Após Bretton Woods, a divisão consagrada das tarefas até o final da década de 1960, segundo Lichtensztejn et Baer, reservou ao FMI atender aos problemas de liquidez internacional com o dólar, estabelecendo a gestão das políticas monetária, fiscal, da dívida externa e das políticas cambiais de curto prazo. Em meados desta década o FMI "aparece como a instituição oficial mais relevante na estrutura financeira internacional", caracterizada pela fase de expansão da economia mundial. Ao Banco Mundial, o papel reservado foi o de
260 Ibid, p. 09.
"atender problemas referentes à atribuição de recursos destinados às atividade produtivas nos diferentes países membros", com suas políticas concentradas em matérias prioritárias referentes às inversões de capital, gastos públicos, eficiência no uso de recursos, e políticas de preços a médio prazo261.
Para se compreender o papel desempenhado pelo Banco Mundial e pelo FMI neste contexto de crise, observa-se o quadro elaborado por Chesnais, propondo uma síntese da crise financeira que ocupou o pensamento da época entre 1960 e 1995, e compõe-se de três fases indicativas.
Destaca-se, a Fase III, entre 1986 e 1995, quando se dá a acentuação dos "mecanismos financeiros" e a incorporação dos "mercados financeiros" no processo da "mundialização financeira", cujos resultados da crise redundaram em especulações, crashs, abalos, desabamentos de mercados, falências de bancos, bem como salvamentos obrigatórios de falências, tendo nos "mercados emergentes" a "contaminação" que deu início ao desabamento dos mercados de títulos e ações, com queda brutal das taxas de câmbio, provocando abalos em "todos os mercados", etc. 262, conforme o Quadro III.1.
261 LICHTENSZTEJN; BAER, 1987, p. 11-12.
262 CHESNAIS, François. Mundialização financeira e vulnerabilidade sistêmica. In: CHESNAIS, 1998d, op. cit., p. 250-251.
Quadro III. 1 - Cronologia indicativa dos choques financeiros (1960-1995)*
Fase EUA Europa Japão NPI**
Fase I (1960/1980) Sistemas nacionais fechados Integração indireta pelo mercado de eurodólares Evolução do sistema financeiro norte- americano rumo às finanças diretas e à liberalização financeira
Turbulência no mercado de papéis de caixa e falência do grupo Penn Central (outono de 1969 – verão de 1970)
Falência do banco regional novaiorquino Franklin National: perdas nos mercados de câmbio, abalos nos outros bancos norte- americanos (maio-outubro de 1974
Crise dos bancos secundários ingleses especializados em crédito imobiliário (fim de 1973- 1974)
Falência do banco alemão Herstatt: perdas nos mercados de câmbio, abalos nos mercados de eurodólares (junho-julho 1974). Sem choque Significativo Sem choque Significativo Fase II (1980/1985) Alta brutal das taxas de juros
Desinflação
Efetivação das finanças diretas e da integração através de arbitragem Abertura e desregulamentação financeiras Passagem à securitização da dívida pública
Forte impacto da dívida do Terceiro Mundo, combinado com um impacto das taxas de juros da desinflação sobre a agricultura e os setores petrolífero e de mineração
Donde:
- Primeira crise das Caixas de poupança (1981); - falência do banco regional Penn Square (julho de 1982); - falência do Seatle First e fusão de emergência com o Bank of America (1983); - falência do Illinois (1984), em dificuldades desde 1982; -Ressurgimento da crise das caixas de poupança (1985)
Repercussões limitadas da crise da dívida do Terceiro Mundo sobre os bancos europeus com aumento do passivo dos balanços
Sem choque Significativo Crise de pagamento da dívida do México, em 1982, seguida de dificuldades de pagamento pelo Brasil, Argentina, etc. Quase- interrupção dos créditos (para financiar as dívidas anteriores) para a América Latina (1983-1986) Fase III (1986 –1995) Acentuação dos mecanismos dos Mercados financeiros Incorporação dos "mercados financeiros" no processo de mundialização financeira
Ajuda ao banco regional texano First Republic (1986). Salvamento do Bank Texas de Dallas (1987). Ajuda ao First City Bank de Houston e novo salvamento do First Republic (1988)
Crash da Bolsa de Wall Street com repercussão nos mercados derivativos de Chicago (outubro de 1987)
Desabamento do mercado de junk bonds em N. York (1989)
Falência da corretora Drexel Bruham Lambert (1990)
Crise definitiva e salvamento obrigatório das caixas de poupança privadas (1989-1990) Falência do banco Regional de Boston, Bank New England (julho de 1990-janeiro de 1991)
Sobressaltos no mercado obrigatório (fevereiro-março 1994)
Queda importante do dólar (março-abril de 1995)
Abalos no Departamento FRN (floatting rate notes) dos mercados europeus. Repercussões limitadas sobre os bancos e agentes de mercado (1986) Desabamento do mercado imobiliário (1990). Grandes dificuldades dos bancos na Suécia e Noruega dificuldades camufladas na França que vão eclodir em 1994 (Crédit Lyonais, etc.). especulação intensa nos mercados de câmbio e morte do SME (maio- outubro de 1992) especulação intensa contra o franco francês (verão de 1993). Falência do Barings (fevereiro de 1995) Repercussões sobre os bancos japoneses, do choque dos FRN Desabamento do mercado imobiliário, seguido da queda do mercado acionário (1990-1991 Acumulação de créditos duvidosos pelos bancos Falência dos bancos especializados no setor imobiliário (19-1994- 1995) Grandes dificuldade de diversos bancos comerciais e caixas de poupança (1994-1995) Desabamento, no México, dos mercados de títulos e ações. Queda brutal do peso (dezembro 1994-janeiro 1995) Início do contágio (Argentina e Brasil) Abalo de todos os "mercados emergentes"
(*) Quadro criado a partir de Davis (1992), Wolfson (1992), Geoffron e Rubinstein (1996) e publicações do FMI. (**) NPI: novos países industrializados
De acordo com Lichtensztejn e Baer, até meados da década de 1960 com os sistemas nacionais mais fechados, observaram eles que o Banco Mundial exercia uma função secundária ao FMI, apoiando a expansão de empresas e de bancos internacionais dos países industriais aos países mais atrasados ou "subdesenvolvidos". No final da década de 1960 e na de 1970 com a crise cambial, o Banco Mundial busca mecanismos para administrar a crise exigindo, inclusive, "maior audácia teórica e ideológica" com enfoque próximo aos problemas da produção e do comércio internacional, oferecendo uma base de soluções mais adaptadas à nova etapa de abertura capitalista, principalmente as associadas aos problemas energéticos263.
Assim sendo, o quadro de crise cambial no contexto da década de 1970 fez com que o FMI perdesse legitimidade, fazendo retroceder sua gravitação internacional e tendo que adotar uma transição crítica durante a maior parte da década. Esta transição objetivava criar uma "instabilidade controlada" em substituição às políticas de "estabilidade cambial", pois a crise de liquidez não pôde ser regulada pelo Fundo Monetário uma vez que a hegemonia do dólar como moeda mundial chegou a estar comprometida. A crise monetária e energética o fez "relativizar os seus esquemas de ajustes de curto prazo pela demanda global", passando a considerar em suas análises: os aspectos da oferta; os aspectos relacionados aos programas de ajuste do balanço de pagamentos; e a implementação de novos serviços de financiamento. Acentua-se o caráter impositivo de suas políticas de preços e subsídios ligados ao problema energético e da produção agrícola e industrial e passa a se relacionar mais intimamente com a gestão do Banco Mundial264.
Este novo contexto da crise se apresenta de forma complexa e diversificada, e o enfoque dado aos objetivos monetários se pautava pelos obstáculos aos programas de fomento às exportações, com as políticas cambiais sofrendo desvalorizações drásticas, adequando determinados países e seus balanços de pagamentos a sistemas indiretos de câmbios múltiplos, a partir de derivações monetárias visando as políticas de gastos e da dívida pública e fixando tetos variáveis, pois podiam comprometer certos programas de investimento público, em matéria de produção e exportação, atenuando o déficit fiscal265.
Assim os empréstimos do Banco Mundial para os ajustes estruturais detinham grande aproximação com as áreas operativas do FMI, e suas concepções comuns se davam através
263 LICHTENSZTEJN; BAER, 1987, p. 11. 264 Ibid, p. 11-12.
das políticas de estabilização e de equilíbrio dos balanços de pagamentos. Quanto às políticas cambiais dando apoio a sistemas indiretos de tipos de câmbio múltiplos, o interesse do Banco Mundial era o de aumentar a competitividade dando maiores margens de lucro às exportações, apoiando desvalorizações em níveis até mais drásticos do que os protagonizados pelo FMI, dada a situação de determinados balanços e pela necessidade de fomento aos programas de exportação, bem como maior abertura externa de certos países subdesenvolvidos, favorecendo políticas de investimentos públicos para atenuação do déficit fiscal priorizando áreas produtivas e de exportação.
Para o Banco Mundial o conceito de "ajuste estrutural" compreendia, de acordo com Lichtensztejn e Baer "a colocação em prática de políticas que facilitam a maior abertura dos países devedores ao comércio e aos investimentos estrangeiros diretos que sirvam de 'catalizadores' de empréstimos dos bancos transnacionais". Assim, para estes autores, as políticas de ajuste estrutural, articulando os mecanismos de tomada de decisão, fazem parte da filosofia que os EUA tratam de imprimir ao FMI e ao Banco Mundial, procurando enfocar as responsabilidades comuns nas definições, de origem e destino, dos recursos financeiros, controlando e exigindo condicionalidades unilaterais para a liberação dos empréstimos; numa espécie de "convergência interinstitucional". Mesmo "em que pesem suas particulares trajetórias históricas e as divergências anotadas, o FMI e o Banco Mundial não se distanciaram" e suas concepções foram realizadas em missões onde encontraram conflitos comuns266. Mas, sem dúvida, "é a crescente interação das duas instituições com os bancos privados internacionais e o desencadeamento da crise de endividamento de 1982 que levou a aumentarem as suas ações combinadas e complementares, centradas cada vez mais no sul subdesenvolvido", e na operacionalidade entre ambos "há um intercâmbio contínuo de rascunhos, informes, comentários e de consultas mútuas entre o Fundo e o Banco. Além disso, há uma participação crescente nas missões" 267.
Assim, "a coordenação de projetos gigantescos e custosos, com alta participação de emprestadores bancários – como as recentes operações de co-financiamento – estende e aprofunda a articulação observada entre o Banco Mundial e o sistema de grandes bancos transnacionais". Neste caso, o Banco Mundial se transforma em fonte de financiamento com a incorporação direta de recursos e de interesses bancários privados nos projetos. Mas "o
266 Ibid, p. 13. Como nos casos da Colômbia (1949), Brasil (1959), Turquia e Índia (início de 1960) e a Jamaica (final de 1970). (Grifos nossos)
expoente maior dessa classe de fenômenos tem sido o FMI". Até porque o FMI "representa, a certa altura, o papel de gendarme dos interesses globais da comunidade financeira internacional" e a crise de 1982, portanto, serviu para "deixar nuas e sem falsos pudores as forças em jogo e as funções reais que governam as duas maiores instituições internacionais do capitalismo moderno transnacional" 268.
Portanto, segundo Lichtensztejn e Baer, desde a década de 1970, com a política da “instabilidade controlada” substituindo a “estabilidade cambial”, o Secretário do Tesouro norte-americano James Baker III “reforça a estratégia que os países desenvolvidos e os bancos transnacionais defendem quanto à dívida externa do Terceiro Mundo” pois, “nesse último espaço de tempo foi que, como nunca, o FMI e o Banco Mundial adquiriram uma presença gravitante e ampliada na elaboração das estratégias e políticas econômicas dos países subdesenvolvidos". Para isso levaram em consideração "os severos desequilíbrios financeiros de que estes, na sua maioria, padeceram em virtude do pagamento dos serviços de suas elevadas dívidas externas” 269.
Nessa perspectiva, segundo esses autores, se desmancham no ar os objetivos de cooperação monetária internacional que levariam à expansão e crescimento equilibrado do comércio internacional; a manutenção de altos níveis de rendimentos reais e de ocupação; a estabilidade cambial; e o desenvolvimento dos recursos produtivos dos países vinculados ao Acordo de Bretton Woods. A crise financeira propriamente dita dos anos 1980 , reforça as estratégias dos países desenvolvidos e dos bancos transnacionais acerca das dívidas externas dos países do terceiro mundo no âmbito do Plano de James Baker III, quando da 40ª Reunião Anual conjunta do FMI e do Banco Mundial em Seul em 1985. Os pontos prioritários da agenda se pautaram pela "necessidade de se adotarem políticas macroeconômicas de ajuste e de mudanças estruturais", bem como definir o papel e articulação do FMI e do Banco Mundial com os bancos transnacionais; e a necessária coordenação "entre as agências financeiras internacionais e o apoio específico que o Banco Mundial deve continuar oferecendo à expansão dos bancos, mas, agora, também das empresas transnacionais nos países desenvolvidos" 270. 267 Ibid, p. 13. 268 Ibid, p. 14. 269 Ibid, p. 9. 270 Ibid, p. 10.
Assim, para Lichtensztejn e Baer, essas políticas se constituíram, naquele momento, numa forma de "legitimação e uma forma de impulsionar a recessão produtiva", onde o aumento do desemprego provocou "uma redistribuição regressiva da renda como maneira de permitir – sem uma inflação exagerada – o pagamento dos serviços básicos da dívida externa", bem como, "a redução dos espaços e das funções designadas ao Estado em benefício da acumulação oligopólica privada e, em especial, transnacional". Desta forma, as "vinculações orgânicas" entre esses atores assumem grande importância ao nível do poder financeiro internacional, "sobretudo a partir da crise de 1982 e na medida em que se vêem fomentados por uma franca – embora instável – recuperação recente de posições hegemônicas dos Estados Unidos no Sistema Monetário Mundial", e desse modo, no correr do tempo, e em termos gerais, "essas instituições vêm-se vinculando com maior rigor e complexidade, cumprindo – é claro – funções distintas mas convergentes na estrutura do poder econômico- financeiro internacional" 271.
Assim, neste quadro da crise financeira no capitalismo contemporâneo, pode-se considerar que as manifestações das flutuações nos mercados de câmbio e das crises cambiais e, portanto, as causas da instabilidade monetária internacional, podem ser observadas na perspectiva de Suzanne de Brunhoff. Para esta autora estes elementos identificam-se nos próprios fundamentos dos regimes cambiais, estruturados pelas moedas das "principais potências" capitalistas, tendo como "pivô" um país emissor de uma divisa de referência mundial: o dólar. Nessa perspectiva, portanto, a mundialização financeira, com a expansão das operações financeiras, se pautou, segundo Brunhoff, pela "livre circulação dos capitais" centralizados em poderosos mercados financeiros interdependentes, cujas operações de câmbio atingem hoje cerca de US$ 1 trilhão por dia nos bancos especializados, sendo que apenas 25% intermediam as trocas comerciais como investimentos reais, tendo como principais clientes setores "não-bancários" 272.
A tese de Brunhoff é a de que "essa expansão de operações financeiras sobre as moedas fortes é uma fonte de instabilidade das taxas de câmbio no regime monetário internacional atual". Isto acontece devido aos preços serem cotados diariamente com "câmbio flutuante", a partir das moedas dominantes nas transações internacionais com o dólar, euro e iene. Por outro lado, as moedas de menor importância mantêm um regime de câmbio fixo ou
271 Ibid, p. 10-11.
administrado, principalmente em relação ao dólar. Para essa autora há uma segunda fonte de instabilidade que está na "hierarquização do sistema monetário internacional". Este se estruturou em torno de "um país", os EUA, como o centro emissor de uma moeda de referência, o dólar. Assim, os regimes de câmbio são estruturados constantemente pelas principais potências capitalistas, que emitem suas moedas para o comércio, os créditos e as finanças internacionais, e "quando a hegemonia do dólar é contestada, os operadores do mercado especulam sobre a baixa da moeda norte-americana em relação ao euro e ao iene" 273. Segundo Chesnais, Brunhoff encontra razão na "aceitação da hegemonia" mundial norte-americana no "plano político e militar", sendo que para ele é “consenso” de que esta posição hegemônica é ocupada pelo dólar; e não é novo:
O que é novo é a maneira pela qual os outros principais países industriais aceitam os movimentos de alta e, atualmente, de queda da divisa norte- americana (um terço em relação ao euro em um ano e meio, com aceleração a partir de setembro de 2000) em função da apreciação unilateral pelo governo norte-americano do nível da taxa de câmbio que lhe convém, em um momento ou outro274.
Neste contexto da acentuação da crise em que se destacam os "mecanismos financeiros", como visto no Quadro III.1, ampliando a incorporação dos créditos e das finanças internacionais nos mercados financeiros, característicos do processo de "mundialização financeira", vê-se que a centralidade na "composição orgânica" entre os organismos financeiros multilaterais fez-se necessária como "ação coordenada", de forma “interinstitucional”, objetivando implementar os pontos prioritários da "agenda" que definiu o papel articulado entre Banco Mundial e o FMI para as orientações dos ajustes estruturais e das políticas macroeconômicas na década de 1980. Isso ocorreu quando da intensificação da reestruturação dos estados nacionais para a formatação da “nova ordem mundial”, intermediando os interesses de expansão dos bancos e das empresas transnacionais dos países desenvolvidos.
Portanto, destaca-se que a atuação e as estratégias desenvolvidas por estes organismos financeiros estão relacionados às suas orientações políticas e estratégicas no contexto das crises financeiras que se estabeleceram particularmente no decorrer da década de 1980.
Essas orientações estratégicas, principalmente as do Grupo Banco Mundial, em seu caráter "interinstitucional" com o FMI, estão intimamente ligadas aos mecanismos da
273 Ibid, p. 69.
"assistência financeira" com seus empréstimos visando solucionar os impactos das crises institucionais, a partir das orientações políticas de ajuste estrutural implementadas nas economias e nos Estados nacionais a eles associados. Dessa forma procedendo, observa-se que os organismos financeiros multilaterais atuam essencialmente no interior dos processos de desenvolvimento econômico e social com seus mecanismos da "assistência financeira".
Assim, como hipótese para esta "assistência financeira" do Grupo Banco Mundial no desenvolvimento da análise sociopolítica, como organismo multilateral, será caracterizado aqui na acepção de Marx como "categoria especial de capitalista". Esta carcterística assume uma perspectiva institucional muito particular, em que há a realização de "empréstimos" em dinheiro, na forma multilateral em dólar, um tipo de "capital-dinheiro", que exerce uma determinada forma de "intermediação técnica da circulação do dinheiro" para os Estados associados. Assim, operam financeiramente, apropriando-se de uma parte da mais-valia gerada pelo “lucro bruto” (D + ∆D) dos capitais em geral, sob a forma de juro dos empréstimos, e outra parte apropriada a partir dos tributos do Estado. Desta forma caracterizando, este organismo financeiro multilateral se constitui então numa "categoria especial de capitalista" se o relacionarmos a idéia de “capital financeiro”.