Planos de manejo

O SNUC estabelece que toda a Unidade de Conservação para alcançar os objetivos propostos deve possuir uma estrutura de gestão, onde existe uma equipe responsável para responder pela gestão da área, um conselho gestor e um plano de manejo para orientar os usos gerais da área protegida. Os planos de manejo das áreas protegidas da categoria V, ou seja, das APAs, são fundamentais, principalmente, devido ao alto grau de interferência humana e à maior parte do seu território ser constituído por propriedades privadas. Assim, no intuito de obter planos de manejo que consigam lidar com toda a complexidade envolvida em uma área protegida da categoria V, a IUCN publicou um guia para orientar a gestão e a elaboração dos planos de manejo específicos desta categoria de manejo (PHILLIPS, 2002). A seguir as orientações da IUCN para elaboração dos planos de manejo da categoria V são descritas.

2.1.1. Aspectos contextuais

Antes de entrar nos pormenores da elaboração dos planos de manejo é interessante pontuar alguns aspectos importantes relacionados ao contexto da área protegida. Para tanto, é importante ressaltar que as áreas protegidas da categoria V

requerem considerações de fatores ambientais, sociais e econômicos e a interação entre estes. Sendo assim, a conservação da paisagem, a biodiversidade e os valores culturais são os principais tópicos desta categoria. Portanto, o manejo destas áreas tem que considerar a interação entre homem e natureza. Sobre este aspecto, Phillips (2002) elenca algumas características essenciais e desejáveis para a seleção das áreas protegidas da categoria V. As essenciais são:

 Área com alta qualidade ambiental ou qualidade cênica distinta;  Hábitats significativos (fauna e flora);

 Interação harmoniosa entre pessoas e natureza que perpetuam ao longo do tempo e ainda há integridade das qualidades ambientais;

 Padrões de usos do solo tradicionais ou únicos;

 Valor para a provisão de serviços ambientais (proteção de bacias hidrográficas);  Valor para o uso sustentável dos recursos naturais;

 Organizações sociais tradicionais ou únicas como evidência de costumes locais, subsistência e crenças;

 Oportunidades para empregos públicos por meio do turismo ou recreação, sendo compatíveis com o estilo de vida e atividades econômicas locais;

As características desejáveis para a seleção destas áreas são:  Adequabilidade para a pesquisa científica;

 Importância para a educação;

 Reconhecimento de tradições artísticas e culturais;  Potencial para a restauração de paisagem.

Considerando estas particularidades e a função desta categoria de manejo dentro de um mosaico de áreas protegidas, de zona tampão, a categoria V desempenha uma função única: auxiliar na redução das pressões exercidas pelas atividades desenvolvidas (uso e ocupação do solo) que ameaçam a integridade de outras áreas protegidas. Outra função importante que esta categoria de manejo pode assumir é a de compor um planejamento de conservação biorregional (por exemplo, programas de conservação) e ajudar a criar corredores ecológicos, por exemplo.

Estabelecido o contexto em que a área protegida da categoria V está inserida, os limites físicos da área podem ser definidos. Para Phillips (2002) existem dois caminhos para demarcar os limites das áreas protegidas da categoria V. O primeiro requer uma particular atenção para os aspectos sociais (por exemplo, identificação de uma determinada comunidade) para mapear e interpretar os fenômenos naturais juntamente com as interações sociais. Em muitos casos a própria comunidade é a fonte de conhecimento para definição dos limites da área. O segundo caminho é baseado em alguma característica natural facilmente identificável. Neste caso, alguns fatores devem ser observados para determinar os limites:

 Estes devem abranger toda a área com a característica que deseja proteger;  Devem ser capazes de assegurar a integridade da área. Para tanto, é melhor

incluir as áreas que apresentem alguma atividade causadora de impacto ambiental dentro dos limites da área protegida, pois desta maneira, é possível ter certo controle e influência sobre a atividade;

 As áreas a serem incluídas podem apresentar características de paisagem distintas. É a qualidade das áreas que devem ser o fator determinante para incluí- las dentro dos limites e não a uniformidade da paisagem;

 Considerar os fatores culturais e naturais. O sentido da identidade da comunidade deve ser mapeado. Isto pode ser um bom argumento para envolver a comunidade na discussão sobre os limites da área protegida;

 Incluir povoados que contribuem com a economia rural e vida da comunidade;  Excluir as áreas de desenvolvimento urbano e industrial;

 Proteger a relação entre as pessoas e a natureza. Os limites não devem considerar somente as características da paisagem, mas também as conexões funcionais (economia de subsistência) e associações não naturais;

 Levar em consideração os usos do solo presente e futuro (áreas com potencial para mineração podem ser proibidas ou regulamentadas pelo plano de manejo);  Considerar o entorno da área;

 É importante estabelecer um limite físico. Característica natural como um rio ou uma montanha ou características artificiais como uma estrada, por exemplo.  Deve-se evitar dividir povoados ou terras das comunidades;

Para o estabelecimento da área protegida da categoria V, também é importante considerar a articulação e a existência de outras políticas, planos e programas setoriais e territoriais de nível nacional, regional e local. Os planos de manejo estão subordinados as legislações e as prioridades nacionais e regionais. Assim, torna-se essencial considerar quais efeitos que as políticas, os planos e os programas (PPPs) nacionais e regionais / territoriais e setoriais têm sob a área protegida. Para tanto, um relatório sobre o diagnóstico da área protegida deve ser confrontado com os PPPs para identificar as questões chaves e os impactos negativos e positivos dos PPPs para a área protegida e da área protegida para os PPPs. A partir desta análise, o plano de manejo deve propor outros planos e estratégias para que os princípios que regem a área protegida sejam considerados nos planos de desenvolvimento regional, uso do solo, agricultura, turismo, transporte entre outros. Para tanto, os responsáveis pela elaboração dos planos de manejo devem buscar a cooperação junto aos responsáveis dos outros órgãos. Assim, é provável que estes planos de níveis mais altos (nacionais, regionais e setoriais) reconheçam a importância da área protegida e a necessidade de políticas especiais para proteger suas qualidades (PHILLIPS, 2002). Para ilustrar está articulação do plano de manejo com outros PPPs e com os planos e estratégias decorrentes do próprio planejamento da área protegida, a Figura 3 é apresentada.

Com base no contexto local e a articulação com os PPPs que compõem os níveis mais altos de tomada de decisão, o plano de manejo é elaborado. Contudo, devido aos possíveis conflitos encontrados na área e com os PPPs, às vezes, há necessidade de

algumas questões serem tratadas mais detalhadamente. Estas questões podem ser complementadas em outros planos de apoio, como por exemplo:

 A necessidade de salvar um número de espécies em perigo ou um hábitat;  Comercialização de um produto agrícola ou um programa de subvenção para

os proprietários de edifícios históricos (que é de interesse para um grupo específico de atores);

 Focar em uma área específica que apresente problemas distintos (p. ex.: litoral);

 Ações relacionadas com o público (p. ex.: desenvolver rede de trilhas). 2.1.2. Aspectos sobre a preparação do plano de manejo

O processo de elaboração do plano de manejo é tão importante quanto o próprio plano. Este processo prévio é uma peça fundamental para o sucesso do plano de manejo. A Figura 4 apresenta um fluxograma das etapas de preparação do plano de manejo.

A primeira fase para a elaboração do plano de manejo é a coleta de dados, que abrange a revisão dos dados disponíveis, levantamento de novos dados sobre os recursos naturais e culturais, identificação das pessoas e dos grupos de interesse para participarem do processo de elaboração do plano. Com base nestes dados iniciais, o diagnóstico parcial tem o objetivo de identificar as tendências, as pressões e as oportunidades para a futura área protegida. É importante que a comunidade local esteja envolvida desde os primeiros momentos do processo de elaboração do plano de manejo, o que inclui a participação pública no levantamento de dados iniciais.

Com a caracterização inicial da área, algumas questões sobre as novas perspectivas ou as principais intenções para a área protegida da categoria V são formuladas e compiladas em um documento para disponibilizar para uma consulta pública.

O documento que vai para consulta deve ser curto, conciso e fácil de ler. Para auxiliar as pessoas a compreenderem o documento, seminários, discussões informais e outros meios de comunicação podem ser promovidos. O momento da consulta é importante para: i) informar os atores envolvidos sobre a intenção de preparar um plano de manejo; ii) explicar o conteúdo e o porquê do plano; iii) apresentar as implicações deste exercício, bem como, as questões que precisam ser abordadas; iv) esclarecer como os interessados podem participar deste processo; v) solicitar informações para o desenvolvimento do plano.

Estas etapas anteriores fornecem elementos para a elaboração do plano de manejo. A elaboração deste documento demora aproximadamente nove meses, pois envolve mais coleta de dados e consultas públicas para esclarecer as incertezas. Assim, uma primeira versão do plano de manejo de ser elaborada e colocada para consulta.

O plano de manejo deve conter as visões (objetivos a longo prazo), as estratégias e os planos de ações para alcançar as visões. É essencial que as visões sejam amplamente debatidas. O ideal é que o plano final reflita os valores e as questões discutidas por meio do programa de participação. É importante assegurar que as opiniões de todos os atores sejam consideradas/ponderadas antes do desenho final do plano. Após as considerações da consulta pública (em torno de 6 meses), o plano final pode ser preparado (mais 6 meses). Todo esse processo pode levar entorno de 2 anos (PHILLIPS, 2002).

Finalizado e aprovado o plano de manejo, o monitoramento é estabelecido. Os resultados do monitoramento promovem as atualizações no diagnóstico e avalia a efetividade da implementação do plano de manejo. Com isso, novas adaptações ao plano podem ser necessárias (PHILLIPS, 2002).

Neste processo de preparação do plano de manejo, quatro elementos assumem grande importância, a saber: a participação pública, a consulta pública, o monitoramento e a gestão adaptativa.

A participação pública no contexto das áreas protegidas da categoria V é imprescindível, pois a principal função desta categoria de manejo é manter a relação entre as pessoas e o ambiente natural com a conservação dos valores ligados ao homem x natureza x cultura. Para que esta relação seja conservada é necessário que as pessoas que vivem na área sejam colocadas em primeira instância, ou seja, a gestão deve ser empreendida por meio da população local e para eles. Contudo, isto não significa que os valores sociais e econômicos serão colocados acima dos valores ambientais e que a visão da população sempre prevalecerá. Ao invés disso, deve ser reconhecido que para a sobrevivência destes valores da população local é necessário um planejamento. Assim, a população deve ser tratada como parceiros da gestão do planejamento. Nesta abordagem, o objetivo é que a população tenha responsabilidades em gerenciar e proteger os recursos naturais. Para tanto, é necessário promover uma estrutura que

sustente a participação da comunidade na gestão da área protegida, uma cogestão (PHILLIPS, 2002).

Para Borrini-Feyerabendet al., (2000) 2 _{(apud PHILLIPS, 2002), a cogestão é a} situação em que dois ou mais atores negociam, definem e garantem entre si uma partilha justa das funções da gestão, dos diretos e das responsabilidades de um determinado território ou área ou conjunto de recursos naturais. No entanto, cabe ressaltar que dentro desta definição de cogestão são identificados alguns graus de interações entre o poder público e a sociedade que variam entre: o total controle da gestão pela agência ambiental (sem envolvimento de atores) até o total controle da gestão pela comunidade/ atores (sem envolvimento da agência ambiental). Phillips (2002) ressalta que a experiência tem indicado que as parcerias duradouras e bem sucedidas de conservação com as partes interessadas, principalmente, com a comunidade local, são melhores quando o estilo da gestão encontra-se mais próxima do extremo onde o total controle da gestão é realizado pela comunidade local / atores. Contudo, o autor também destaca que poucas autoridades estão dispostas ou são capazes de abdicar por completo do controle da gestão.

A consulta pública é uma forma de participação pública, e tem um papel importante na construção desta estrutura de gestão compartilhada com as comunidades. A recomendação é que as consultas públicas ocorram no processo de elaboração do plano de manejo e quando houver modificações no plano. É um momento importante para que as pessoas (da comunidade local ou outros grupos de interesse) que não participaram da construção do plano possam opinar e dar sugestões. Também é uma oportunidade para envolver mais pessoas na gestão da área e prestar contas sobre o que está sendo feito (PHILLIPS, 2002).

Além da participação da população na gestão também é necessário que outros atores sejam envolvidos como, por exemplo, agentes do governo (conservação da biodiversidade, cultura, agricultura, transporte, turismo, desenvolvimento regional, planejamento de uso do solo e outros que forem pertinentes com a proposta da área), especialistas, grupos que representem interesses sociais, líderes das comunidades locais

2 _{Borrini-Feyerabend G., 1997. Beyond Fences: Seeking Social Sustainability in Conservation}

e grupos de interesse (fazendeiros, indígenas e outros proprietários, grupos de interesse econômico como da hotelaria e lojistas e indivíduos que conhecem a relevância da área) (PHILLIPS, 2002).

Para uma construção contínua do processo de planejamento da área protegida o monitoramento e a gestão adaptativa são imprescindíveis. Os planos de manejo são subordinados a outros planos de níveis mais altos de tomada de decisão, mas há outros planos (de ações) que decorrem do próprio plano de manejo. Estas ações decorrentes do plano de manejo devem ser monitoradas e os resultados incorporados no plano de manejo. Esta retroalimentação que é permitida pelo monitoramento é essencial para que o planejamento da área protegida seja interativo, contínuo e não linear (PHILLIPS, 2002).

Assim, para verificar o desempenho de cada plano de ação devem ser estipuladas metas, medidas e métodos para avaliá-los e monitorá-los. Desta maneira torna-se possível avaliar a eficácia dos planos de ação e, consequentemente, a efetividade do plano de manejo. Para tanto, o monitoramento deve realizar novas coletas de dados e avaliar as novas informações com frequência prevista para acompanhar a evolução da qualidade ambiental das diferentes zonas de uso da área protegida. Os novos dados gerados nesta etapa são a base para atualizar o diagnóstico da área, com isso, novas propostas podem surgir. Assim, as informações geradas devem ser disponibilizadas em uma rede de monitoramento para comparações com os padrões estabelecidos pela legislação ambiental e com os princípios que regem o manejo da área (IBAMA, 2001).

O monitoramento em áreas protegidas pode ser dividido em dois tipos, que são complementares um com o outro. Um primeiro tipo de monitoramento, como destaca Morsello (2001), deve promover informações a longo prazo, que possibilitem a verificação dos problemas a partir da obtenção de dados contínuos. Neste contexto, o monitoramento fornece uma base de dados para estabelecer comparações sobre as condições ambientais e de suas alterações para identificar as ameaças ainda em estágios iniciais. Com base nestes dados, as condições dos recursos específicos são verificadas e fornecem informações para as tomadas de decisões dos gestores. Apesar da importância deste tipo de programa de monitoramento, para a manutenção deste, injeções constantes de recursos, informações e pessoas habitadas são requeridas, razões pelas quais estes programas são raros.

A outra vertente de monitoramento é destacada por Lockwood (2006a). Para o autor, o programa de monitoramento acompanha as ações, ou melhor, as consequências destas ações. Como as ações são recomendadas para alcançar os objetivos dos planos de manejo, o acompanhamento das consequências destas ações ajuda a certificar se, de fato, os objetivos definidos pelo plano de manejo estão sendo alcançados. Dentro desta perspectiva, uma vez que uma ação é finalizada e corresponde com o que se pretendia alcançar, novas ações podem ser estipuladas. Se a ação não corresponde com as metas ou com os objetivos, uma nova série de ações necessita ser desenvolvida. A avaliação sobre como as ações implementadas interferem nos objetivos que se deseja alcançar fornece a base para a gestão adaptativa, como mostra a Figura 5.

Figura 5. Processo de gestão adaptativa (LOCKWOOD, 2006a).

Amend, et. al (2002) recomendam que o monitoramento seja acompanhado com indicadores que expressam os resultados esperados com a implementação do plano de manejo. Com base nestes resultados, pode-se avaliar como as metas, os objetivos, os planos e os programas de trabalho estão sendo implementados. Desta maneira, é possível avaliar o sucesso do manejo com relação aos objetivos estabelecidos pelo plano de manejo. A partir desta avaliação é verificado o que de fato está funcionando e o que não deu certo. O que está funcionando pode ser melhorado e o que não deu certo pode ser corrigido. Neste caso, verifica-se a necessidade de uma gestão adaptativa, que é

caracterizada como uma série de intervenções sucessivas e contínuas adaptações para condições variadas.

Para Lockwood (2006a) o modelo adaptativo é melhor aplicado em sistemas complexos que são constantes as imprevisibilidades de mudanças; onde as informações não estão disponíveis; e para onde ações imediatas são requeridas. Estas considerações condizem com o que Morsello (2001) ressalta sobre o manejo dos ecossistemas e dos sistemas biológicos, onde as surpresas são a regra e as incertezas são inerentes a este campo de trabalho. Portanto, a flexibilidade e a possibilidade de adaptação são requisitos imprescindíveis para o manejo das áreas protegidas.

A Gestão adaptativa reconhece que existe um grau de incerteza sobre os resultados de uma determinada ação. Esta incerteza é construída dentro do plano de manejo, de modo que as informações sobre os resultados das ações atuais são utilizadas para informar, onde necessário, e modificar as práticas de gestão. É um processo onde se aprende com a experiência, ou seja, aprender como o sistema trabalha por meio da intervenção da gestão. No planejamento sempre haverá incertezas, pois não é possível prever com acurácia o curso exato das ações devido à complexidade de relações entre as variáveis de planejamento. Reconhecer este fato é importante para o processo de planejamento.

Worboys e Winkler (2006) apresentam uma forma de como os gestores e a equipe podem trabalhar com a gestão adaptativa por meio da gestão de controle. Com isso, é possível lidar com as incertezas, detectar irregularidades, identificar as oportunidades e controlar as situações complexas. Para os autores, a gestão de controle assegura que as atividades atuais estão em conformidade com as atividades planejadas. Para alcançar estes resultados é preciso estabelecer os seguintes passos: padrões; desempenho de monitoramento; comparação do desempenho com os padrões estabelecidos; e a resposta com uma ação corretiva (Figura 6).

Figura 6. Gestão de controle (WORBOYS; WINKLER, 2006).

Neste contexto, o monitoramento, a gestão adaptativa e a revisão do plano de manejo fornecem um feedback para aprender com a aplicação da prática. Para que as lições aprendidas com a prática sejam incorporadas ao plano de manejo, a gestão adaptativa é imprescindível. Este modelo de gestão pode ser pensado como um estilo receptivo, reflexível, flexível e como uma técnica com revisões periódicas e atualizações das ações a luz da experiência. Assim, os resultados do monitoramento podem e devem ajustar as práticas do manejo (PHILLIPS, 2002).

2.1.3. Aspectos gerais sobre o conteúdo do plano de manejo

O plano de manejo é considerado pela IUCN como a chave para o sucesso da gestão da área protegida e representa a política maior. Para tanto, é preciso definir os princípios, as estratégias e as diretrizes gerais do plano de manejo. A Figura 7 apresenta uma possibilidade de estrutura para o plano de manejo.

Esta estrutura pode ser sintetizada em quatro momentos: o pré-plano, plano de manejo para longo prazo, o plano de manejo a médio e curto prazo e as atualizações. A seguir cada uma destas etapas é descrita.

1. Pré-plano

No pré-plano são discutidas e definidas as primeiras diretrizes para o futuro da área protegida. Assim, na etapa escopo, os seguintes aspectos são levantados e discutidos:

 Uma visão da área para longo prazo;

 Estratégias e políticas para manejo sustentável da paisagem;  Princípios com ênfase na sustentabilidade;

 As políticas de nível internacional, nacional e regional são consideradas;  Propostas para incentivar a inovação e a liderança na conservação;