I MPLEMENTAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL – A GENDA

A Agenda 21 (A21) é um plano de ação global para o desenvolvimento sustentável aprovada na RIO-92 por 173 chefes de governos. É considerada por muitos especialistas como peça central entre os acordos assinados nesta Cimeira (Moralejo, 2005; Rydin, 2007; Roosa, 2010). A A21 nasceu do “Relatório Nosso Futuro Comum” que, como já comentamos anteriormente, e busca pela integração do meio ambiente e do desenvolvimento junto com o desejo de dividir responsabilidades entre países do Norte e do Sul (Roosa, 2010; Couret et al., 2011). Portanto, a A21 “aborda os problemas

Tese de Doutoramento – Bernadete Bittencourt ₅₇ prementes do hoje e tem o objetivo de preparar o mundo para os desafios do século XXI” (UN24

, 92: Preâmbulo da Agenda 21).

A Agenda 21 Global (A21G) é um plano de ação estratégico que considera o desenvolvimento ambiental, social e económico de forma integrada a fim de conter a destruição do meio ambiente e eliminar as desigualdades entre países. Nesse contexto, a Agenda 21 Global prevê o espaço local como âmbito de aplicação de suas ações (Rydin, 2007; Couret et al., 2011). As atividades prioritárias da A21G pressupõem diretrizes para o desenvolvimento sustentável e institui a implementação de ações de sustentabilidade com a participação e responsabilidade do tecido societal em toda parte do mundo (Moralejo, 2005; Roosa, 2010). As ações estratégicas desse plano tem por objetivo promover um novo padrão de desenvolvimento mundial sendo possível conciliar métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência económica (UN, 1992; Flipo, 2007). O Conselho Internacional de Iniciativas Ambientais Locais (ICLEI) define a Agenda 21 Local como:

[…] um processo participativo, multissetorial, com a missão de atingir os objetivos da Agenda 21 em abrangência local transversalmente elaborando e implementando um plano de ação estratégico de longo prazo orientado às prioridades locais para o desenvolvimento sustentável (ICLEI, www.iclei.org).

Outra definição da Agenda 21 reporta-a a um instrumento de política e gestão local (Flipo, 2007), um plano estratégico de implementação de políticas de desenvolvimento sustentável que integra todos os setores do tecido societal. Esta definição percebe a A21 como um plano assente em um modelo de democracia participativa (Sitarz, 1993; Moralejo, 2005; Couret et al., 2011). O conteúdo textual da A21 corrobora a tese de que a ações insustentável de produção e consumo impacta significativamente no meio ambiente no sentido de baixo para cima, ou seja, do local para o global. O efeito cumulativo dessas ações, em conjunto, regista danos que, algumas vezes são insanáveis, ao ecossistema, em proporção mundial (Veiga, 2005b).

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Sobre o objetivo do programa de ação da A21, segundo Moralejo (2005), Rydin (2007), Roosa (2010), Couret et al., (2011), a sua implementação local consubstancia o consenso mundial prover maior compromisso político sobre o desenvolvimento e a cooperação em torno da sustentabilidade ambiental. Neste ínterim, o compromisso político afilia-se as OTS, e demais organizações25 para que o movimento se estenda a todos os lugares e adquira melhor base e maior credibilidade ecossocioeconómica.

As organizações [do terceiro setor] desempenham um papel fundamental na modelagem e implementação da democracia participativa. A credibilidade delas repousa sobre o papel responsável e construtivo que desempenham na sociedade. As organizações formais e informais, bem como os movimentos populares, devem ser reconhecidos como parceiros na implementação da Agenda 21. A natureza do papel independente desempenhado pelas organizações [do terceiro setor] exige uma participação genuína; portanto, a independência é um atributo essencial dessas organizações e constitui condição prévia para a participação genuína (UN, 1992, Cap. 27: 27.1).

Para Roosa (2010) o papel das OTS é o de representar a sociedade. Neste sentido as OTS partem, em especial, do local para o global e o movimento das OTS é fator- chave na implementação dos planos estratégicos que constroem as bases para o DLS. Para tanto as OTS são mais ativas nas áreas social e ambiental, porém se entrelaçam todos os setores do tecido societal formando uma rede de sociabilidade. Esta rede difunde os princípios da A21, que aos poucos, infiltra-se por toda parte e se alastra, como um manifesto pacífico e contagioso, apregoa a democracia direta e participativa,

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Usa-se o termo organização como sinónimo de instituição, corporação ou organismo generalizando os diversos modelos de organizações do terceiro setor. O conceito de organização provém do prefixo grego

órganon, que exprime a ideia de órgão, ferramenta ou instrumento de trabalho inventados e aperfeiçoados

para facilitar na consecução de atividades orientadas para um fim particular, e este por sua vez designa cada uma das partes de um mecanismo que exerce função especial. Organização significa um grupo, uma entidade social organizada, composta por pessoas que trabalham juntas e deliberadamente constituída formal e autonomamente. A organização tem um objetivo ou intensão explícita e comum, está estruturada em uma divisão de trabalho, funções e responsabilidade cujo fim é atingir um objetivo geral.

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promove o conhecimento e responsabilidades com a equidade e justiça social e o meio ambiente.

A A21 não se limita a implementar políticas estratégicas de erradicação aos danos do ecossistema, esclarece Couret et al., (2011). O planeamento de ação estratégicas valoriza também a promoção da identidade sociocultural local, enfatiza a cooperação entre iguais e corrobora à arte de se associar26, tão ignorados pela sociedade de consumo que se alimenta do individualismo e do isolamento social. Neste sentido, Couret et al., (2011) anota que a A21 estimula novas formas de planeamento e gestão do tecido societal em que fomenta o capital social27 local em suas diversas modalidades de associativismo, advindo do terceiro setor. Portanto, a A21 lança diretrizes ao Estado, as OTS e outras organizações em busca de ampla legitimação social e ambiental em que considera a relevância do capital humano como fator de desenvolvimento local sustentável.

A Agenda 21 pode ser entendida, segundo Novaes (2008) como um ato internacional, sem carácter mandatário, porém se configura em vasto documento de natureza pragmática entre Estados, OTS e demais organizações públicas e privadas. Constitui, desse modo, em um documento orientador dos governos, das organizações

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Aléxis de Tocqueville (1805-1859) (1987) cunhou este termo como uma expressão clássica atribuída aos seus estudos sobre a sociedade dos Estados Unidos da América do século XIX e a sua aptidão para se desenvolver de modo económico e social em sistemas de associações. Na conceção do autor o sucesso da democracia dos EUA pairava no segredo da arte de se associar.

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Para Putnam (1995) capital social refere-se ao comportamento da organização social com os seguintes aspetos: redes de sociabilidade, normas e confiança. Esses aspetos incidem no comportamento do tecido societal como facilitador à coordenação e à cooperação para o benefício mútuo. O autor definiu como elementos fundamentais para se gerar capital social a intensidade da vida associativa local. Na visão de Pierre Bordieu (1980) o capital social pode ser percebido como um grupo de recursos concretos ou capacidade de obter resultados por pertencer de facto a rede de sociabilidade que promove as relações de conhecimento e reconhecimento mútuos. Para Bordieu os elementos fundamentais do capital social refere-se a intensidade de tempo e ao tamanho da rede de sociabilidade e, neste contexto, as conexões que pode efetivamente mobilizarem. Manifesta Bordieu (1980: 67) que o capital e suas diversas expressões – económico, histórico, simbólico, cultural, social – incidem diferentes aspetos da sociedade capitalista e a outros modos de produção, desde que sejam considerados social e historicamente limitados às circunstâncias que os produzem. Neste sentido, do ponto do capital social, a criação de um ambiente favorável ao desenvolvimento local sustentável depende destes fatores: a confiança, e a rede de sociabilidade. Estes dois fatores estão intimamente imbricados: redes de sociabilidade só se formam com base na confiança e na solidariedade; o exercício da confiança leva as pessoas à cooperação e a se relacionarem segundo um padrão de rede (Marques, 2003). Assim como capital social é confiança e cooperação ampliadas socialmente, rede também é capital social.

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internacionais e da sociedade civil, para o desenvolvimento sustentável. Tem como propósito conciliar a proteção do ambiente com o desenvolvimento económico e a coesão social. De facto este documento traduz em ações o conceito de desenvolvimento sustentável, pois representa uma expressiva agregação de parâmetros, metas, princípios e estratégias em relação ao desenvolvimento socioeconómico e a conservação e proteção ambiental.

Como ato internacional, os objetivos da A21 abordam amplas questões de padrões de produção e consumo à diversas políticas económicas, sociais e ambientais, e.g., trabalho digno, erradicar a pobreza no mundo e de desenvolvimento sustentável. Na sua amplitude, como termo legal, a A21 inclui também a dinâmica demográfica, proteção à saúde, proteção a grupos desfavorecidos, saneamento básico, energia e transportes sustentáveis. Além disso, habitação, resíduos, eficiência energética, poluição urbana, uso da terra, transferência de tecnologia dos países ricos para os pobres, etc. (Novaes, 2008: 324).

Como documento de orientação legal, a A21 não prevê sanções concretas, mas as sugestões que nela se encontram alicerçaram a elaboração de leis ambientais em diversos países. Na prática, as sugestões preestabelecidas na A21, possuem os mesmos efeitos que os princípios internacionais (Flipo, 2007). De certa forma, no âmbito de seus efeitos, elas podem até mesmo ser comparadas às resoluções da ONU e de outros organismos internacional direcionados ao desenvolvimento sustentável (Dalal-Clayton e Bass, 2002; Strange e Bayley, 2008).

Desse modo, a ampla adesão aos seus princípios tem favorecido a inserção de novas atitudes frente aos postulados de preservação do ecossistema. Porquanto, a A21 delineia a forma como o setor público, privado e o terceiro setor pode, aliados, cooperarem com soluções inovadoras para os problemas ecossocioeconómico. Este comportamento deve-se porque a A21 destaca as estratégias para que o desenvolvimento sustentável seja alcançado. Nesse sentido, indica atores e parceiros e sugere metodologias para obtenção de consensos e os mecanismos institucionais necessários para a sua implementação e monitoramento (Flipo, 2007).

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Secções Objetivos

Dimensões sociais e económicas

Ajuda dos países desenvolvidos para os países em desenvolvimento para implementar, através das políticas internacionais, o DS. Estratégias de combate à pobreza e à miséria. Introdução de mudanças nos padrões de produção e consumo.

Equilíbrio entre sustentabilidade e dinâmica demográfica.

Equidade e melhoria da saúde pública e da qualidade de vida.

Conservação e gestão dos recursos para o desenvolvimento

Respeito e responsabilidade no manejo dos recursos naturais e de resíduos e substâncias tóxicas, de forma a assegurar o DS.

Fortalecimento do papel dos principais grupos sociais

Ações de fomento à participação, nos processos decisórios, dos jovens, dos povos indígenas, OTS, dos trabalhadores e sindicatos, dos representantes das comunidades científicas e tecnológicas, dos agricultores e do setor privado.

Meios de implementação

Criação e/ou indução de mecanismos financeiros e instrumentos jurídicos nacionais e internacionais à implementação de programas e projetos com objetivo de sustentabilidade.

Assim, a A21 comporta um programa mundial de ações com o fim de implementar novas posturas face a diversidade das formas de vida na Terra, aos usos dos recursos naturais, a mudança de hábitos de consumo (Flipo, 2007). Mais ainda, a A21 estimula a informação, criatividade e a projeção de ideias em inovação de tecnologias mais limpas. Portanto, as estratégias, de curto e longo prazo, pré-orientadas pela A21, representam uma tomada de posição ante a premente necessidade de assegurar a manutenção da qualidade do ambiente e dos complexos ciclos da biosfera (Dalal-Clayton e Bass, 2002). Estas estratégias estão integradas em 40 setores e assuntos diferentes dimensionados em quatro grandes secções, conforme pode ser observado no Tabela 2, mais a frente.

Tabela 2. Secções da Agenda 21

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Strange e Bayley (2008: 28)

Alguns conceitos-chave que estão alicerçados nas quatro grandes secções da A21, segundo a análise dos autores Dalal-Clayton e Bass (2002) e Strange e Bayley (2008), representam os fundamentos do desenvolvimento sustentável. O primeiro conceitos-chave refere-se a educação e desenvolvimento individual para

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consciencializar a sociedade, em especial a mais jovem, para os problemas comuns a toda humanidade. Mas, também, através da educação e desenvolvimento, incentivar, engajar e concretizar ações nas comunidades. Em segundo, encontra-se a equidade e fortalecimento dos grupos socialmente vulneráveis. Esta premissa que perpassa quase todos os capítulos da A21 está imbuída em reforçar valores e práticas de gestão democrática e de uma cidadania direta, mais coletiva e participativa. Por terceiro o planeamento. O desenvolvimento sustentável só será atingido mediante estratégia de planeamento integrado, que estabeleça prioridades e metas realistas a cada lugar, respeitando a suas especificidades de história e cultura local. O quarto conceito-chave refere-se ao desenvolvimento da capacidade institucional. A A21 frisa a importância de desenvolver competências e formar recursos humanos para a gestão das atividades competentes ao planeamento do desenvolvimento sustentável. Neste sentido, a formação e a qualificação de recursos humanos deve ocorrer nos quadros de organizações de governo, empresas privadas, e também na OTS, i.e., incidir do global ao local. Por quinto, o conceito-chave é a informação. A A21 indica a necessidade de publicitar bases de dados e informações no sentido de permuta de comunicação, de auxiliar a tomada de decisão, o cálculo e o monitoramento dos impactos das atividades humanas no meio ambiente, troca de experiências. Essa base de dados implica em reunir dados e informações dispersas e setorialmente produzidas para possibilitar, avaliar e organizar as informações geradas, sobretudo nos países em desenvolvimento.

Para Strange e Bayley (2008) os conceitos-chave da A21, quando aplicados na prática, constituem-se em forte instrumento de reconversão da sociedade industrial dirigido a um novo paradigma: o de mundo próspero. Este novo paradigma é suscitável de revitalização de desenvolvimento de acordo com os critérios de sustentabilidade local. Esta nova reconversão exige do tecido societal a reinterpretação do conceito de progresso, tanto para os países desenvolvidos quanto para os em desenvolvimento, promulgando a condição de cidades sustentáveis. No limite de cidades sustentáveis a produção industrial e o desenvolvimento tecnológico pode existir e contemplar, ao mesmo tempo, harmonia e equilíbrio holístico entre o todo e as partes, mensurando o crescimento no sentido da qualidade e não apenas da sua quantidade.

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Temas preconizados na Carta de Aalborg

• Conceito e princípios de sustentabilidade • Estratégias locais para a sustentabilidade

• A sustentabilidade como um processo criativo, local e equilibrado • A negociação aberta como método de resolução de problema • A economia urbana para a sustentabilidade

• Equidade social para a sustentabilidade urbana • Padrões de uso sustentável do território • Padrões de mobilidade urbana sustentável • Responsabilidade pelo clima mundial • Prevenção da intoxicação dos ecossistemas

• A autogestão no plano local, condição necessária da sustentabilidade

• Os cidadãos como protagonistas da sustentabilidade e o envolvimento da comunidade • Meios e instrumentos da gestão urbana, orientados para a sustentabilidade.

Desse modo, Moralejo (2005) e Gomes (2009) asseveram que consubstanciando a A21, as primeiras discussões sobre sustentabilidade local nasceram com o Projeto das Cidades Europeias Sustentáveis, em 1993. Sob a coordenação da Comissão Europeia, a fase inicial desse Projeto teve como objetivo desenvolver a cooperação entre cidades para a promoção do Plano de Ação da Agenda 21 Local. Em 1994 o ICLEI organizou e deu início a campanha – Sustentabilidade das Cidades Europeias. Na primeira Conferência Europeia das Cidades Sustentáveis foi aprovada a Carta de Aalborg que criou bases para um compromisso sério por cidades europeias para a execução da Agenda 21. Com a assinatura da Carta de Aalborg as cidades e o sistema societal assumem participar nas iniciativas locais relacionadas a A21 e desenvolver programas de longo prazo tendo em vista o desenvolvimento sustentável (CA, 1994: 1). Este compromisso, segundo Gomes (2009) compreende os seguintes temas que a Carta de Aalborg preconiza conforme pode-se visualizar na Tabela 3, a seguir:

Tabela 3. Temas preconizados na Carta de Aalborg

Fonte: elaborado pela autora, adaptado de Gomes (2009:30)

Para Gomes (2009) com o consentimento da Carta, o poder local assume cada um dos temas e reconhece a necessidade de elaborar, no contexto de cada lugar, políticas de estratégicas integradas de desenvolvimento sustentável. Mas, ao mesmo tempo, ao se firmar este documento, as autoridades locais passam a fazer parte da

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“Campanha Cidades Sustentáveis”. Por conseguinte, como membros dessa campanha, cada local institui um elo que forma a rede de cidades imbuídas de coleta e propagação de informação sobre desenvolvimento local sustentável.

A Carta de Aalborg, para González (2008), compreende o compromisso de cidades europeias como peça motriz na implantação da A21 local, de modo a ser implementada em todas as suas dimensões. Para se concretizar esse compromisso, a Carta de Aalborg comporta três partes que, desmembrar-se-ão em planeamento de ações, passo-a-passo. A primeira parte refere-se a – declaração comum: cidades europeias à sustentabilidade – e discute-se “o essencial papel que as cidades desempenham na adoção de um modo de vida baseado no capital da natureza” (CA, 1994:6-7). Isto quer dizer que a cidade é vista como principal lugar no processo evolutivo dos hábitos de vida, da produção, do consumo e das estruturas ambientais, o que repercute no empenhamento para o desenvolvimento local sustentável. A segunda parte diz respeito a “campanha das cidades europeias sustentáveis”. Tem por fim facilitar a assistência mútua entre as cidades para o desenvolvimento e a implementação de políticas orientadas para a sustentabilidade e a conceber planos locais de Agenda 21 (CA, 1994:6-7). A terceira parte aborda a – “participação no processo local da Agenda 21: plano de ação local para a sustentabilidade”. Tal compromisso da Carta visa atender o acordo assinado na RIO-92, refere-se ao Capítulo 28 da Agenda 21 – iniciativas das autoridades locais em apoio à Agenda 21 (CA, 1994).

Outros eventos são realizados no sentido de plasmar a A21 local. Em 1996, na cidade de Lisboa, ocorreu a Segunda Conferência Campanha das Cidades Europeias Sustentáveis, e dela obteve-se o Plano de Ação de Lisboa – Da Carta à Ação. Assevera Moralejo (2005) que esse documento fundamenta-se nas experiências locais mediante troca de informações e debates acontecidos na Conferência. O autor anota que as discussões foram amparadas seguindo alguns princípios, entre eles, e.g., as recomendações especificadas na Carta de Aalborg, no guia da Comissão de Gestão das Administrações Locais do Reino Unido. Mas, acrescenta-se ainda, o Relatório sobre Cidades Europeias Sustentáveis, do Grupo de Peritos em Ambiente Urbano da Comissão Europeia, e o Guia de Planeamento da Agenda Local 21 do Conselho Internacional para as Iniciativas Locais de Ambiente (CA, 1996). Nesta ágora

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procedem-se permutas de ideias e experiências de boas práticas locais, e os atores exploraram oportunidades de colaboração com outras comunidades europeias em projetos mútuos (CA, 1996). O ambiente propicia o associativismo e a cooperação entre os atores que identificam as necessidades entre si, como agentes locais envolvidas nos processos da Agenda 21 Local.

Todavia, apesar de todo o empenhamento de alguns países, em especial no continente europeu, a implementação da A21, cinco anos após a sua conceção, não avançou para o concreto (Santos et al., 2005). A Agenda 21 foi revista em 1997 na sessão especial sobre o meio ambiente e desenvolvimento sustentável da Assembleia Geral da ONU, realizada em Nova Iorque, designada por RIO+5. Nessa sessão se reexaminou os compromissos adotados na RIO-92, e constatou-se o défice na implementação da A21 no âmbito global. Comenta Santos et al., (2008), com base nos argumentos do programa ONU para a implementação da Agenda 21 que …

Apesar do enorme esforço desenvolvido por governos e organizações internacionais, reflectido no facto de cento e cinquenta países terem desenvolvido comissões ou mecanismos de coordenação como o objetivo de desenvolverem e integrarem uma aproximação ao desenvolvimento sustentável, a verdade é que, como refere o programa ‘futura implementação da Agenda 21’, o estado global do ambiente continua a deteriorar-se. Problemas ambientais significativos continuam a ter a sua origem nas especificidades e características socioeconómicas dos diferentes países em todas as regiões (ipsis litteri Santos et

al., 2008:10-11).

Como resultado da RIO+5 ficou acordado um programa para uma melhor aplicação da Agenda 21. Na sequência desse diálogo, na Cimeira do Milénio, 55ª Assembleia da ONU ocorrida no ano de 2000, em Nova Iorque, adotou-se uma Agenda complementária28 – Metas do Desenvolvimento do Milênio29. Mais precisamente

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Apesar dessa agenda complementária, Santos et al. (2005: 11) ressalvam que na revisão da Agenda 21 na RIO+5, o programa da ONU indicou o ano de 2002 como data limite para os países apresentarem a

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denominada como “Objetivos do Milénio” essas metas têm o propósito de até o ano de 2015 reduzir pela metade os maiores problemas que assolam o tecido societal mundial e