Justificativas para políticas industriais

Seguindo Rodrik (2004, p. 2), aqui será utilizado o termo política industrial “pela falta de termo melhor”39_{. O termo será usado, portanto, num sentido amplo, como proposto por}

Bianchi e Labory (2006, p. 6): “a variety of public actions aimed at guiding and controlling

the structural transformation process of an economy”40. Rodrik (2004) observa que muito da discussão em relação a esse tipo de política ficou restrito as falhas de mercado, quando da sua necessidade; e falhas de governo, quando da sua refutação. Kupfer e outros (2013) também ressaltam o quanto essa discussão é inócua e apontam três abordagens analíticas para discutir a necessidade e a atuação das políticas industriais: ortodoxa, desenvolvimentista e evolucionária.

A primeira, de base neoclássica, ressalta que a atuação do Estado deve atuar para minimizar os problemas causados pelas falhas de mercado. Essas falhas se manifestariam através de estruturas ou condutas competitivas, na forma de externalidades, na existência de bens públicos, de direitos de propriedade comuns e nas diferenças de preferências intertemporais sociais e privadas. Como Suzigan e Furtado (2006) destacam, a política industrial nesses casos é reativa e de caráter horizontal. Kupfer e outros (2013) ressaltam que os pressupostos de informação e racionalidade restringem o uso dessa abordagem teórica para tratar de políticas industriais.

A segunda abordagem, a desenvolvimentista, insere o Estado como promotor do desenvolvimento, objetivando seu sustento, crescimento ou mudança (tecnológica). Para tanto, todos os instrumentos de política econômica teriam como objetivo a industrialização (fonte do desenvolvimento). A abordagem atuaria em função do contexto específico, das características intrínsecas da economia e do contexto internacional. Os países desenvolvidos seriam o horizonte de possibilidades e um dos mecanismos para se chegar a elas seria a proteção da indústria nascente. Kupfer e outros (2013) citam a Coreia do Sul e os países da América Latina como exemplos de tais políticas. Entretanto, a Coreia do Sul, bem como outros países asiáticos, realizaram essa política voltada para o comércio exterior, enquanto os países da América Latina focaram no mercado interno e na ampliação da capacidade produtiva (ETZKOWITZ; BRISOLLA, 1999; FRIEDEN, 2008; KUPFER et al., 2013) 41_.

A terceira abordagem tem como foco desenvolver a competência inovadora dos países. Como já apresentado, a teoria econômica evolucionária é mais interessada na dinâmica econômica do que na questão da alocação de recursos. Para tanto, ela foca na empresa e na sua capacidade de “fazer coisas” (DOSI; NELSON, 2018). Assim, o desenvolvimento 40 _{Tradução própria: “uma variedade de ações públicas que objetiva guiar e controlar o processo de mudança} estrutural de uma economia”.

41 _{Esta é uma interpretação mais genérica, pois, em algumas leituras, mesmo os países asiáticos adotaram} políticas de substituição de importações em um período anterior ao foco nas exportações.

econômico estaria na capacidade de continuar fazendo “coisas” novas. O estímulo para tal viria da concorrência por inovações tecnológicas, tanto locais quanto globais. Dessa forma, as empresas teriam que desenvolver estratégias de acordo com suas capacitações, o que refletiria no seu desempenho. Essa dinâmica seria intensificada pela interação de diferentes agentes econômicos, como instituições de pesquisa, financeiras e de normas técnicas. O que tem relação direta com o ambiente em que está inserida e com o processo de seleção. A atuação do Estado se daria mais intensamente nessa última dimensão, da interação de diferentes agentes, e pode se dar de diferentes formas. Suzigan e Furtado (2006) destacam o caráter incerto implícito nas ações inovadoras. Mazzucato (2017), por sua vez, aponta que a ação do Estado deveria ser como a de um gestor de uma carteira de investimentos, dada essa incerteza.

Das discussões de mercados imperfeitos – que demandariam regulação antitruste por parte do governo – às discussões de falhas de mercado – assimetrias de informações, poder de mercado, externalidades – criou-se precedente para outros tipos de ações que objetivavam, por exemplo, “corrigir” os investimentos abaixo do ótimo em P&D – uma vez que o conhecimento seria um bem público (ROMER, 1990) e sua alocação não seria ótima através do ajuste de mercado. Discussões como essa também influenciaram uma série de políticas de desenvolvimento, pois a falta de determinados elementos presentes em economias desenvolvidas poderia ser a motivação para a diferença em relação às outras.

Uma literatura focada na diminuição, ou eliminação, dessa diferença sugere políticas para realizar o catching-up tecnológico. Lee e Malerba (2018) resumem catching-up como o processo de criação de capacidades, instituições e de um sistema de inovação equivalente ao de economias desenvolvidas. Esse processo objetiva fazer a transição de uma economia em desenvolvimento para o status de desenvolvida. O argumento ressalta como diferença, entre desenvolvidos e em desenvolvimento, as limitações de capacidade de produção. Essas seriam explicadas por uma série de outras capacidades (tecnológicas, de absorção, dinâmicas...). Os autores lembram que a abordagem neoclássica apresenta uma justificativa para essa diferença de nível tecnológico, ou de produção, que é baseada na abordagem iniciada por Akerlof (1970) e trata das falhas de mercado. Esse argumento é que justificaria a atuação do governo, através de políticas de pesquisa básica (NELSON, 1959) e incentivos para P&D, especialmente em economias em desenvolvimento onde as empresas não teriam porte, nem estímulos para se aventurar em determinados segmentos.

O argumento das falhas de mercado é interessante, mas ele não cobre tudo o que envolve inovação e desenvolvimento (LEE; MALERBA, 2018). Um complicador é que na abordagem neoclássica, o argumento é utilizado com perfeita previsibilidade e racionalidade;

o que é insuficiente para lidar com a incerteza envolvida no desenvolvimento de novos produtos e mercados. A partir da abordagem evolucionária, Lee e Malerba (2018) adicionam outras duas falhas para esse raciocínio. A primeira trata das falhas de sistema e está diretamente relacionada com os sistemas de inovação: uma vez que se entende inovação como resultado da interação de diversos agentes e que um sistema de inovação corresponde a uma rede dessas relações, é necessário investigar a robustez dessa rede/sistema. Nesse sentido, existem conexões importantes para a interação entre os agentes. A falha de sistema, segundo Lee e Malerba (2018), seria a falta ou a “fraca” conexão desses agentes. A segunda falha ressaltada pelos autores é a falha nas capacidades. Embora essas capacidades possam ser locais e até nacionais, elas são mais bem percebidas e desenvolvidas nas firmas. Assim, as firmas teriam a habilidade de construir capacidades e aprendizado, utilizando-se das rotinas mencionadas por Nelson e Winter (2005). Lee e Malerba (2018) destacam a capacidade de absorção (COHEN; LEVINTHAL, 1990) e as capacidades dinâmicas (TEECE; PISANO, 1994) como elementos importantes para essa construção.

A partir dessas três falhas, Lee e Malerba (2018) discutem o catching-up de países em desenvolvimento. Para os autores, três elementos seriam importantes nesse processo ao nível da firma: as capacidades das firmas, o empreendedorismo e o processo de diversificação de grandes conglomerados. As capacidades das firmas têm relação com as capacidades dinâmicas e de absorção já mencionadas. Sua importância para a discussão é que firmas de países em desenvolvimento possuem, em média, um “desnível” em relação às capacidades das firmas de países desenvolvidos. A ação empreendedora de alguns agentes possibilitaria o desbravamento de novos mercados, e o processo de diversificação dos grandes conglomerados empresariais traria recursos e capacidade de execução de projetos para outros setores.

Um contraponto a essa atuação massiva dos agentes públicos, está na discussão das falhas de governo. Como Rodrik (2004) lembra, essa discussão é focada nos problemas causados pela intervenção excessiva do governo no mercado (como o rent seeking) falhas na construção e atuação das instituições, vieses de atuação política e a elevada incerteza e risco envolvido nas ações. Esses elementos poderiam, ainda, reprimir a atuação empreendedora, minando possibilidades de crescimento futuro.

É interessante notar que a discussão das falhas de governo aponta a repressão do comportamento empreendedor como uma das possíveis consequências da intervenção governamental que, paradoxalmente, é a justificada para perspectiva de falhas de mercado, sistemas e capacidades – pela necessidade de criação de um ambiente “fértil” para as

inovações e a realização do (e os empreendedores),catching-up. Embora essa literatura de

catching-up tem um enfoque mais evolucionário, Schmidt (2018) destaca que, quando ela

trata seus elementos na perspectiva de “falhas”, acaba por incorrer em uma “falha” epistemológica, pois fica presa ao mesmo plano “natural” da abordagem neoclássica, a qual se propõe contestar. Este autor lembra que a abordagem neoclássica parte de um modelo platônico (um sistema fechado) do qual é possível saber qual a combinação ótima dos fatores produtivos; definindo um limite de atuação “certa” e outra “errada”. Tal medida, pode se opor ao interesse social/coletivo, pois permite a tomada de decisões em “salas fechadas” justificadas pelo “argumento técnico”.

Dentro desses questionamentos, alguns autores têm apontado para um novo entendimento da atuação e avaliação de políticas industriais. Rodrik (2004) menciona que não é necessário mais ou menos políticas, mas, sim, políticas melhores. O autor constrói uma série de sugestões para políticas industriais neste século XXI, baseadas em metas claras, processos de aprendizagem (tentativa e erro) e na construção de um arranjo institucional adequado; Cimoli e outros (2017) reforçam a importância da construção de um arranjo institucional adequado; e Marianna Mazzucato (2017) sugere que as políticas devem ser orientadas por missões, atendendo a demandas da sociedade e que a gestão dessas políticas deve ser feita nos mesmos moldes de uma carteira de investimentos. Essas novas perspectivas têm ganhado mais atenção, em virtude da importância que vem sendo dada à inovação por parte dos agentes públicos, empresariais e de instituições supranacionais.