A cultura da Administração Pública Brasileira
O MODELO WEBERIANO NO SISTEMA ADMINISTRATIVO FEDERAL BRASILEIRO
A Revolução mudara a estrutura política e administrativa, mas do ponto de vista cultural, continuávamos sendo uma nação de mentalidade e hábitos rurais, com uma imensa população analfabeta, sem um suporte educacional voltado para a formação de técnicos e especialistas e onde, apesar do avanço que foram as mudanças deflagradoras da Revolução, o papel público continuava absorvido pelo papel particular (familiar) em grande parte.
A rejeição do padrão weberiano pelas nossas condições ecológicas pode ser sentida, de maneira indiscutível, através do sistema do mérito como forma de ingresso na administração federal.
Entre 1938 (criação do DASP) e 1945 (queda da ditadura Vargas) o sistema funcionou razoavelmente, não obstante a existência de amplo contingente de servidores que não estavam abrangidos pelo dispositivo constitucional, seja pelo caráter de temporariedade das respectivas funções - os extranumerários - seja pelo critério da confiança que presidia as respectivas nomeações – dirigentes de todos os níveis. A partir de 1945, entretanto, restabelecida a convivência democrática, o mérito passou a ser o critério excepcional para entrada no serviço público.
Fonte: Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/
rap/article/viewFile/4847/3585>. Acesso em: 15 jun. 2016.
Cabe aqui esclarecer, que extranumerários eram servidores que exerciam funções na maioria das vezes de conteúdo e permanência semelhantes ou iguais a de cargos efetivos, mas cujo ingresso não estava necessariamente sujeito a concurso público. Essa categoria de servidor, cuja extinção já começara com a Lei nº 3780, de 1960, desapareceu definitivamente com a Constituição de 1988, vigente.
Quanto aos outros servidores a que faz referência o texto transcrito, trata-se dos funcionários que ocupam cargos de provimento em comissão. Tais cargos correspondem, em geral, a funções de direção, chefia e assessoramento superior, para os quais, não havendo exigência de concurso, prevalece o critério da confiança. Cumpre frisar que na maioria dos serviços públicos de outras democracias mais avançadas, existem carreiras de dirigentes, coisa que já
isolados, projetos que foram sumariamente arquivados em suas gavetas de trabalho. A Constituição Federal permite a reserva de cargos comissionados por servidores efetivos para garantir o preenchimento por servidores de carreira, proteger algumas funções da descontinuidade administrativa ou da interferência política.
Depois de tudo que foi dito no texto e especialmente neste item, poderíamos perguntar: - Afinal, qual é a cultura da Administração Pública Brasileira? Ela pode ser considerada como uma cultura da burocracia weberiana? Ela apresenta funcionalidades e disfuncionalidades? Isto ajuda ou prejudica a administração pública como a grande gestora do desenvolvimento da sociedade nacional?
Tentemos responder às indagações formuladas!
Sem dúvida, a cultura prevalecente na Administração Pública Brasileira é a da burocracia weberiana, como ocorre em qualquer administração pública de outros países, mas, como assinalamos em item anterior deste texto: “No Brasil, nossa burocracia, também organizada segundo o referido modelo, sofreu como até hoje sofre muitas influências, especialmente ligadas a nossa história”.
Dentre tais influências sobreleva apontar algumas que resistem até hoje:
• A indicação de pessoas por critérios alheios ao concurso público para o exercício de funções de natureza permanente;
• A prevalência da indicação para a maioria dos cargos de provimento em comissão por critérios político-partidários, quase sempre sem preocupação com as qualificações dos indicados;
• A criação de órgãos (ministérios, secretarias, departamentos etc.) com o fito único de atender a exigências político – partidárias, aumentando desnecessariamente o tamanho da organização burocrática que, por sua natureza, já possui uma estrutura pesada; e
• Excesso de normas legais (leis, decretos, portarias etc.), que nem sempre garantem a impessoalidade do comportamento do funcionário no trato da coisa pública, como prescreve o modelo weberiano, mas, ao contrário, pode transformar-se num fator de enrijecimento do setor público que precisa funcionar como um sistema aberto, atento às mudanças próximas ou anunciadas, para adaptar-se a elas e continuar sendo o principal instrumento de governo do Estado Brasileiro.
“No Brasil, nossa burocracia, também organizada segundo o referido modelo, sofreu como até hoje
sofre muitas influên-cias, especialmente ligadas a nossa
história”.
Gestão de Pessoas no Setor Público
Tais procedimentos constituem disfuncionalidades do modelo como aplicado no Brasil, e não condizem com o modelo weberiano.
Por oportuno, reitero aqui o que escrevi em artigo já citado, “A burocracia weberiana e a Administração Pública Brasileira”:
Parece fora de dúvida que o estágio atual de desenvolvimento do sistema social brasileiro requer um subsistema administrativo racional, eficiente e eficaz, o que torna desejável, e mesmo indispensável, sua orientação por certas características presentes no modelo weberiano, as quais indiscutivelmente parecem concorrer para uma administração eficiente. Sem exame mais profundo, arriscaríamos indicar entre essas a especialização, a qualificação pessoal, a profissionalização (carreira) e o mérito.
É inegável que a administração pública necessita de uma organização constituída de funcionários especializados, escolhidos por suas qualificações pessoais e profissionalizados para administrar a coisa pública eficiente e eficazmente. Não vemos como uma organização complexa possa fugir a tais requisitos, para conseguir eficiência, dentro dos padrões conhecidos de organizar as atividades administrativas (OLIVEIRA, 1998, p. 71).
Como disse Nascimento (1967): eficiência administrativa requer as categorias weberianas burocratizantes, porém requer também iniciativa, inovação, criatividade, flexibilidade, capacidade de autoajustamento e competência como base do processo decisório.
Algumas Considerações
Tomando como foco do texto o título do capítulo – Cultura Organizacional e a Cultura da Administração Pública, examinamos o conceito de cultura - que podemos considerar como o oxigênio social da vida humana na Terra - e mostramos como ela se desenvolveu e continua se desenvolvendo no planeta, sempre em função das necessidades dos seres humanos buscarem respostas adequadas aos problemas existentes ou futuros, respostas que possam contribuir para assegurar sua sobrevivência.
Mostramos, em seguida, que foi a cultura dos primórdios da vida inteligente do Homem em nosso planeta, a responsável pela estruturação da organização social, desde as tribos, os clãs, as famílias e, por fim, das organizações, as quais foram assumindo diferentes graus de complexidade, até se diferenciarem por conta da destinação de suas atividades.
que são prestados pelos governos dos países aos nacionais destes países, como obrigações do Estado, geralmente previstas em suas Constituições, que representam a lei maior dos Estados Soberanos, como o Brasil e outros.
Nesse particular, examinamos o modelo da forma de organização denominada burocracia, de autoria de Max Weber, modelo pelo qual se organizam a maioria dos serviços da administração pública dos países do mundo ocidental e que, como não poderia deixar de ser, também o Brasil.
Como também mostramos, as organizações possuem culturas próprias.
Assim, a burocracia tem sua própria cultura que se manifesta nos valores representados por suas características, as quais foram objeto de análise neste texto.
Finalmente, ao tratar da burocracia da administração pública em nosso País, enfatizamos as disfuncionalidades que o modelo weberiano sofreu e continua sofrendo no Brasil, por conta das características de nossa sociedade e de nossa história remota e recente, disfuncionalidades que, infelizmente, persistem até os dias atuais.
Referências
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KOTTER, John P.; HESKTT, James. A cultura corporativa e o desempenho empresarial. Rio de Janeiro: Campus, 1997.
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OLIVEIRA, Gercina Alves. Equipe: instrumento de mudança cultural. In:
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Gestão de Pessoas no Setor Público
TAVARES, Maria da Graça Pinho. Cultura organizacional: uma abordagem antropológica da mudança. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2002.
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