1. CONCEITO E PERSONALIDADE JURÍDICA:
Os partidos políticos são pessoas jurídicas de direito privado (CC, art. 44, inciso V, com redação da Lei 10.825/2003) criados com o principal intento de difundir idéias, posicionamentos políticos e buscar o exercício do poder.
Para Roberto Moreira de Almeida o partido político é uma “pessoa jurídica de direito privado, integrada por um grupo de indivíduos que se associam, estavelmente, em torno de um objetivo determinado, que é assumir e permanecer no poder ou, pelo menos, influenciar suas decisões e, ipso facto, pôr em prática uma determinada ideologia político-administrativa”.216
Nos termos do art. 1o, da Lei 9.096/1995 – que tratou da disciplina infraconstitucional dos partidos políticos –, destinam-se os partidos políticos “a assegurar, no interesse do regime democrático, a autenticidade do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal”.
2. AUTONOMIA E PRINCÍPIOS:
Os próprios partidos políticos têm autonomia para deliberar sobre as operações de criação, fusão, incorporação e extinção, e, ainda, para estabelecer sua estrutura interna, organização e funcionamento, sendo sempre necessário apenas que respeitem a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana (CF, art. 17, caput, e Lei 9.096, arts. 2º e 3o).
A par disso, os partidos políticos devem (a) deter caráter nacional, (b) se abster de receber recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiro ou de subordinação a estes, (c) prestar contas à Justiça Eleitoral na forma da lei, (d) observar o funcionamento parlamentar previsto na lei e (e) não manter qualquer vínculo com atividade paramilitar (CF, art. 17, incisos I a IV e § 4o).
Por força da Emenda Constitucional 52, de 8 de março de 2006, os partidos políticos passaram a ter total liberdade para adotar critério de escolha e o regime de suas coligações, “sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal” (CF, art. 17, § 1º).217
3. REGISTRO DÚPLICE:
3.1. PRIMEIRO PASSO (existência legal):
Primeiramente, antes de qualquer providência, o pretenso partido político deve, para adquirir a personalidade jurídica na forma da lei civil, efetuar o seu
216
Curso de direito eleitoral, p. 103. 217
O STF reconheceu a inconstitucionalidade do preceito no que tange às eleições do ano de 2006 (ADI n. 3.685-DF, Rel. Min. Ellen Gracie, j. em 22.3.2006).
registro junto ao Cartório de Pessoas Jurídicas da Capital Federal (CF, art. 17, § 2o e Lei 9.096, art. 8º, caput).218
O requerimento de registro deve ser subscrito por seus fundadores em número nunca inferior a cento e um (101), com domicílio eleitoral em, no mínimo, um terço dos Estados e instruído com cópia da ata de fundação, do diário oficial e com a relação de todos os fundadores.
3.2. SEGUNDO PASSO (existência política):
Num segundo momento, para efeitos políticos, após a efetivação do registro civil, o partido deve registrar seu estatuto no Tribunal Superior Eleitoral (CF, art. 17, § 2o e Lei 9.096, arts. 7º e 9º).219
Note-se que somente será deferido o pedido se demonstrado nesta fase o caráter nacional do partido, constituído pelo apoiamento mínimo (CF, art. 17, inciso I; Lei 9.096, art. 7º, § 1º e Resolução 19.406 do TSE).220
A exemplo do que se obtemperou, somente podem ser registrados partidos políticos de caráter nacional (CF, art. 17, inciso I).
Entende-se que é de caráter nacional o partido político que comprove o apoio de eleitores correspondente (a) a, pelo menos, meio por cento dos votos dados, na última eleição geral para Câmara dos Deputados (não computados os brancos e os nulos), (b) distribuídos por um terço, ou mais, dos Estados, (c) com um mínimo de um
décimo por cento do eleitorado que haja votado em cada um deles (art. 7º, § 1º).
A partir da criação do órgão nacional será lícita a geração dos respectivos diretórios estaduais e municipais.
Convém, todavia, registrar que a “responsabilidade, inclusive civil e trabalhista, cabe exclusivamente ao órgão partidário municipal, estadual ou nacional que tiver dado causa ao não cumprimento da obrigação, à violação de direito, a dano a outrem ou a qualquer ato ilícito, excluída a solidariedade de outros órgãos de direção partidária” (Lei 9.096/1995, art. 15-A, com redação da Lei 12.034/2009).
218
(MPRN, Promotor de Justiça) O partido político adquire personalidade jurídica: (a) mediante inscrição na Junta Eleitoral; (b) mediante registro no Tribunal Superior Eleitoral; (c) na forma da lei civil; (d) mediante registro no Tribunal Regional Eleitoral do Estado onde está sediado; (e) após registro no Supremo Tribunal Federal (a alternativa “c” é a correta, nos termos do art. 17, § 2º, da Constituição Federal).
219
(Magistratura-GO, 2009, prova A01, tipo 004, questão 68) No que se refere ao regime constitucional
dos partidos políticos no Direito brasileiro, é correto afirmar que os partidos políticos: (a) Podem
receber recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros, desde que a eles não se subordinem; (b) Podem preconizar regime de governo diferente do democrático; (c) Após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei civil (são pessoas jurídicas de direito privado), devem registrar seus estatutos no TSE; (d) Têm autonomia para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, mas é obrigatória a vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal; (e) Têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei ou de medida provisória
(a alternativa “c” é a correta, nos termos dos arts. 17 da Constituição Federal e 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995).
220
Além dessas cautelas, o partido somente poderá concorrer às eleições caso tenha constituído seu órgão de direção (nacional, estadual ou municipal) até a data da convenção (Teles, Direito, p. 26 e Lei 9.504, art. 4o).
Da mesma forma, as despesas “realizadas por órgãos partidários municipais ou estaduais ou por candidatos majoritários nas respectivas circunscrições devem ser assumidas e pagas exclusivamente pela esfera partidária correspondente, salvo acordo expresso com órgão de outra esfera partidária” (Lei 9.096/1995, art. 28, § 4º) e, em caso de não pagamento, “as despesas não poderão ser cobradas judicialmente dos órgãos superiores dos partidos políticos, recaindo eventual penhora exclusivamente sobre o órgão partidário que contraiu a dívida executada” (Lei 9.096/1995, art. 28, § 5º).
4. FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR:
Para ter direito a funcionamento parlamentar, em todas as casas Legislativas para os quais tenha elegido representante, o partido terá que obter em cada eleição para a Câmara dos Deputados, (a) o apoio de, no mínimo, 5% (cinco por cento) dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, (b) distribuídos em, pelo menos, 1/3 (um terço) dos Estados (c) com um mínimo de 2% (dois por cento) do total de cada um deles (art. 13).
Caso preencha os requisitos apontados, o partido terá funcionamento parlamentar o que lhe renderá direito ao recebimento de quota bem maior do fundo partidário (Lei 9.096, art. 41) e ao acesso à propaganda partidária também em maior tempo (Lei 9.096, arts. 45 e seguintes), bem como várias outras prerrogativas.
5. FILIAÇÃO PARTIDÁRIA:
5.1. PRAZO MÍNIMO DE FILIAÇÃO:
Para poder concorrer a qualquer cargo eletivo, o candidato deverá estar filiado ao partido político pelo menos 1 (um) ano antes das eleições, majoritárias ou proporcionais (art. 18 da Lei 9.096/95 e art. 9o da Lei 9.504/97).221
Estão fora desta regra os militares, os magistrados e membros dos tribunais de contas, que podem se candidatar com filiação feita até seis meses antes do pleito (Resolução 19.509 do TSE), prazo necessário à sua desincompatibilização.
5.2. INFORMAÇÃO AOS JUÍZES ELEITORAIS:
Os partidos políticos deverão, por seus órgãos de direção municipais, regionais ou nacional, na segunda semana dos meses de abril e outubro de cada ano, “remeter aos Juízes Eleitorais, para arquivamento, publicação e cumprimento dos prazos de filiação partidária para efeito de candidatura a cargos eletivos, a relação dos nomes de todos os seus filiados,222 da qual constará a data de filiação, o número dos títulos eleitorais e das Seções em que estão inscritos” (art. 19).
221
O partido político poderá fixar prazo superior ao previsto na lei eleitoral para filiação (art. 20, caput), sendo vedada neste caso a alteração do mesmo em ano de eleição (art. 20, par. único).
222
Veja-se, contudo, que a “falta do nome do filiado ao partido na lista por ele encaminhada à Justiça Eleitoral, nos termos do art. 19 da Lei 9.096, de 19.9.95, pode ser suprida por outros elementos de prova de oportuna filiação”.
A omissão no envio de referidas listas firmará a presunção de que não ocorreram filiações no período, mantendo-se a relação remetida anteriormente (art. 19, § 1o).223
5.3. DESLIGAMENTO DO PARTIDO (desfiliação):
Para a efetivação do desligamento do partido, o filiado deverá comunicar sua intenção ao órgão de direção municipal e ao Juiz Eleitoral da zona em que for inscrito (art. 21). Decorridos dois dias do requerimento, considerar-se-á extinto o vínculo para todos os efeitos (art. 21, par. único).
Caso o membro do partido filie-se a outro sem a desfiliação do anterior até o dia imediato à segunda, configurar-se-á a dupla filiação, que tem como conseqüência a declaração de nulidade de ambas filiações (art. 22, par. único),224 sem prejuízo da responsabilidade criminal nos termos do art. 320, do Código Eleitoral.225
5.4. CANCELAMENTO DE FILIAÇÃO:
Cancelar-se-á, de outro lado, a filiação partidária com a morte do membro, com a perda de direitos políticos, com a expulsão (na forma prescrita no respectivo estatuto) e pelas outras formas previstas no estatuto, com comunicação obrigatória ao atingido no prazo de 48 (quarenta e oito) horas da decisão (art. 22).
6. FIDELIDADE PARTIDÁRIA:
6.1. TIPICIDADE E PROCEDIMENTO LEGAL:
Somente poderá ser admitida a aplicação da punição por infidelidade partidária se a conduta praticada estiver tipificada no estatuto do partido (art. 23, § 1o) e se tiver sido assegurada, no procedimento apuratório, a ampla defesa (art. 23, § 2º).
6.2. TIPOS DE PENALIDADES:
Além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, temos ainda como punição para os atos de infidelidade o desligamento temporário da bancada, a
223
Em tal caso, os “prejudicados por desídia ou má-fé poderão requerer, diretamente à Justiça Eleitoral, a observância do que prescreve” o art. 19, ‘caput’.
224
Observe-se, porém, que nos termos da Súmula 14 do Tribunal Superior Eleitoral a “duplicidade de que cuida o parágrafo único do art. 22 da Lei 9.096/95 somente fica caracterizada caso a nova filiação houver ocorrido após a remessa das listas previstas no parágrafo único do art. 58 da referida lei”.
225
(Ministério Público-GO, 2010, questão 91) A filiação partidária é condição indispensável para a
elegibilidade. Visando candidatar-se, um nacional filiou-se ao partido político A, mas no ano seguinte, desentendendo-se com os correligionários, filiou-se ao partido político B, sem qualquer comunicação ao partido A ou ao juiz eleitoral. Consultando o Cadastro Eleitoral, foi verificada a dupla filiação e cientificados os representantes dos partidos políticos A e B e o nacional duplamente filiado, sem que nenhuma das partes se manifestasse. Diante disto: (a) Prevalece a primeira filiação, uma vez que era
válida no momento de sua realização; (b) Prevalece a segunda filiação, uma vez que indica a manifestação última da vontade do filiado; (c) As duas filiações são consideradas nulas, uma vez que é vedada a dupla filiação; (d) Cometeu o nacional o crime do artigo 320 do Código Eleitoral, que reza: “Inscrever-se o eleitor, simultaneamente, em 2 (dois) ou mais partidos” (a alternativa “c” é a correta, nos termos do art. 22,
suspensão do direito de voto nas reuniões internas e a perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação na Casa Legislativa (art. 25).
6.3. A PERDA DE MANDATO:
No Brasil, tradicionalmente, não se admite a aplicação da pena de perda de mandato no caso de infidelidade partidária; desta sorte, a troca de partido durante o mandato pelo menos de acordo com o sistema vigente até agora apenas gera a imposição de penas restritivas internas de menor gravidade, sem ocasionar a perda de mandato.
O Supremo Tribunal Federal inclusive já se manifestou acerca do assunto, tendo esposado exatamente esse entendimento no ano e 2004:
“Mandado de Segurança. Eleitoral. Possibilidade de perda de mandato parlamentar. Princípio da fidelidade partidária. Inaplicabilidade.
Hipótese não colocada entre as causas de perda de mandato a que alude o art. 55 da Constituição”.226
Contudo, em resposta à Consulta Eleitoral feita pelo PFL (CE, art. 23, inciso XII),227 o Tribunal Superior Eleitoral, em 29 de março de 2007, estabeleceu por votação majoritária (6 a 1) que os “partidos políticos e as coligações conservam o direito à vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional, quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda”.
Acrescentou-se ainda, na resposta à mesma Consulta Eleitoral, que o cidadão pode filiar-se e desfiliar-se à sua vontade, mas sem que isso represente subtração da vaga do partido que o abrigou na disputa eleitoral; aliás, para efeito estatístico, se citou que dos 513 deputados federais eleitos em outubro de 2006 apenas 31 (6,04%) tiveram votos suficientes para se eleger, sendo certo que todos os demais alcançaram o quociente eleitoral por meio dos votos atribuídos aos partidos.
Mais recentemente (10.08.2007), em sentido diverso, o Ministro Celso de Mello do Supremo Tribunal Federal negou o pedido de liminar do PSDB em ação proposta para reaver os mandatos de sete deputados federais que mudaram de legenda.
Esta decisão favoreceu os parlamentares que migraram para outras siglas, posto que em referido mandado de segurança o PSDB visada atacar a decisão do presidente da Câmara de Deputados que indeferiu o requerimento no qual a Executiva Nacional tucana postulava declaração de vacância por renúncia presumida de mandatos exercidos por deputados federais eleitos pelo PSDB.
Mas é bom ver que o relator foi muito claro (a) ao repudiar a migração de parlamentares durante o mandato, referindo-se inclusive a um “Princípio Constitucional da Fidelidade Partidária”; (b) ao atribuir especial relevo à Consulta n. 1.398-DF do TSE e (c) ao externar nas entrelinhas que apenas indeferia o pedido de liminar por se manter fiel, na sede da cognição ainda sumária, às decisões emanadas do
226
STF, MS n. 23.405-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 22.03.2004. 227
A pergunta feita pelo PFL era a seguinte: “Os partidos e coligações têm o direito de preservar a vaga obtida pelo sistema eleitoral proporcional quando houver pedido de cancelamento de filiação ou de transferência do candidato eleito por um partido para outra legenda?”
Plenário do Supremo Tribunal Federal, no sentido da inaplicabilidade do princípio da fidelidade partidária aos parlamentares empossados.
A tendência já era a de fixar-se o entendimento de que a migração partidária durante o mandato (o “troca-troca de partidos”) terá como penalidade a perda do mandato pelo parlamentar infiel, daí porque o Supremo Tribunal Federal terminou acatando essa tese com algum tempero. Vejamos:
“A vinculação entre candidato e partido político prolonga-se depois da eleição. Considerou-se que o ato de infidelidade, seja ao partido político, seja ao próprio cidadão-eleitor, mais do que um desvio ético-político, representa, quando não precedido de uma justa razão, uma inadmissível ofensa ao princípio democrático e ao exercício legítimo do poder”.
“O direito reclamado pelos partidos políticos afetados pela infidelidade partidária não surgiria da resposta que o TSE dera à Consulta 1.398/DF, mas representaria emanação direta da própria Constituição que a esse direito conferiu realidade e deu suporte legitimador, notadamente em face dos fundamentos e dos princípios estruturantes em que se apóia o Estado Democrático de Direito (CF, art. 1º, I, I e V)”.228
Salientou-se ainda que não se estaria a tratar de uma perda de mandato do parlamentar infiel que altera de partido (o que não é ato ilícito), “mas de reconhecimento de inexistência de direito subjetivo autônomo ou de expectativa de direito autônomo à manutenção pessoal do cargo, como efeito sistêmico-normativo da realização histórica da hipótese de desfiliação ou transferência injustificada, entendida como ato culposo incompatível com a função representativa do ideário político em cujo nome o parlamentar foi eleito”.
Asseverou-se, enfim, que em face de situações excepcionais aptas a legitimar o voluntário desligamento partidário – a mudança significativa de orientação programática do partido e a comprovada perseguição política – “haver-se-á de assegurar, ao parlamentar, o direito de resguardar a titularidade do mandato legislativo, exercendo, quando a iniciativa não for da própria agremiação partidária, a prerrogativa de fazer instaurar, perante o órgão competente da Justiça Eleitoral, procedimento no qual, em observância ao princípio do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV), seja a ele possível demonstrar a ocorrência dessas justificadoras de sua desfiliação partidária”, o que se aplicaria a partir do dia 27 de março de 2007 (data da resposta, pelo TSE, à Consulta 1.398-DF), posto que previsível a partir dali a alteração de posicionamento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal.229
Enfim, ainda tratando do mesmo assunto, o Supremo Tribunal Federal julgou improcedentes os pedidos formulados em duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADI 3.999-DF e 4.086-DF), aforadas contra as Resoluções 22.610/2007 e 22.733/2008, ambas do TSE, as quais disciplinam justamente o processo de perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa, bem como de justificação de desfiliação partidária.
228
STF, MS 26.602, 26.203, 26.604, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgados em 03 e 04 de novembro de 2007. 229
Nessas ações, o Supremo Tribunal Federal, em síntese, novamente reconheceu aos partidos políticos o direito de postular o respeito ao princípio da fidelidade partidária perante o Judiciário e de declarar a competência do TSE para dispor sobre a matéria durante o silêncio do Legislativo.
Asseverou-se que de pouco adiantaria a Corte admitir a existência de um dever de fidelidade partidária, mas não colocar à disposição um mecanismo legal para garantir a sua observância, o que teria fundamento no art. 23, IX do Código Eleitoral.230
7. CANCELAMENTO DO REGISTRO DO PARTIDO POLÍTICO:
7.1. CANCELAMENTO VOLUNTÁRIO:
Ocorre cancelamento voluntário do registro do partido político nas hipóteses de dissolução, fusão e incorporação (art. 27).
7.2. CANCELAMENTO OBRIGATÓRIO:
O TSE, de outro lado, determinará, após processo regular, o cancelamento do registro civil e do estatuto do partido contra o qual ficar provado haver recebido ou estar recebendo recursos financeiros estrangeiros, estar subordinado a entidade ou governo estrangeiro, não ter prestado contas à Justiça Eleitoral ou manter organização paramilitar (Lei 9.096/1995, art. 28).
É relevante, entretanto, notar que o partido político, “em nível nacional, não sofrerá a suspensão das cotas do Fundo Partidário, nem qualquer outra punição como conseqüência de atos praticados por órgãos regionais ou municipais” (Lei 9.096/1995, art. 28, § 3º).
A não prestação de contas (Lei 9.096/1995, art. 28, inciso III) somente gerará o cancelamento do partido político quando se tratar de omissão praticada por órgãos nacionais do mesmo junto ao TSE, “não ocorrendo o cancelamento do registro civil e do estatuto do partido quando a omissão for dos órgãos partidários regionais ou municipais” (Lei 9.096/1995, art. 28, § 6º).
O incidente de cancelamento de registro poderá ser instaurado por denúncia de qualquer eleitor, de partido ou por representação do Procurador-Geral Eleitoral (§ 2o do art. 28).
Será do TSE (RITSE, arts. 78 e 79), obedecido o devido processo legal (art. 28, §§ 1o e 2o).
230
Ficaram vencidos nestes julgamentos os Ministros Marco Aurélio e Eros Grau, que julgavam procedente o pedido, ao fundamento de que as citadas resoluções seriam inconstitucionais, haja vista não caber ao TSE dispor normas senão tendo em vista a execução do Código Eleitoral e da legislação eleitoral, que não trataram da perda de cargo eletivo em razão de infidelidade partidária (Informativo 528 do STF).
7.3. A CLÁUSULA DE BARREIRA:
Trata-se de norma que impõe ao partido a demonstração de representatividade mínima para efeito de exercício de direitos junto ao parlamento (exs.: composição da mesa, participação na CPI etc.).
É assunto que ainda está em plena discussão, sendo certo que vários partidos estão se fundindo, mesmo sem identidade de ideais, para que possa atingir as metas estabelecidas na legislação pertinente.
Entende-se por cláusula de barreira “a disposição normativa que nega, ou existência, ou representação parlamentar, ao partido que não tenha alcançado um determinado número ou percentual de votos”.231
O fundamento da previsão é a de “coibir a pulverização dos representantes em um número elevado de partidos políticos, o que, de alguma maneira, concorre para o enfraquecimento das agremiações partidárias, para o surgimento das chamadas legendas de aluguel, afetando em última análise, a própria governabilidade”.232
Em que pese a discussão sobre sua existência, ou não, a Constituição Federal de 1988 não contemplou qualquer mecanismo de inserção de barreiras mínimas ou cláusulas de exclusão no sistema de representação proporcional no país, denunciando sua posição contrária a elas, reportando-se apenas a “atuação dos partidos políticos” (arts. 51, inciso IV, 52, inciso XIII – expressão “funcionamento – e 58,
caput, e § 1º – que participam da respectiva Casa”) e ao “funcionamento parlamentar” (art.
17, inciso IV).
O julgamento mais recente do Supremo Tribunal Federal foi no sentido de que o art. 13 da Lei 9.096/1996 é inconstitucional, assim como os arts. 41,
caput, incisos I e II e 48 (expressão “obedecendo aos seguintes critérios”), art. 49
(expressão “que atenda ao disposto no art. 13”) e art. 57, inciso II (expressão “no art. 13”). Em tal acórdão se estabeleceu, em suma, o seguinte:
“A previsão quanto à competência do legislador ordinário para tratar do funcionamento parlamentar não deve ser tomada a ponto de esvaziar-se os princípios constitucionais, notadamente o revelador do pluripartidarismo, e inviabilizar, por completo, esse funcionamento, acabando com as bancadas dos partidos minoritários e impedindo os respectivos deputados de comporem a Mesa Diretiva e as comissões”.
“São inaceitáveis os patamares de desempenho e a forma de rateio concernente à participação no Fundo Partidário e ao tempo disponível para a propaganda partidária adotados pela lei”.
“O Estado Democrático de Direito, a nenhuma maioria é dado tirar