivo. Noutras palavras, o princípio de Direito Natural, ao ser juridicizado, sofre necessariamente uma deformação constritora. A referida deformação constritora: a) ocorre no momento da construção da regra jurídica cuja ideia germinal ou fecundante foi o princípio jusnaturalista; b) e permanece no momento hermenêutico quando se investiga a incidência da regra jurídica. Sem a indicada deformação no momento “a” resultará um regra jurídica impraticável. E, se no momento “b” a diretriz jusnaturalista fosse libertada da constrição positiva, resultaria uma regra jurídica imprestável porque estaria perdida sua certeza.” In: BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 3 ed. São Paulo: Lejus, 1998. P. 495-496.

contributiva sofre é a de que a riqueza presumida e afetada deve ser aquela além do mínimo indispensável. Em termos de eficácia, o primeiro alcance dessa regra constitucional é que o princípio da capacidade contributiva vincula o legislador ordinário que tem o dever de eleger fatos que sejam exclusivamente signos presuntivos de renda ou de capital; o segundo alcance da eficácia jurídica é a observância do mínimo indispensável; o terceiro alcance é a observância da graduação dos tributos em razão da progressividade; e por fim, o quarto alcance diz respeito à utilização do substituto legal tributário, cabendo ao legislador criar simultaneamente tanto a repercussão tributária sobre o substituído quanto a garantia do direito de reembolso ou retenção ao substituto. 167

Outro aspecto que se apresenta como decorrência lógica do princípio da capacidade contributiva é a vedação de confisco o qual se infere da relação entre capacidade contributiva e igualdade, sendo o confisco desproporcional e uma afronta à graduação determinada pela Constituição. Além da expressa vedação contida no artigo 150, IV da CF168, o confisco também está intimamente ligado com a garantia do direito fundamental de propriedade, tendo em vista que ninguém pode ser privado de sua liberdade e de seus bens sem o devido processo legal (artigo 5°, LIV da CF). Além da vedação de confisco, a capacidade contributiva correlaciona-se com o princípio da irretroatividade das leis tributárias, pois a lei tributária não pode ter como pressuposto fatos ocorridos no passado, antes de sua vigência, uma vez que a capacidade contributiva também pode mudar com o tempo. A progressividade dos impostos, desse modo, também é uma decorrência lógica do princípio da capacidade contributiva em virtude do grau de essencialidade do produto, da renda auferida ou da função social da propriedade. 169

Na Constituição de 1988, a progressividade está explicitamente prevista para servir de critério na tributação do IR (artigo 153, §2°, I, da CF) e do IPTU (artigo 156, §1º, I e II) em virtude da observância do princípio constitucional da função social da propriedade e da função extrafiscal que os tributos em geral podem apresentar. O critério da progressividade, no entanto, pode não cumprir com estes objetivos, bem como pode ainda não ser a melhor técnica para reduzir as desigualdades econômicas e sociais, uma vez que os ricos buscam

167 _{BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributário. 3 ed. São Paulo: Lejus, 1998. P. 494-501.} 168 _{“Com mais evidência se deduz que a inteligência do disposto no art. 150, IV, vedando utilizar tributo com} efeito de confisco, parte, necessariamente, da premissa de que o tributo, não sendo sanção de ato ilícito, não pode desencadear consequências tão ou mais gravosas do que as sanções penais. O art. 150, IV, estabelece as relações entre os direitos e as garantias fundamentais e os tributos, vedando o confisco sem, entretanto, equiparar institutos jurídicos distintos.” In: BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. P. 573.

169 _{LACOMBE, Américo Lourenço Masset. Princípios constitucionais tributários. 2 ed. São Paulo: Malheiros,} 2000. P. 37-44.

outros meios para evitar uma maior carga tributária por meio de um melhor planejamento fiscal que lhes dá a possibilidade de pagar menos ou através da omissão de outras fontes de riqueza para permanecer dentro do limite máximo de isenção. É preciso, portanto, haver estudos científicos que comprovem a relação entre progressividade e redistribuição de riquezas, assim como sua eficácia na concretização de políticas sociais para que ela não passe a ser um mero compromisso propagado pela doutrina. 170

Apesar disso, o imposto progressivo é, a princípio, o que melhor representa o princípio da igualdade aliado à capacidade contributiva, pois aquele que aufere mais renda, ou seja, que tem maior capacidade contributiva deve pagar imposto maior e com isso estará sendo igualmente tributado comparativamente com aquele que tem menor capacidade de contribuir e por isso está pagando imposto menor. “A igualdade consiste, no caso, na proporcionalidade de incidência à capacidade contributiva, em função da utilidade marginal da riqueza”. 171 A capacidade contributiva, desse modo, se afirma como um princípio jurídico de grande relevância ao se relacionar tanto com a igualdade geral quanto com a tributária em razão de sua abrangência, pois, assim como a igualdade, seu conteúdo necessita ser determinado pelos operadores do direito em virtude de sua relação com o mínimo existencial e da consequente necessidade de aferir quais são as necessidades básicas dos cidadãos enquanto expressão de justiça social e parâmetro para o legislador.

O critério da progressividade é aquele em que se estabelecem alíquotas variáveis de tributos e não se confunde com a proporcionalidade que também pode ser utilizada como técnica para a fixação de alíquotas. Enquanto o critério de progressividade faz com que a alíquota do tributo seja graduada de forma crescente à medida que aumenta a riqueza ou o

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Zilveti defende que a progressividade é um instrumento pouco eficaz para uma política fiscal distributiva, por isso se afasta da igualdade tributária e por decorrência do princípio da capacidade contributiva. Apesar disso, reconhece que o critério pode ser utilizado para fins regulatórios extrafiscais, ressaltando que a progressividade expressa na Constituição tem o objetivo de intervir no domínio privado, podendo ser também vista nos tributos seletivos. Dessa forma, a progressividade, para o autor, está relacionada com uma finalidade de arrecadação e de intervenção econômica que não se afina com a igualdade e nem com a distribuição de renda no sentido de justiça fiscal, mas sim do ideal de justiça social. A progressão, portanto, é uma forma de tributar desigualmente as mesmas manifestações de riqueza em razão do critério monetário que não leva em conta a capacidade contributiva subjetiva e defende a proporcionalidade como critério que melhor atende o princípio da igualdade na tributação. No entanto, mais a frente quando analisa a relação entre extrafiscalidade e capacidade contributiva faz a seguinte ressalva que coaduna com o pensamento desenvolvido neste estudo e pode ser encontrada na página 197 da obra referenciada: “Não obstante desvinculada da capacidade contributiva, a extrafiscalidade deve respeitar esse princípio, bem como o da igualdade tributária, quando da sua aplicação instrumental na atividade de arrecadação do Estado. Essa é a interpretação dada pela Corte Constitucional espanhola, que parece plenamente acertada, pois a par de reconhecer a extrafiscalidade na esfera de competência das unidades autônomas do país, limita sua atuação à capacidade contributiva, prevista no artigo 31 da Constituição ibérica.” In: ZILVETI, Fernando Aurelio. Princípios de direito tributário e a capacidade contributiva. São Paulo: Quartier Latin, 2004. P. 173-177.

volume da coisa a ser tributada, o critério da proporcionalidade atribui uma alíquota fixa através de uma porcentagem constante sobre o valor tributável172. Nota-se, ainda, que a progressividade fiscal como critério variou muito historicamente por ser um meio de determinar os rumos da política fiscal e sobre quem recai o ônus da tributação ocorrendo momentos de avanço e retrocesso na utilização dessa técnica que dependendo da situação não importa uma melhor arrecadação tributária. 173 Dessa forma, a escolha do critério a ser utilizado depende da espécie tributária e é uma definição de política fiscal, ademais alíquotas diferenciadas em razão do aumento do montante da renda pode ser uma técnica mais eficiente, em alguns casos, para observar a capacidade contributiva do que a proporcionalidade, tendo em vista que um cidadão que conta com uma renda de um salário mínimo e compra um eletrodoméstico, está pagando o mesmo IPI que alguém que aufere uma renda superior.

A progressividade também pode ser utilizada com o fim de realizar a Ordem Econômica ao estabelecer tratamento diferenciado como meio interventivo, nesse caso assume a função de norma tributária indutora e não se limita aos impostos positivamente dispostos na Constituição, desde que seja observada a razoabilidade e sua compatibilidade com os princípios constitucionais que regem a Ordem Econômica. Dessa forma, o conceito de essencialidade deve ser readaptado levando em consideração a perspectiva individual do contribuinte e as necessidades coletivas em consonância com os objetivos e valores constitucionais de erradicação da pobreza e do desenvolvimento nacional. As imunidades tributárias também surgem como limite à atuação das normas indutoras quando impedem que o legislador agrave situações protegidas constitucionalmente, embora possam ser admitidas quando haja uma situação vantajosa proporcionada pela mesma imunidade a fim de intervir na economia para equilibrar distorções mercadológicas. 174

A progressividade, no entanto, para alguns economistas acarreta efeitos nocivos à produção e ineficiência na distribuição de renda, bem como à concorrência, tendo em vista que o agente econômico mais eficiente seria tributado mais pesadamente em detrimento do agente menos eficiente que seria premiado com uma tributação menor. Além desses,

172 _{Zilveti defende que a técnica da proporcionalidade é mais coerente com a igualdade do que a progressividade,} pois nas palavras do autor: “Pela proporcionalidade, o rico sofre maior tributação que o pobre e, assim, é atendido o princípio da igualdade na tributação. Quem apura, por exemplo, numa operação de venda de bens, ganho de capital de R$ 10.000,00 tem, em tese, capacidade contributiva semelhante àquele que, noutra operação do mesmo gênero, apura ganho de capital de R$ 15.000,00. Por uma alíquota única de 15%, o primeiro pagaria R$ 1.500,00 e o segundo R$ 2.250,00. Como se vê, com uma alíquota proporcional, aquele que teve maior renda pagou mais, o que é justo.” In: ZILVETI, Fernando Aurelio. Princípios de direito tributário e a capacidade

contributiva. São Paulo: Quartier Latin, 2004. P. 184.

173

ZILVETI, Fernando Aurelio. Princípios de direito tributário e a capacidade contributiva. P. 168-172. 174 _{SCHOUERI, Luís Eduardo. Normas tributárias indutoras e intervenção econômica. Rio de Janeiro: Forense,} 2005. P. 298-320.

destacam-se ainda a distorção na remuneração dos serviços que poderia premiar a renda obtida com serviços menos qualificados e mais baratos afetando o mecanismo de oferta e demanda na medida em que interfere nos rendimentos obtidos. A progressividade também não leva em conta os riscos inerentes ao empreendimento e pode inviabilizar algumas iniciativas privadas. A principal crítica na verdade está na verificação prática da progressividade como forma de redistribuição de renda social, pois não basta apenas a graduação dos tributos para realizar esse anseio, é necessário haver um compromisso estatal na aplicação desses recursos e no controle dos gastos públicos para concretizar de forma eficaz as políticas públicas de cunho social. Dessa forma, para que seja possível falar em redução de desigualdades e promoção das finalidades constitucionais, é preciso haver uma tributação equânime, de base proporcional e gastos públicos distributivos. 175

A justiça distributiva é um dos aspectos mais complexos da realidade econômica e para a ciência econômica está relacionada com a repartição dos resultados do esforço social de produção. A desigualdade econômica demonstrada pelas estruturas de repartição da renda pessoal é uma evidência em todas as nações e é tão antiga quanto a história do homem em sociedade. No Brasil, dados estatísticos evidenciam que os padrões de repartição da renda no país são semelhantes aos das nações de baixo PNB per capita e de alta concentração distributiva. No nosso país, os dados afirmam que 20% dos mais pobres ficam com apenas 3,5% da renda agregada enquanto 20% dos mais ricos ficam com 62,6%. Essa estatística coloca o Brasil na terceira posição entre os países de maior desigualdade, segundo relatório do Banco Mundial, perdendo somente para África do Sul que é o primeiro lugar seguido da Guatemala. Ainda que dados estatísticos e indicadores convencionais de desigualdade176 revelem a alta concentração de renda no país, eles não são capazes de demonstrar um dos aspectos fundamentais em termos de justiça distributiva que é a existência da pobreza177

175 _{CALCIOLARI, Ricardo Pires. Progressividade tributária, segurança e justiça fiscal. In: MARTINS, Ives} Gandra da Silva, BRITO, Edvaldo Pereira de. Direito tributário: princípios e normas gerais. Coleção doutrinas essenciais, v. 1. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. P. 833-863.

176 _{Os indicadores apontados são: o coeficiente alfa de Pareto e o coeficiente de Gini. O coeficiente de Gini é} utilizado para medir a concentração de renda a partir das curvas de Lorenz por meio da área que se estabelece entre a curva da desigualdade e a reta de perfeita igualdade. Esse coeficiente varia de no intervalo de 0 a 1, quanto mais próximo do zero menor a desigualdade na distribuição de renda e de outro lado quanto mais próximo de um maior a desigualdade. O autor aponta ainda como meio de medir a desigualdade o coeficiente alfa de Pareto que tentou desenvolver uma lei de distribuição da renda através das hipérboles de Pareto. Recomenda-se a leitura da obra referenciada para maiores detalhes acerca do funcionamento desses instrumentos. In: ROSSETI, José Paschoal. Introdução à economia. 20 ed. São Paulo: Atlas, 2010. P. 262-273. 177 _{Em economia, a pobreza pode ser de dois tipos: relativa e absoluta. A pobreza relativa advém das estruturas} de desigualdade na distribuição da renda e se refere ao padrão médio. Já a pobreza absoluta é definida por uma linha e abaixo dela subsistem condições de destituição, marginalidade e desproteção com base em duas abordagens a da sobrevivência biológica como a satisfação das necessidades alimentares e a satisfação das necessidades básicas no sentido de albergar a disponibilidade orçamentária para atender exigências mínimas de

presente até mesmo em países com alto grau de desenvolvimento. Assim, segundo Rossetti, é preciso observar três pontos para se definir as estruturas de repartição que atendam a justiça distributiva: 1) equitatividade enquanto padrão de desigualdade tolerável que justifica as diferenças de renda e de riqueza; 2) zero de pobreza absoluta ao atender as necessidades básicas de forma que os mais pobres da estrutura distributiva tenham o mínimo de bem-estar; 3) princípio da diferença que revela que os resultados da distribuição maximiza o bem-estar de toda a sociedade. 178

Evidencia-se, portanto, que o Brasil é um país essencialmente desigual, cuja distribuição de renda é uma das mais concentradas do mundo, assim uma estrutura tributária progressiva aliada a uma política fiscal com viés distributivo poderia ser uma solução para mitigar esses fatores. No entanto, como já foi afirmado não há um número que possa medir o grau de progressividade na estrutura tributária brasileira, mas sabe-se que a estrutura de impostos no Brasil não é muito progressiva em razão da forte concentração em impostos sobre o consumo que é notadamente regressiva, visto que a propensão de consumir decresce com a renda. Estudo do Ipea demonstra que aproximadamente metade do total de impostos arrecadados em todas as esferas de governo é proveniente de bens e serviços, esse é um dado significativo especialmente quando comparado com a proporção média para os trinta países da OCDE que é de 31,9%, confirmando assim que a regressividade tem o efeito de reduzir a progressividade da tributação sobre a renda e no nosso país isso se dá devido à forte concentração da arrecadação tributária nos impostos sobre o consumo que é denominador comum em vários países em desenvolvimento. 179 O estudo do Ipea tenta mensurar o grau de progressividade fiscal no Brasil através da flutuação da receita tributária agregada à renda, denominado método das volatilidades relativas, em consonância com a abordagem das Finanças Públicas. O índice de progressividade dos tributos federais foi calculado para o

vestuário, moradia, transporte, assistência à saúde e educação fundamental. Em economia, desigualdade e pobreza são conceitos distintos. In: ROSSETI, José Paschoal. Introdução à economia. P. 278-279. Nota-se, desse modo, que a pobreza absoluta pode servir de parâmetro para a compreensão do mínimo existencial.

178 _{ROSSETI, José Paschoal. Introdução à economia. P. 248-293. Interessante destacar que o autor analisa a} questão da justiça distributiva através dos princípios elaborados por Rawls e que já foram tratados no ponto 2.1.2.1 deste trabalho.

179 _{“As razões para essa elevada dependência da tributação do consumo vis-à-vis os impostos sobre a renda} decorrem dos seguintes fatores comuns às economias não desenvolvidas de duas naturezas: 1) Estrutura econômica desses países, que se reflete na baixa participação dos salários na renda nacional e no elevado grau de informalidade das atividades econômicas e na ocupação de mão-de-obra. 2) Restrições políticas resultantes do elevado grau de desigualdade de renda desses países, principalmente nos casos como o Brasil, em que o coeficiente de Gini ultrapassa 0,50. Essas restrições são de duas ordens: a) para se alcançar elevada receita tributária, os mais ricos deveriam ser taxados numa proporção muito maior do que os pobres; b) o poder político e econômico dos mais ricos impede reformas tributárias com maior grau de progressividade, particularmente no Imposto de Renda pessoal e sobre a propriedade.” In: PEREIRA, Rodrigo Mendes. CÂNDIDO JÚNIOR, José Oswaldo. Progressividade fiscal no Brasil. In: BOUERI, Rogério. SABOYA, Maurício (Org.). Aspectos do

Brasil, bem como para outras treze economias e em todas elas constatou-se estruturas de tributação progressiva, no entanto o Brasil se apresentou como terceiro país de menor grau de progressividade dentre os países analisados. (França, Coréia do Sul, Itália, Dinamarca, Alemanha, Japão, Canadá, Estados Unidos, Austrália, Nova Zelândia, Espanha, Brasil, Bélgica e Reino Unido). 180

Outro dado interessante apontado pelo estudo do Ipea é a constatação de que nos países desenvolvidos o Imposto de Renda pessoal é cerca de 3,5 a 4 vezes mais alto que o Imposto de Renda sobre as empresas enquanto que nos países em desenvolvimento arrecada- se mais imposto sobre a renda das empresas. Desse modo, chegou-se a conclusão de que