Sistema democrático com regras consolidadas

O sistema de governança do PDRSX possui dois níveis principais de tomada de decisão: o federal e o regional.

No nível federal são tomadas as decisões referentes à criação, estrutura, continuidade ou extinção do PDRSX. Nesse nível o sistema pode ser entendido como democrático monocêntrico, ou seja, as decisões são tomadas exclusivamente pelos membros do poder executivo do governo federal (presidência da república e ministérios federais), dentro de uma estrutura política democrática, em que o governo federal busca tomar decisões que representem a maioria da população brasileira, dialogando com os partidos políticos representados no Congresso Nacional.

No nível federal as regras são criadas via decreto presidencial. O Decreto nº 7340, de 21 de outubro de 2010, instituiu o PDRSX, determinou os seus objetivos, sua área de abrangência e a criação do seu comitê gestor (CGDEX), detalhando a estrutura e a forma de ocupação das cadeiras desse órgão decisório. O Decreto Presidencial nº 9.784, de 2019, revogou o comitê gestor (CGDEX) do PDRSX. Essa decisão não extingue o PDRSX, que continua existindo oficialmente, mas certamente afeta a sua estrutura e o seu funcionamento. Os efeitos dessa última decisão – acabar com o CGDEX – serão sentidos nos próximos anos do PDRSX e devem ser acompanhados e analisados em pesquisas futuras.

No nível regional de tomada de decisão estão presentes todos os níveis de governo (municipal, estadual e federal) e todos os setores da sociedade civil organizada (com exceção dos movimentos sociais MXVPS e MAB, mencionados anteriormente). Nesse nível o sistema de governança está aberto à participação de toda à população regional, que pode influenciar os processos de tomada de decisão por meio de seus representantes setoriais, em diferentes centros de tomada de decisão: as câmaras técnicas (CTs), o comitê gestor (CGDEX) e a coordenação geral (CG). Por isso, pode-se dizer que o nível regional do sistema de governança do PDRSX é democrático policêntrico.

No nível regional as regras sobre as competências e o funcionamento dos diferentes órgãos do PDRSX (regimentos internos e editais) são criadas e executadas pelo comitê gestor (CGDEX). Essas são as regras mais importantes do PDRSX, depois do Decreto Presidencial. Por isso mesmo elas são mais difíceis de serem mudadas e, assim, possuem maior poder de influencia sobre as estratégias e comportamentos adotados pelos agentes sociais regionais dentro do PDRSX.

Dentro de cada câmara técnica (CT) também são criadas algumas regras de menor alcance como, por exemplo, regras em editais de seleção de projetos a respeito da divisão de recursos entre diferentes tamanhos de projetos. As CTs também executam a primeira fase de análise e avaliação dos projetos apresentados nos editais anuais de seleção de projetos do PDRSX. Depois dessa fase a CT indica para o CGDEX os projetos que obtiveram maior pontuação para que esse órgão delibere sobre a aprovação final desses projetos.

A coordenação geral (CG) é um órgão que não cria regras, apenas as executa, sendo responsável, entretanto, por decisões estratégicas dentro do sistema de governança do PDRSX como, por exemplo, a decisão sobre a situação de adimplência de uma organização, baseada nas prestações de contas dos projetos já executados por essa organização com recursos do PDRSX e na validade da documentação institucional apresentada em cada edital de seleção de projetos.

Esse tipo de decisão determinou, por exemplo, a exclusão de praticamente todas as prefeituras da região do primeiro edital lançado em 2017, dado que elas estavam com débitos junto à Receita Federal do Brasil e por isso não conseguiram emitir a certidão negativa de débitos exigida pelo edital. Essa decisão foi objeto de muita discussão em uma assembleia geral do CGDEX no dia 9 de agosto de 2018. Nessa reunião o representante dos municípios na coordenação geral (CG), o presidente do Consórcio Belo Monte (CBM) de municípios tentou de todas as formas anular essa decisão da coordenação geral (CG) e até mesmo anular o edital, discursando sobre os prejuízos que a não aceitação das propostas das prefeituras traria a população da região. Interessante ressaltar que naquele edital a exigência dessa certidão negativa de débito do INSS foi mantida e aquelas prefeituras que não estavam adimplentes não acessaram nenhum recurso.

Por um lado, esse exemplo permite que se argumente que as regras em uso dentro do sistema de governança do PDRSX – intensamente debatidas e negociadas entre os agentes sociais regionais por mais de oito anos – são respeitadas e acatadas pelos membros do PDRSX; situação que colabora para o aumento do capital social na região.

Por outro lado, esse exemplo evidencia um contraponto importante a esse argumento. Em grande medida por causa da exclusão das prefeituras do primeiro edital de 2017, naquele mesmo ano foi lançado um segundo edital, poucos meses após o encerramento do primeiro, em que constava um artigo que determinava que os recursos

destinados à CT-02 Infraestrutura para o Desenvolvimento R$19.500.000,00 (dezenove milhões e quinhentos mil reais) só poderiam ser acessados pelas prefeituras da região. Esse era o valor do projeto que o Consórcio Belo Monte (CBM) de municípios tinha apresentado no edital anterior, cujo objetivo central era a recuperação e manutenção das estradas vicinais da região. O projeto foi aceito e aprovado no segundo edital de 2017 e está recebendo recursos para sua execução.

Esse exemplo demonstra que o respeito às regras não impede os agentes regionais de mobilizarem estratégias inovadoras para alcançarem seus objetivos, criando novas regras, ou adaptando suas estratégias de ação às regras em vigor. O CGDEX nunca havia lançado dois editais em um mesmo ano, mas os prefeitos sabiam que de acordo com as regras em uso nada impede o CGDEX de fazer isso. A partir desse conhecimento eles criaram a estratégia exitosa de pressionar o CGDEX a lançar outro edital em 2017.

Em síntese, atualmente as regras em uso dentro do sistema de governança do PDRSX estão formalizadas em decreto presidencial, regimentos e editais. Essas regras são executadas de forma regular. Quando os atores sociais regionais não concordam com alguma delas é preciso colocá-las em discussão em plenário do CGDEX e aprovar sua alteração, seguindo os protocolos de votação formalmente descritos no regimento interno desse órgão. Isso significa que regras existem, são bem comunicadas, mas não são imunes a revisões e mudanças, com base em mobilização política dos membros do PDRSX.

3.2.2 Fragilidade do planejamento estratégico e falta de clareza na divisão de