Procedimento de votação do veto no Legislativo

Neste grupo estão inseridos os casos em que se questionavam suposta violação a procedimento de votação do veto no Legislativo. Tratam-se de casos em que alguma parte interessada questiona o procedimento adotado pelo Legislativo para a votação de rejeição ou não do veto. A tabela a seguir apresenta as principais informações sobre os casos.

Tabela VIII – Grupo 2 - Procedimento de votação do veto no Legislativo Grupo 2 - Casos de Procedimento de votação do veto no Legislativo

Instrumento e nº Relator Decisão Colegiada ou Monocrática? Proponente Autoridade Coatora Data da Propositura Data do Julgamento Duração dos autos (propositura a julgamento) A favor de quem? MS 1006 Abner de Vasconcellos Colegiada Prefeito de Barbacena/MG Câmara Municipal de

Barbacena Indisponível 15/06/1949 Inaplicável

Executivo (prefeito) RMS 1039 Ribeiro da Costa Colegiada Prefeito de Barbacena/MG Câmara Municipal de

Barbacena Indisponível 15/06/1949 Inaplicável

Executivo (prefeito) Rp 310 Ari Franco Colegiada

Governador de

SP ALESP 1954/1955 02/09/1957 +/- 3 anos

Legislativo (ALESP)

RE 49103 Luiz Gallotti Colegiada

Câmara Municipal de Santa Rita Prefeitura Municipal de Santa Rita Não contém informação 27/08/1962 Indisponível Legislativo (CM de Santa Rita/PB) Rp 1065 Soares

Muñoz Colegiada Governador SP ALESP

Não contém informação 29/04/1981 +/- 2 anos Executivo (Governador) Rp 1076 Cunha

Peixoto Colegiada Governador SP ALESP

Não contém informação 13/08/1981 +/- 2 anos Executivo (Governador) ADI 1254 Sepúlveda Pertence Colegiada Governador do RJ ALERJ 15/03/1995 09/12/1999 3 meses - Liminar 4 anos e 9 meses – Mérito Executivo (Presidente)

ADI 3719 Eros Grau Monocrática PSOL

Mesa do Congresso Nacional 02/05/2006 09/12/2008 2 anos e 7 meses. Legislativo (maioria do Congresso) MS-MC 33356 Celso de

Mello Monocrática Congressistas

Presidente do Congresso 28/11/2014 18/12/2014 12 dias Legislativo (maioria do Congresso) MS-MC 33353 Celso de

Mello Monocrática Congressistas

Presidente do Congresso 26/11/2014 18/12/2014 14 dias Legislativo (maioria do Congresso)

Tabela 8 - Grupo 2 - Procedimento de votação do veto no Legislativo. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: planilha de casos - Apêndice IV.

Este grupo possui dez casos em seu universo. Sete foram decididos de forma colegiada e três de forma monocrática. Os casos decididos de forma colegiada questionam

autoridades estaduais (quatro) e municipais (três); e os casos decididos de forma monocrática questionam autoridades federais (três). Quanto aos proponentes, em seis casos figuram como arguidores o poder Executivo, em três o poder Legislativo e, em um, o Partido Político.

Dos dez casos, em oito o STF entendeu que estavam presentes os pressupostos de conhecimento da ação e decidiu analisá-los79. Desses, em cinco casos (MS 1006; RMS 1039; Rp 1065; Rp 1076; ADI 1254), o STF alterou o status quo da questão, ao decidir alterar o procedimento de votação do veto. Ainda referente a esses cinco casos, quatro ocorreram antes da CF/88, sendo dois julgados na vigência da CF/46 (MS 1006 e RMS 1039) e dois na vigência da CF/69 (Rp 1065 e Rp 1076); e apenas um caso foi julgado na vigência da CF/88 (ADI 1254).

Os casos julgado no período da CF/46 têm em comum a discussão do mesmo fato, mas em momentos processuais distintos. O RMS 1039 é o recurso interposto contra a decisão do MS 1006. Este caso ocorreu em Barbacena, Minas Gerais, e foram os primeiros casos, disponíveis no sítio do STF, em que se questionou o veto. Eles foram julgados em julho de 1949.

Os casos discutiam o procedimento de votação do veto que fora adotado pelo Legislativo. Segundo consta nos autos, a Câmara Municipal de Barbacena teria rejeitado os vetos opostos a um projeto de lei, com um quórum de oito vereadores presentes e com oito votos pela rejeição. Contudo, afirma o prefeito, ao questionar o ato, que a Câmara era composta por quinze vereadores e, portanto, o número de votos para rejeitar o veto seria de dez votos, uma vez que a CF/46 exigia 2/3 dos presentes (artigo 70, § 3º). Pelo que consta nos autos, o MS foi a medida adotada pelo Executivo municipal contra a decisão do tribunal inferior que decidiu não avaliar o caso, por considerar o problema uma questão interna corporis80.

O STF decide pela inconstitucionalidade do ato do tribunal a quo, visto que o Judiciário não pode deixar de julgar lesão ou ameaça a direito e, pelo fato de o veto ser um instrumento jurídico, por ter regulação constitucional. Quanto ao ato do Legislativo municipal, o STF não se aprofunda no mérito, pois o MS questionava ato do tribunal a quo. Mas, ao justificar o porquê deveria o tribunal a quo apreciar a questão, os ministros pareciam tender à interpretação de inconstitucionalidade do ato da Câmara municipal.

79 _{Casos em que houve controle: MS 1006; RMS 1039; Rp 310; RE 49103; Rp 1065; Rp 1076; ADI 1254; MS-} MC 33353. Casos em que não houve controle: ADI 3719 e MS-MC 33356.

80 _{Como não há menção à data de propositura, isso fornece indícios de que se discutia o tema há algum tempo.} Portanto, provavelmente, não sendo algo imediato.

Esse caso é interessante por ser o primeiro caso disponível no sítio eletrônico do STF e pelo que o ministro relator desenvolve em seu voto, abordando diversas questões importantes para o trabalho. O STF defende a utilização do MS como instrumento hábil a questionar irregularidades procedimentais dos poderes; também considera-se legítimo para apreciar qualquer questão que tenha característica política e que tenha potencial violação a direitos subjetivos de terceiros ou que violem procedimentos constitucionais. Essa afirmação confirma-se por meio dos trechos do voto do ministro relator Abner Vasconcellos, expostos a seguir:

Mas, dizendo isso, não se diz nem se poderia dizer que, adiscrição [sic] legislativa ou administrativa pode exercitar-se fora dos limites constitucionais ou legais, ultrapassar as raias que condicionam o exercício legítimo do poder. Basta assentar êsse princípio para se ver, desde logo, que a discrição só existe dentro dos limites objetivos, legais – e que ultrapassados êstes começa a esfera jurisdicional (MS 1006, p. 3) (grifos meus).

(...)

“Uma questão pode ser distintamente política, altamente política fora

dos domínios da Justiça, e, contudo, em revestindo a forma de um pleito, estar na competência dos tribunais, desde que o ato, executivo ou legislativo, contra o qual se demanda, fira a Constituição, lesando ou negando um direito nela consagrado”. (MS 1006, p. 4) (grifos meus). (...)

Trata-se de saber qual o limite que separa a atribuição do Poder Judiciário das questões de natureza política, em face dos outros poderes constitucionais. Diz-se, com fundamento em bôa doutrina, que os tribunais são estranhos aos assuntos puramente políticos. Invocam-se exemplos da vida político-constitucional americana, nos quais a Côrte Suprema se abstem de interferir reservando-se á órbita restritamente judicial. Assim foi, de fato, durante algum tempo. Mas, a jurisprudência não estaciona, avança, acompanha a marcha das idéias e torna-se fator notável de evolução jurídica. Se assim é no campo de direito Civil, que é dos ramos mais conservadores da grande árvore da ciência jurídica, no domínio do direito constitucional é da maior fecundidade para a fixação dos princípios. A dificuldade surge, entretanto de início, quando se procura definir o que seja uma questão política frente ao poder judiciário. Pedro Lessa – do Poder Judiciário § 16 iluminado pela experiência dos tratadistas americanos mais eminentes, depois de mencionar a marcha evolutiva do pensamento constitucional da grande democracia do continente, analisa o papel decisivo do judiciário. Acusado, ao começo, de interferir em assuntos que lhe eram defesos, a doutrina acabou aplaudindo as suas atitudes. Thayer teve expressão de reconhecimento, ao órgão supremo do judiciário, de inegável caráter político. Valha a verdade, disse êle, o arbítrio de pronunciar a nulidade dos atos dos outros poderes, se bem seja uma simples função judicial, implica, pela natureza da matéria sôbre que se exerce, o tomar parte, ainda que secundariamente a ação política do governo (MS 1006, p. 6) (grifos meus).

(...)

Se, á sombra dos princípios constitucionais clássicos da doutrina americana, realidade da nossa vida política já adaptava ao contrôle judicial lesões intimamente ligadas a atos genuinamente políticos, do Legislativo e do

Executivo, a partir da Constituição de 1946, outra mais dilatada esfera de ação ficou aberta aos tribunais. O atual direito constitucional brasileiro assumiu feição nova, ditada pelas próprias necessidades nacionais e pela índole da nossa raça. O poder Constituinte, pondo-se ao serviço da evolução política e social do país, num movimento de inspiração que o enobrece, disciplinou o arbítrio do Legilativo e da administração, deixando, á análise final do Judiciário, atos de natureza política que, até 1934, lhe eram defesos. A própria investidura dos dois poderes eminentemente políticos passou a ter a interferência dos tribunais para maior segurança de sua legitimidade (MS 1006, p. 8) (grifos meus).

(...)

Não hesito, dêsse modo, em admitir a medida de segurança como veículo legítimo da defesa de prerrogativa constitucional que assiste praticar qualquer dos poderes estatuais ou municipais. A forma é similar á da representação desde que os poderes interessados no dissídio são ouvidos a respeito e os Procuradores Gerais do Estado e da República oficiam, analisam os fatos e opinam acerca da providência que vise restaurar a norma constitucional violada (MS 1006, p. 9) (grifos meus).

O RMS 1039 apenas confirma a decisão anterior, não acrescentando nenhuma informação.

Os outros dois casos, em que tiveram o status quo da questão alterada, são a Rp 1065 e a Rp 1076, ambas julgadas em 1981, na vigência da CF/69. Tratam-se dos casos do Estado de São Paulo, em que o poder Executivo e o poder Legislativo entram em conflito para determinar a quem e de que forma caberia o ato de nomear espaços públicos pertencentes ao estado.

Neste caso, o Legislativo estadual apresenta projeto de lei para nomear duas escolas públicas; o Executivo estadual, por já ter nomeado as escolas via decreto, veta o projeto de lei e o envia ao Legislativo estadual para apreciação. O presidente da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (ALESP), ao receber o veto automaticamente declara-o rejeitado, por ser esse juridicamente inexistente e converte o projeto de lei na Lei 2.256, de 27 de dezembro de 1979. O governador de São Paulo, inconformado com o ato da ALESP, questiona a constitucionalidade dessa lei.

Esses casos demonstram, assim como os anteriores, o conflito existente entre os poderes, e o chamamento do STF como moderador do problema. São casos simples, em termos de matéria discutida, uma vez que a discussão resume-se a saber se o nome de duas escolas seriam garantidas por lei ou por decreto. Mas, em termos de relacionamento institucional, a discussão pode gerar desgastes entre os poderes.

O STF decidiu, de forma unânime, pela inconstitucionalidade da lei, uma vez que essa não teria passado pelo trâmite adequado de apreciação do veto, não podendo ser sancionada e publicada pelo Legislativo. Até o momento, seguindo as previsões nos

pressupostos desta pesquisa, o STF controla a questão do veto, e limita-se a aplicar regras expressas na constituição.

O último caso em que o STF alterou o status quo do caso analisado é a ADI 1254, que foi julgada em 1999, já na vigência da CF/88. Neste caso, o Legislativo estadual do Rio de Janeiro (Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ) edita um decreto legislativo (55/1995) com conteúdo revogatório de vetos opostos à Lei 1.057 de 1986, sob a justificativa de eles serem ilegais, por oposição tardia. O governador do Rio de Janeiro, inconformado com tal medida, impetra a ADI discutida.

O STF julga a questão procedente e declara inconstitucional o decreto legislativo, por este não ser instrumento hábil a revogar veto válido, posto que, no momento oportuno, o Legislativo não se manifestou quanto à questão (precluiu a matéria).

Referente aos dois casos (ADI 3719 e MS-MC 33356) em que não houve controle da questão, tratam-se de casos ocorridos na vigência da CF/88. Em ambos a autoridade questionada era a mesa do Congresso Nacional.

No caso da ADI 3719, Partido Político (PSOL) questiona o artigo 104 do RICN, que regula o procedimento de votação do veto. Segundo o arguente, esse artigo violaria a disposição da CF/88 (§§4º e 6º, do artigo 66), que prescreve o trâmite para votação do veto. Contudo, o ministro relator do caso, Eros Grau, decide não conhecer a ação, por entender que a regra questionada é pautada na CF/69, tornando a ADI um instrumento inadequado para questionamento.

No caso do MS-MC 33356, questiona-se a validade de sessão deliberativa de alguns vetos, que ocorreram no final de novembro de 2014. Segundo o impetrante (deputado federal), alguns parlamentares haviam permitido que seus assessores votassem por eles, o que violaria a CF/88. O ministro relator, Celso de Mello, decidiu não conhecer da ação, por entender que o MS deve estar devidamente instruído de provas e que as provas oferecidas pelo impetrante (vídeos jornalísticos e notícias) não eram suficientes.

Os casos questionam pontos diferentes por meio de instrumentos diferentes. Apesar de, no primeiro caso, o instrumento usado servir para arguir lei em tese, e, no segundo caso, o instrumento utilizado servir para evitar lesão imediata, ambos apontam conflitos internos ao próprio Legislativo, não resolvidos, e que extravasam ao STF para que este seja o moderador.

Outro ponto interessante, é que os dois casos anteriores têm o aspecto de subjetividade acentuada (no sentido de claramente existir argumentos contrários bons, mas que não são sequer citados e, muito menos, refutados), o que torna as decisões dos ministros

relatores questionáveis. Isso por conta de que, no caso da ADI 3719, a justificativa de que o RICN fazia referência à CF/67 não é válida, visto que o RICN, em 2004, foi emendado para se adaptar à CF/88, o que já seria suficiente para o enquadramento, formal, a essa constituição. E no caso do MS-MC 33356, em breve pesquisa em algumas mídias jornalísticas, verifica-se que há vídeos com imagens nítidas contendo o fato narrado e há depoimentos de parlamentares a jornalistas assumindo o ato e justificando-o81.

Apresentarei mais um caso, que é importante para a discussão quanto o quórum de votação para aprovação ou rejeição do veto. Trata-se do MS-MC 33353, decidido em 2014, sob égide da CF/88. No caso, parlamentares questionam a mesma sessão deliberativa de vetos, que foi objeto do MS-MC 33356, em que teriam ocorrido vícios procedimentais. No MS-MC 33353, o vício seria relativo ao quórum de votação do veto; segundo consta nos autos, a sessão de votação teria começado com 1/6 dos parlamentares de ambas as Casas e, como não presente o quórum necessário para rejeição do veto (maioria absoluta), o presidente do Senado declarou os vetos aceitos.

O ponto de discussão é: o quórum previsto no artigo 66, § 4º, da CF/88 deve ser interpretado de maneira restrita à palavra expressa (“só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta”), ou se o inverso deve ser interpretado (o veto só pode ser aceito pelo voto da maioria absoluta)?

O ministro relator, Celso de Mello, decidiu pelo indeferimento da liminar e arquivamento do caso, pelo fato de se estar questionando previsão regimental de início dos trabalhos de votação, não havendo nenhum desrespeito a procedimento constitucional, visto que não há quórum para aprovação ou início da sessão.

Apesar de, formalmente, não estar errado o ministro, materialmente defendo que a interpretação aplicada não é a melhor para a democracia no Legislativo e para o Estado democrático de Direito. Isso porque, como é possível ver na Tabela V, a CF/88 objetivou alterar a aprovação tácita de vetos prevista nas CF/67 e 69; aceitar que não há quórum mínimo para aceitação do veto permite com que táticas como a do MS-MC 33353 ocorram. Nesse sentido, inicia-se a sessão com quórum muito inferior ao necessário para rejeição do veto, para poder aprová-lo.

Não guarnece lógica admitir que convocada a votação, não presente o quórum suficiente para rejeição do veto, este está aceito. Tanto para manter quanto para alterar deveria ser estipulado um quórum. Aceitar essa premissa é admitir que a maioria do Legislativo

81 _{Apenas para comprovar a afirmação, veja a reportagem da Folha de São Paulo, 27 nov. 2014, em que traz o} fato apresentado. (BRAGON; FALCÃO, 2014)

sempre prevaleça nessa questão frente à minoria, sendo que este é o processo legislativo que deveria exigir maior porosidade possível, que é a formação da lei.

Quanto ao tempo de decisão neste grupo, temos o seguinte gráfico:

Gráfico 11 – Grupo 2 – Tempo de decisão

Gráfico 11 - Grupo 2 - Tempo de decisão. BISPO, Nikolay Henrique. Fonte: Apêndice IV.

A média geral de tempo para julgamento, desses casos, é de aproximadamente 668 dias, o que equivale a praticamente um ano e dez meses. Utilizando o critério geral de tempo (de um dia a dois anos) o prazo está dentro do considerado razoável. Analisando as características dos casos deste grupo, que são casos em que se questionam o trâmite do votação do veto, aparentemente, tratam-se de questões que exigem resposta imediata, caso queira ter alguma eficácia para o caso concreto. Contudo, quando se analisam os instrumentos que foram utilizados, neste grupo, essa urgência passa a ser relativizada.

Todavia, é interessante observar que os casos sob égide da CF/88 (MS-MC 33353; MC-MC 33356; ADI 1254) tiveram decisões, imediatas, em média menor do que 40 dias. A média de treze dias para resolver questões via MS e noventa dias via ADI, é um prazo muito bom, em termos de ter efeitos para os fatos do problema colocado.

Em termos de interpretações quanto as prováveis regras ao procedimento legislativo de votação do veto, é possível sistematizar as seguintes:

(1) A apreciação do veto deve seguir os trâmites constitucionais de análise, não sendo permitido à mesa do Legislativo, de ofício, declará-lo superado (MS 1006; RMS 1039; Rp 1065; Rp 1076).

(2) Eventuais vícios no veto devem ser analisados no período de apreciação do veto pelo Legislativo; passado o prazo, não há outra forma de apreciação desses vícios. Ressalva-se que pode haver questionamento quanto à constitucionalidade da lei, por conta de vício procedimental, contudo, isso será após o fim do processo legislativo de criação das leis (ADI 1254).

(3) Parte de projeto de lei que tenha o veto rejeitado pelo Legislativo, deve ser promulgado por publicação simples e terá vigência considerada desde o início da vigência das demais partes da lei (RE 49103).

As características desses casos são de situações em que ficam evidentes os conflitos entre o poder Executivo e o poder Legislativo, e entre o próprio Legislativo. O STF, neste grupo, mostrou-se ativo, no sentido de entender-se competente para controlar os casos, e em casos específicos concedeu decisão que alterou o status quo da questão. É possível verificar como as autoridades se relacionam nesses casos. Esses casos também mostram como a linha entre política e direito, quando discutido veto, é tênue. Isso por ser o veto um instrumento jurídico, com função política, que promove e aprimora a separação dos poderes.