Gestão municipal e a reforma educativa no Município de Natal – RN: o Plano Municipal

O Plano de Educação do Município de Natal, RN, segue as orientações contidas na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (BRASIL, 2000a), e no Plano Nacional de Educação (PNE), Lei 10.172, de 09 de janeiro de 2001 (BRASIL, 2000b), documentos legais que contemplam o projeto educacional proposto por organismos multilaterais de poder para a educação na América Latina, em particular no Brasil.

A literatura recente sobre a educação brasileira (BRZEZINSKY, 2000; PINO, 2000; DOURADO, 2008) dá conta de que a Lei 9.394/96 desconsiderou as propostas debatidas democraticamente pelos educadores articulados em entidades representativas, principalmente os sindicatos e as associações acadêmico-científicas durante as décadas de 1980 e 199049. De modo semelhante ao que aconteceu com o Plano Nacional de Educação, visto que neste

49

O processo de elaboração e a trajetória para aprovação da Lei 9.394/96 são tratados nos textos de Pino (2000) e de Lobo e Didonet (2000). Cury (1998) trata da formulação do Plano Nacional de Educação.

prevaleceu o projeto que se contrapôs ao dos educadores críticos, que não foi marcado pela participação da sociedade nem, de modo particular, dos educadores, seguindo, assim, as orientações internacionais para o setor da educação.

O Plano Municipal de Educação (NATAL, 2005), que segue a mesma trilha, traduz em âmbito municipal as políticas nacionais para a educação e estabelece metas para o Ensino Fundamental. Entre estas, destacamos a redução dos índices de reprovação das escolas municipais em 50%, no período de 2005 a 2009; a implantação gradativa do ensino em tempo integral; o fortalecimento de parcerias com instituições públicas e privadas; a assessoria para a elaboração e para a implementação de uma Proposta Pedagógica para as escolas da rede municipal até 2007; a reelaboração e implementação das orientações curriculares com base nos Parâmetros Curriculares Nacionais; a garantia de padrões mínimos de qualidade na estrutura física das escolas; a criação de bibliotecas, de laboratórios de informática e de salas de leitura nas escolas até 2010; e a definição do processo de avaliação e de monitoramento das escolas da rede municipal como instrumentos para diagnosticar e avaliar o ensino- aprendizagem.

No que se refere ao magistério da Educação Básica, o Plano traça as seguintes metas: garantir a implementação do Plano de Carreira, Remuneração, Salários e Estatuto do magistério; assegurar 20% da carga-horária para planejamento das aulas, avaliações e reuniões pedagógicas; consolidar programa de formação permanente e continuada para educadores; incentivar a elaboração e a divulgação de produções científicas e artístico- culturais; instituir, a partir de 2006, o regime de tempo integral para educadores; e instituir o sistema de avaliação de desempenho e qualificação dos professores da educação. Para que essas metas sejam cumpridas, a Prefeitura Municipal de Natal espera ampliar os recursos orçamentários destinados à educação, passando de 25%, em 2005, para 30% até 2011 (NATAL, 2005).

Tal como proposto pelas diretrizes transnacionais e nacionais, o Plano Municipal enfatiza a garantia de padrões mínimos de qualidade tanto para a aprendizagem quanto para as condições dos prédios escolares. Esses padrões ainda estão distantes de alcançar o nível de justiça social almejado para os educandos das classes sociais menos abastadas, os quais deveriam ter acesso a uma educação que considere suas especificidades socioculturais e que possibilite uma igualdade de oportunidade para que se apropriem do saber historicamente produzido, podendo, assim, refletir sobre as condições socioeconômicas e políticas em que vivem e construir uma existência digna de qualquer ser humano.

Segundo Dias, S. (2006), chefe do Departamento de Arquitetura da Secretaria Municipal de Educação, a Prefeitura está investindo na construção e na reforma das escolas, observando o propósito de fazer bem-feito, para que a população seja atraída e reconheça a qualidade dos prédios escolares. A exemplo do que acontece com a Escola Municipal Professor Ascendino de Almeida, a prefeitura está investindo na construção de bibliotecas, de salas de leitura e na aquisição de equipamentos de informática, benefícios que se destinam a todas as unidades escolares. Espera-se, dessa forma, que esse projeto político-educativo traga melhorias para a prática pedagógica e, em conseqüência, para a formação do cidadão, conforme as necessidades da sociedade global e informacional.

Na concepção de Escolano (1998), a arquitetura escolar materializa um sistema de valores e expressa um conjunto de significados que abrange símbolos culturais, estéticos e ideológicos conforme o período histórico. Nesse sentido, apesar das modificações que estão sendo implementadas nas escolas do Município de Natal, o seu projeto arquitetônico segue os valores que norteiam a escola moderna, tendo sido concebido com o intuito de separar, hierarquizar e disciplinar as pessoas por meio da organização do espaço. Esse projeto, conforme Escolano, (1998, p. 23), vem se mantendo funcional, ao longo do tempo, apenas com “[...] ações de reciclagem que não afetam essencialmente o programa arquitetônico original”.

Assim, as inovações introduzidas na arquitetura das escolas municipais de Natal – RN visam adequá-las às necessidades da sociedade global e informacional, o qual requer que um determinado conjunto de conhecimentos, antes restrito a uma minoria, coloque-se acessível a todos. Além disso, sabemos que as melhorias produzidas nos prédios escolares em Natal decorrem de pressões por parte da população que reivindica como legítimo o direito de estudar em escolas com boas condições físicas e materiais. Contudo, as inovações arquitetônicas, ainda que importantes em termos ambientais, não têm em vista propiciar mudanças nas relações interpessoais e de poder e na cultura escolar, possibilitando uma maior interação entre os que fazem essa comunidade.

Afora a melhoria dos prédios, e tendo em vista alcançar os padrões mínimos de qualidade requeridos atualmente da escola, a Prefeitura Municipal de Natal tem contratado professores com Formação Superior e realizado convênios com Universidades e com o Instituto de Educação Superior Presidente Kennedy para promover a formação em serviço dos profissionais da rede de ensino. Assim, obteve, em 2004, melhorias significativas: 76,6% dos professores adquiriram formação superior. Em 2005, 12% dos docentes do ensino fundamental concluíram o curso de especialização, 20% concluíram o curso de mestrado e

apenas 0,1% o de doutorado (SOARES; SOUZA, 2006). No que se refere à Escola Municipal Professor Ascendino de Almeida, todo o corpo docente e técnico-pedagógico concluiu o Ensino Superior. Em 2007, 47% desses profissionais haviam concluído cursos de Especialização em diversas áreas.

A elaboração do projeto político-pedagógico das escolas municipais tem como objetivo mobilizar os atores escolares a buscarem os meios para implementarem as definições nacionais e municipais (leis, decretos, diretrizes e normas) no cotidiano escolar. Dando um balanço no Sistema Municipal de Educação de Natal, Sales (2006) informa que, em junho de 2006, das 72 escolas da rede municipal de educação de Natal, 20 (28%) estavam na fase inicial de elaboração, 12 escolas (17%) finalizavam essa etapa do projeto e 40 (55%) já o executavam. Essa educadora esclarece que, a princípio, a equipe do Departamento de Ensino não conseguiu articular-se o suficiente a fim de oferecer o suporte necessário para que as escolas municipais elaborassem e implementassem sua proposta pedagógica. Assim, o Departamento de Gestão Escolar, responsável pelo acompanhamento da implementação do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), sugeriu às unidades de ensino-aprendizagem que contratassem consultorias para subsidiar a elaboração do projeto político-pedagógico com os recursos provenientes desse Plano.

Temos constatado teoricamente (SILVA, T., 2003; DE ROSSI, 2004), e na prática, que as escolas não têm uma cultura caracterizada pelo desenvolvimento de projetos próprios. Historicamente, essa tarefa ficou restrita a outras esferas de poder e a Secretaria Municipal de Educação de Natal não foi capaz de propiciar o suporte humano e teórico-metodológico necessários a esse empreendimento político-pedagógico. Além disso, para que o projeto político-pedagógico se constituísse em um instrumento de transformação da realidade escolar, que fosse além do cumprimento burocrático de uma determinação externa à escola, precisaria ser desenvolvido por profissionais autônomos, que agissem coletivamente para alcançar objetivos próprios. Sem esse suporte, que visa superar as relações históricas de dependência entre as escolas e as demais instâncias dos sistemas de ensino, torna-se difícil superar esse tipo de relações.

O Plano Municipal de Educação em Natal propõe metas referentes ao financiamento do trabalho escolar e à gestão democrática, que descentraliza determinados poderes e encargos. Ao mesmo tempo, define formas de controle sobre o que acontece na escola mediante a instituição de sistemas de informação gerenciais e de avaliação interna e externa (NATAL, 2005), uma vez que se tornou necessário garantir que os sujeitos escolares

implementassem o que foi acordado fora de sua esfera de atuação e que buscassem formas de alcançar os resultados previstos.

Nessa situação, a gestão consiste em um dos pilares da reforma educacional, sendo instada a promover a autonomia da organização escolar como uma de suas principais tarefas. Deve também superar as estruturas administrativas centralizadas e burocráticas que marcam a história da educação brasileira. No que se refere à autonomia, os objetivos e as metas contidas no Plano de Educação do Município de Natal enfatizam o eixo financeiro prevendo a descentralização de recursos para a manutenção do ensino em nível escolar. Quanto ao eixo administrativo-pedagógico, destacamos o apoio à elaboração e à implementação do projeto político-pedagógico e do regimento escolar, assim como a dinamização de órgãos colegiados (NATAL, 2005).

Em todas as unidades da rede municipal de educação de Natal, conta-se com um Conselho Escolar, isso porque, segundo a Resolução nº 003/01 do, Conselho Municipal de Educação, Art. 11, o Conselho se constitui em um componente da organização conhecida como Unidade Executora50, de forma que se têm privilegiado as funções administrativas e financeiras desse conselho em detrimento das pedagógicas. Referindo-se a esse colegiado, Sales (2006) reconhece que não é atuante em todas as escolas, mas, paulatinamente, estão ocorrendo mudanças nesse sentido, de modo que o Setor de Gestão tem trabalhado no sentido de esses conselhos escolares passarem a discutir também as questões relacionadas com o ensino-aprendizagem e o projeto político-pedagógico.

A despeito dos esforços despendidos pelos educadores, as mudanças em direção à conquista da autonomia por parte das unidades escolares são lentas e requerem um trabalho consistente da Secretaria de Educação como um todo, prestando o devido apoio. Para tanto, esse órgão gestor precisa rever as relações existentes em seu interior, e com as escolas, principalmente no que se refere à comunicação com estas últimas e entre elas mesmas. Nesse sentido, deve ampliar a participação dos atores escolares na reflexão sobre suas práticas e na negociação das metas educacionais do município, oferecendo suporte teórico-metodológico, emocional e material para que as pessoas se lancem em um processo de conquista da autonomia escolar.

A promulgação da Lei nº 058, de 13 de setembro de 2004, que dispõe sobre o Plano de Carreira, Remuneração e Estatuto do Magistério do Município de Natal (NATAL, 2004),

50

Conforme o Art. 10, inciso III, a Unidade Executora é “[...] responsável pela administração dos recursos transferidos pelos órgãos Federais, Municipais e recursos advindos da comunidade, entidades privadas e provenientes de campanhas escolares [...]”.

abriu um espaço de discussão e de planejamento na escola que deve ser reconhecido e ocupado inteligentemente, considerando-se que, por tal benefício, os professores dispõem agora de duas horas semanais para planejamento coletivo na escola. Além disso, também conseguiram a aprovação do calendário escolar com quatro dias anuais para o planejamento. Mas vale ressalvar que, embora seja essa uma grande conquista, a carga horária concedida é ainda insuficiente para o desenvolvimento de um trabalho em que as decisões são tomadas coletivamente e as ações refletidas, analisadas e planejadas da mesma forma.

As Diretrizes para as Escolas Municipais de Natal (NATAL, 2006) estabelecem, também, os dias em que as reuniões pedagógicas devem acontecer. Nessas ocasiões, os professores de Artes, de Educação Física e de Informática trabalham com as turmas dos demais professores, sendo que, a cada dia da semana, o grupo de um determinado ano de escolaridade se reúne para planejar coletivamente.

Diante dessa estratégia de planejamento, entendemos que um trabalho escolar orientado pelo princípio da autonomia requer uma dinâmica dialógica e reflexiva que possibilite aos sujeitos analisarem a realidade e proporem soluções, acompanhando e avaliando suas ações orientadas por objetivos comuns. Assim, apesar de a Lei nº 058/04 garantir um espaço para o planejamento no horário de trabalho do professor, este não é suficiente para a vivência de um contínuo processo de reflexão coletiva que consolida a prática de planejamento-execução-avaliação das ações pedagógicas.

Ao mesmo tempo, em muitas escolas da rede municipal de Natal, nas quais não se visualiza uma cultura de planejamento e nem de reflexão coletiva consolidada, as pessoas não utilizam esse espaço para refletirem sobre a ação pedagógica no cotidiano. Relatando o que ocorreu em uma reunião promovida pela inspeção escolar, Sofia (2007) assim se pronuncia:

A gente escutava nas reuniões: ‘Na minha escola, ninguém está planejando’ [...] Outro diz: ‘Eu não sei para que horário de planejamento’! Ora, você ouvir um negócio desse! Eu olhava e perguntava: Eles não estão vendo, não? Isso é gritante! Vocês é que tem que se articular. Você faz parte da Secretaria, vamos marcar uma reunião. Cadê a reunião com os coordenadores pedagógicos para se ouvir sobre o funcionamento das escolas, das dificuldades, para ver o que está dando certo? Não teve nada disso [...].

Pelo que podemos depreender desse pronunciamento, no conjunto das escolas municipais, não existe uma cultura caracterizada pela reflexão coletiva nem pelo planejamento; tampouco a Secretaria de Educação tem demonstrado essa importância e orientado as ações escolares nessa direção. Isso decorre, provavelmente, do fato de o principal modelo administrativo que orienta as ações dessa instituição e das escolas ser o burocrático.

Esse é um modelo que, segundo Lima (2001), desconsidera a importância dos conflitos diante de uma estrutura rígida e departamentalizada, em que cada setor desenvolve um tipo de atividade, à revelia dos demais. Se houvesse uma ação integrada, o setor de inspeção se articularia com o responsável pela assessoria às escolas tendo em vista alcançar objetivos comuns e promover a qualidade do serviço educativo na rede escolar.

Ainda que a definição de que um dia letivo seja dedicado ao planejamento decorra de uma conquista dos educadores, em algumas escolas da rede essa inovação deve ser melhor compreendida e discutida. Durante muito tempo, as soluções para os problemas educacionais do sistema municipal ou das escolas eram originadas da União. No momento em que é exigida da Secretaria de Educação uma postura de fomento à autonomia e que se requer maior participação da comunidade escolar, constata-se que determinados setores não estão preparados para propiciar às escolas suporte para funcionarem com qualidade social e política.

Conforme Sofia (2007), o “[...] setor de Ensino Fundamental não fez uma única reunião conosco; os momentos em que a gente se encontrou foi com a inspeção escolar, sobre escrituração escolar, avaliação de calendário, a questão da greve”. Provavelmente, esteja ocorrendo, nas escolas municipais de Natal, o que Lima (2001) atesta estar acontecendo na administração pública de muitos países, a qual se rege pelo modelo burocrático, em que se acentua o controle sobre as ações escolares em detrimento de outras dimensões da prática pedagógica mais relacionadas com a racionalização das ações, como o suporte ao planejamento escolar.

Em um momento em que se reconhece a necessidade de fomentar a autonomia escolar, esta precisa ser construída a partir de parâmetros acordados coletivamente, para que as ações dos sujeitos convirjam para um mesmo fim. Entendemos que a determinação dos fins políticos da educação, por si só, não torna as pessoas autônomas, por isso, é necessário que a Secretaria Municipal de Educação incentive os sujeitos escolares a desenvolverem as competências necessárias para tanto. Na compreensão de Barroso (2006) o reforço da autonomia escolar implica no desenvolvimento de planos, na construção de competências (que possibilitem aos sujeitos definirem coletivamente objetivos, organizarem o trabalho escolar, planejarem e implementarem suas atividades assim como gerirem recursos), na transferência de recursos bem como na monitoração externa e avaliação interna das ações implementadas.

Afirmar que as unidades escolares possuem autonomia relativa implica compreender que esta não pode desenvolver o seu trabalho à revelia do sistema, tampouco retira do sistema educacional a responsabilidade de prestar o suporte necessário ao desenvolvimento do

trabalho educativo. Mas significa que ambas as instâncias devem se responsabilizar em conjunto pela construção de uma educação escolar de qualidade. Nesse sentido, o papel de controle do trabalho escolar desempenhado pela Secretaria de Educação está para além de, simplesmente, verificar o que foi ou não executado, mas acarreta compartilhar responsabilidades na implementação e (re)definição de ações.

Distante dessa perspectiva, o Plano de Carreira, Remuneração, Salários e Estatuto do Magistério (NATAL, 2004) embora tenha trazido conquistas aos trabalhadores da educação, como a incorporação de gratificações aos salários, o incentivo para a progressão nos estudos, também instituiu novas formas de controle do trabalho escolar, como a avaliação do desempenho docente. Essa aferição utiliza como parâmetro as diretrizes nacionais de educação e, dessa forma, procura garantir que os profissionais não se afastem do que foi acordado para a área da educação em nível transnacional.

Uma outra conquista da Lei Complementar nº 058 (NATAL, 2004) consiste no fato de que a progressão funcional dos profissionais do magistério municipal (conforme os Artigos 10 e 11) acontecerá tanto por níveis, ou seja, por grau de formação, quanto por classe, sendo a progressão designada por letras que vão de A a P. Nesse processo, vale esclarecer, avalia-se o desempenho e a qualificação do profissional. O Art. 16 determina que a promoção por classe dar-se-á pela avaliação anual do desempenho e da qualificação profissional e o Art. 17 explicita o que nesta será considerado: “[...] o cumprimento dos deveres, a eficiência no exercício do cargo, o permanente aperfeiçoamento e atualização [...]” (NATAL, 2004, p. 11).

Essa concepção de avaliação não tem sido bem aceita pelos professores, pois, anteriormente, a promoção era considerada um direito conquistado por tempo de serviço e atualmente é concedida por mérito. Minerva (2007) assim se refere às inovações introduzidas pelo Plano de Carreira: “[...] está no documento do sindicato: você vai ganhar a sua letra, que era a promoção horizontal de tantos em tantos anos. Antigamente, de dois em dois anos, você ganhava uma letra, 5%. Agora você vai ter que mostrar serviço para ganhar essa letra e você será avaliado”.

A professora utiliza-se do termo ganhar, não no sentido de um presente ou de uma conquista dos profissionais da educação, mas na perspectiva de introdução, no contexto educacional, de práticas de gestão próprias do domínio empresarial, que substituem direitos e que integram a lógica da competitividade do mercado. Essa forma de regulação educacional, representada pela avaliação, segue preceitos do neoliberalismo, com base nos quais o Estado subordina a escola pública a interesses econômicos e institui práticas de concorrência e de prestação de contas dos resultados escolares.

Para Afonso (2001, p. 26), o Estado tem pressionado essas instituições por meio de exames nacionais em que predomina “[...] uma racionalidade instrumental e mercantil que tende a sobrevalorizar indicadores e resultados académicos quantificáveis e mensuráveis sem levar em consideração as especificidades dos contextos e dos processos educativos”. O autor adverte também para o fato de que essa forma de avaliação segue a concepção do gerencialismo aplicado às instituições e aos serviços do Estado, e se baseia em dados “[...] de natureza quantitativa, porque é isso que facilita a medição, a comparação e o controle de resultados” (AFONSO, 2003, p.47).

A avaliação nacional do ensino fundamental denominada Prova Brasil (INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO TEIXEIRA, 2007), realizada em 2005, segue esses parâmetros. Adotando o marco teórico-metodológico do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), examina habilidades e competências em Língua Portuguesa e Matemática51. A prova tomou como base as diretrizes dos Parâmetros Curriculares Nacionais e o que há de comum nos currículos das unidades da Federação. Os resultados foram divulgados aos profissionais e à sociedade para permitir aos dirigentes e aos educadores “[...] um olhar qualitativo sobre as redes e cada estabelecimento de ensino [...]” (INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO TEIXEIRA, 2007).

A Prova Brasil produz informação sobre os níveis de aprendizagem demonstrados pelos alunos por unidade escolar e por rede de ensino. Conforme os dados desse exame, mostrados na Tabela 3, o Município de Natal e a escola Municipal Professor Ascendino de