Intrínseca à noção de sociedade de riscos, a estratégia da pre- venção foi conduzida ao centro das políticas ocidentais. Segundo Beck (2006, p.336), isso se deve ao fato de que para os líderes polí- ticos, o custo da omissão é muito maior que o custo do exagero na reação (overreaction). Diante do que sabidamente se desconhece (known unknowns), os tomadores de decisão em segurança passam a atuar mesmo na ausência de evidências conclusivas de riscos imi- nentes. Essa lógica acaba sendo radicalizada nas últimas décadas, como salientam Gabe Mythen e Sandra Walklate:
Considerando que as avaliações de risco têm, tradicionalmen- te, previsto resultados futuros com base no desempenho pas- sado, o cálculo do risco usado por políticos e especialistas em segurança foi reprogramado após o 11 de setembro. O novo cálculo não avalia o futuro ao focar o passado – o que foi? – nem mesmo no presente – o que é? Em vez disso, as avaliações de segurança são dirigidas pela pergunta – e se? (2008, p.234).
De fato, na mobilização da guerra ao terror, o presidente nor- te-americano George W. Bush e o primeiro-ministro britânico Tony Blair utilizaram com frequência cenários catastróficos hipo- téticos para reforçar o argumento de que a inação é mais perigosa que a ação militar preventiva. O State of the Union Address profe- rido por Bush destaca a lógica do “e se” representado pelo uso do futuro do pretérito:
Hoje, o maior perigo na guerra ao terror, o maior perigo diante da América e do mundo são os regimes fora da lei que buscam e obtêm armas nucleares, químicas e biológicas. Esses regimes poderiam utilizar tais armas para chantagem, terrorismo ou assassinato em massa. Eles poderiam também dar ou vender essas armas a aliados terroristas, que poderiam utilizá-las sem a menor hesitação. (Bush, 2003)
Ao descrever o caso iraquiano, o então presidente americano projetou um cenário de riscos com custos elevados:
Com armas nucleares ou um arsenal completo de armas quí- micas e biológicas, Saddam Hussein poderia retomar suas ambições de conquista do Oriente Médio e criar um caos mortal na região [...] ele poderia fornecer uma de suas armas escondidas a terroristas ou ajudá-los a desenvolver suas pró- prias [armas] (Bush, 2003).
George W. Bush insistiu que, diante do terrorismo global, é preciso “[...] confrontar as piores ameaças antes que elas surjam. No mundo que entramos, o único caminho para a segurança é o caminho da ação” (Bush, 2002). Da mesma forma, a National
Security Strategy aponta que:
Quanto maior a ameaça, maior é o risco da inação – e mais obrigatória a necessidade de tomar medidas antecipatórias para nos defender, mesmo que haja incerteza quanto ao local e hora do ataque inimigo. Para prevenir ou impedir tais atos hostis de nossos adversários, os Estados Unidos vão, se necessário, agir preventivamente (NSS, 2002).
Para Jaap de Wilde (2006, p.97), a doutrina Bush revela uma consequência inerente à lógica da ação preventiva: sua legitimação está na história contrafactual, de natureza especulativa. O modelo “e se” implica, portanto, na adoção da preempção como única for- ma razoável de lidar com o terrorismo (Mythen; Walklate, 2008, p.235). Com o paradigma da administração preventiva do risco, altera-se não somente a lógica da segurança, mas também a lógica do direito, na medida em que o princípio fundamental de presun- ção da inocência dá lugar à presunção da culpa.
A segurança preemptiva é baseada na lógica precautória que normatiza (e criminaliza) a suspeita:
Há uma vigilância perpétua por sinais de perigo na presun- ção de que todos são culpados de intenção criminosa. Há também uma forte disposição para criminalizar não somen- te aqueles que de fato causaram danos, mas também aqueles que são suspeitos de serem perigosos, bem como autoridades que são consideradas responsáveis por falhas de segurança (Ericson, 2008, p.57).
Para Ericson, a segurança preemptiva exige uma reconfiguração radical do direito, com o surgimento do que ele chama de “contra lei” (counter-law), no processo de derrubada de leis antigas que blo- queiam a preempção e a construção de sistemas de vigilância (sur-
veillance assemblages). A conter-law seria a expressão do “estado de
exceção” no qual os princípios e procedimentos normais precisam ser suspensos em função do risco – o sentido de emergência, incerteza extrema ou ameaças à segurança com potencial catastrófico. A ordem legal precisa ser quebrada para preservar a ordem social. Para Ericson (2008, p.57-58), o maior problema é que esse estado de exceção já não é mais uma exceção, se tornou o estado normal das coisas.
O maior exemplo de counter-law, segundo o autor, é o Patriot
Act7 em vigor desde 2001 nos EUA. Essa lei permitiu uma revisão
dos princípios e procedimentos do direito em nome da segurança nacional, principalmente por meio da categorização do “inimigo combatente”. Esse seria o status daqueles criminalizados por danos imaginados (que poderiam ter sido causados, e não por um crime do passado). Os inimigos combatentes são acusados com base na suspeita de envolvimento com atividades terroristas (ou de associa- ção com outros indivíduos suspeitos), e podem ficar detidos por tempo indeterminado, sem que alguma acusação específica tenha sido feita e sem direito a consulta de advogados.
Em aberta desconsideração à Convenção de Genebra, a Casa Branca tentou manter os inimigos combatentes detidos fora do alcance de qualquer tribunal de justiça, a exemplo da prisão de Guantánamo, que está propositalmente fora da jurisdição dos tri- bunais americanos8. O objetivo é garantir acesso a interrogatórios ininterruptos (que muitas vezes duram anos), inclusive sob tortura. Após escândalos midiáticos denunciando técnicas brutais de inter- rogatório, o governo de Washington argumentou que os casos de tortura (como aqueles denunciados em Abu Ghraib) seriam isola- dos. Para Ericson (2008, p.63), todavia, trata-se de um componen- te integral da infraestrutura de counter-law.
7 The Uniting and Strengthening of America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act.
O Patriot Act orquestrou padrões de vigilância sem precedentes na história norte-americana, dando acesso legal à vida privada de cidadãos a fim de monitorar ligações telefônicas, e-mails, transa- ções bancárias e comerciais, além de acesso a bancos de dados em escolas, bibliotecas, agências de viagem, entre outros. Esse regime de “lei contra a lei” tem o objetivo de ampliar a rede de vigilância tanto quanto possível, a fim de identificar suspeitos.
As novas técnicas de administração do risco acabam aquecen- do o mercado da segurança privada e das seguradoras, bem como aumentando a cooperação entre governo e empresas. No mesmo sentido, surgem esforços para aproximar as agências de segurança do governo americano que até então trabalhavam com semiauto- nomia, com destaque para a criação do Department of Homeland
Security em 2002. No ano seguinte, FBI e CIA criam em con-
junto o Terrorist Threat Integration Center para complementar os bancos de dados (doméstico e internacional). “A ideia é que ame- aças sem fronteiras exigem a aplicação de leis para além das fron- teiras entre as entidades organizacionais nacional e internacional- mente, e entre todas as categorias de cidadãos e não-cidadãos” (Ericson, 2008, p.71).
Para Ericson, o caráter catastrófico do terrorismo e as novas assimetrias entre Estados e atores não-estatais borram as fronteiras entre guerra e paz, entre o direito doméstico e internacional: “A relação entre a lei, poder, e Estado é radicalmente reconfigurada como parte integral do terrorismo como catástrofe internacional” (Ericson, 2008, p.59). O terrorismo como política da incerteza leva à preempção e à adoção do princípio precautório. Com ori- gens no direito ambiental, o princípio precautório consiste em adotar medidas regulatórias para administrar riscos, exigindo a tomada de decisão com base naquilo que não se sabe. Na definição de Williams (2008, p.74) “[...] o princípio precautório essencial- mente incentiva ações para regular o risco onde evidência e hipóte- se causal indicam que o dano pode acontecer, independentemente de quão remota seja a probabilidade”.
Para Claudia Aradau e Rens van Munster (2007, p.24), o princípio precautório se aplicaria ao terrorismo justamente por-
que esse constitui um “risco além do risco” (risk beyond risk) para o qual não temos, ou não podemos ter, total conhecimento ou capacidade de mensuração. Segundo os autores, a guerra ao ter- ror emprega um novo dispositivo de administração de risco que conjuga quatro tecnologias de governo: risco zero, pior cenário, inversão do ônus da prova, e dano irreversível (zero risk, worst case
scenario, shifting the burden of proof, irreversible damage) (Aradau;
Munster, 2007, p.24-32).
Segundo Ewald (apud Aradau; Munster, 2007, p.24), o prin- cípio precautório não engloba todos os riscos, apenas aqueles que envolvem um contexto de incerteza científica e a possibilidade de danos sérios e irreversíveis. As tecnologias do princípio precautório estão presentes, por exemplo, na guerra ao terror de Bush: a caça- da à Bin Laden “vivo ou morto”, a doutrina Bush de guerra pre- emptiva, as rendições extraordinárias. Dada a impossibilidade de identificar claramente os suspeitos de terrorismo pelas tecnologias de profiling, é preciso investir em modelos panópticos, formas de vigilância que englobam a totalidade da população, já que qual- quer um é um potencial terrorista. “O 11 de setembro deu lugar, portanto, a formas mais proativas de vigilância sobre populações suspeitas, levando a um excesso de oferta de dados e predição exa- gerada de ameaças” (Aradau; Munster, 2008, p.31).
O conhecimento especializado (advindo, por exemplo, dos ser- viços de inteligência) é considerado insuficiente ou mesmo não confiável para a tomada de decisão. A atuação antecipada revela a indisposição para correr riscos – é melhor agir do que esperar a catástrofe se materializar. Ao mesmo tempo, a racionalidade do risco zero transforma aqueles considerados potencialmente perigo- sos em responsáveis a priori e o julgamento de responsabilidade é transferido da esfera judicial para a esfera administrativa. “O ônus da prova não mais está com o Estado que precisa provar a culpa, mas com os prisioneiros que precisam provar que são inocentes” (Aradau; Munster, 2007, p.30).
A partir da perspectiva foucaultiana sobre governamentalida- de, os autores entendem a lógica precautória como um dispositivo que tenta governar o que parece ser ingovernável. A diferença em
relação a Ulrich Beck é que, para o sociólogo alemão, a impossi- bilidade de calcular e assegurar os riscos são o limite de sua gover- namentalidade. Aradau e Munster descrevem justamente como os tomadores de decisão passam a governar as (in) seguranças, disci- plinar o futuro, racionalizar o comportamento individual. A gran- de questão é como “fingir” ter controle sobre o incontrolável.
O dispositivo do risco usado para prevenir eventos terroristas é viabilizado por uma representação do terrorismo como duplamen- te infinito: nos efeitos catastróficos e na incerteza de sua ocorrên- cia. Ou seja, para os autores, o risco é um dispositivo de governo e de ordenação da realidade, que implica na criação de complexas tecnologias e racionalidades políticas. “Para uma abordagem sobre governamentalidade, o que conta não é se o terrorismo pode ou não ser controlado, mas quais os dispositivos que estão sendo implantados para definir e fazer frente à ocorrência contingente do terrorismo” (Aradau; Munster, 2008, p.38).
Esses “dispositivos de governo” seriam um conjunto de dis- cursos, instituições, decisões regulatórias, leis, proposições cien- tíficas e filosóficas que conformam racionalidades e tecnologias para moldar o comportamento e a ordem, a individualidade e a agência. O “dispositivo do risco” é mais que o somatório de ris- cos (financeiros, ambientais ou advindos do terrorismo), é sen- timento de vulnerabilidade que conecta um contínuo de riscos presentes no cotidiano: “[...] todos são arregimentados em tecno- logias de vigilância e prudencialismo. Nós devemos não somente controlar nosso próprio comportamento, mas detectar sinais de riscos nos outros” (Aradau; Munster, 2007, p.32).
O dispositivo de risco é uma combinação de racionalidades e tecnologias de administração do risco, ele “[…] cria uma relação específica com o futuro, que requer o monitoramento do futuro, a tentativa de calcular o que o futuro pode oferecer e a necessidade de controlar e minimizar seus possíveis efeitos danosos” (Aradau; Munster, 2008, p.25).
Daí a crítica dos autores a Ulrich Beck, que teria definido o risco como variável monolítica, independente do campo a que se aplica. Ou seja, que os riscos teriam as mesmas características inde-
pendentemente de serem vinculados às áreas ambiental, econômi- ca, energética, de saúde ou segurança. Para Aradau e Munster, o risco conforme descrito por Beck é um dado da realidade, e não um construto social. A percepção da palpabilidade dos riscos, reve- lada por eventos catastróficos como Chernobil ou 11 de setembro, configuram uma ontologia realista em Beck, ainda que ele admita uma epistemologia construtivista ao destacar as condições subjeti- vas pelas quais o risco vai ser apreendido pelas sociedades.
Outro ponto de divergência é quanto ao otimismo de Beck, que esperava que a necessidade de administrar coletivamente o ris- co poderia inspirar um cosmopolitismo e formas de cooperação e governança com tendência democratizante, já que novas normas teriam que ser debatidas. Aradau e Munster apontam, por outro lado, o caráter não democrático do risco como dispositivo de gover- no. Instrumentos excepcionais como detenção indefinida, rendi- ção extraordinária, Guantánamo e novas tecnologias de vigilância foram a resposta dos EUA para administrar o risco do terrorismo. Em suma: “A guerra ao terror – como implantada no Afeganistão e no Iraque, por exemplo – não pode ser criticada como simples beli- cismo imperial, mas deve ser entendida no contexto de dispositivos que ativam todas as tecnologias imagináveis em face da incerteza e iminente catástrofe” (Aradau; Munster, 2008, p.32).