CAPITULO 1 – Violência nas escolas nas agendas de pesquisa e de políticas públicas
1.3 Respostas ao problema: políticas públicas
1.3.1 Políticas Públicas no Brasil
No âmbito nacional, Gonçalves e Sposito (2002) assinalam que as políticas públicas de redução da violência nas escolas têm origem, na maioria das vezes, nas esferas estadual e municipal e oscilam sensivelmente entre medidas de caráter educativo e iniciativas relacionadas à área de segurança. Os autores destacam ainda que, embora sejam prioritariamente formuladas por profissionais da educação, pais e alunos, tais iniciativas têm incorporado as demandas de outros atores sociais, de instituições públicas e privadas, além de organizações sociais.
A partir do estudo destes autores, é possível perceber que a complexidade conceitual acerca da violência nas escolas reflete-se nas políticas públicas brasileiras em função dos diferentes contextos sociais vivenciados a partir da década de 1980. Assim, a conjuntura do período de redemocratização traduziu-se em um consenso no debate acadêmico e político sobre a necessidade de democratizar a escola, promovendo maior acesso à educação para camadas populares, a melhoria na qualidade do ensino e a eliminação de fatores de exclusão, como a evasão e a repetência. Nesse quadro, as iniciativas das administrações públicas municipais e estaduais para lidar com a violência nas escolas basearam-se, principalmente, na ideia de uma gestão mais democrática dos estabelecimentos de ensino, com maior participação dos alunos e da comunidade na vida escolar.
A partir do final dos anos 1980 e nos anos 1990, mudanças no sistema de ensino – como a nova organização dos ciclos escolares, a introdução de avaliações dos professores e novas orientações curriculares – poderiam ter favorecido as relações intraescolares e assim contribuído para a redução dos níveis de violência. No entanto, essas medidas tiveram repercussões muitos diferentes nas escolas, principalmente em função da adesão ou
resistência da equipe escolar local, o que diminuiu seu potencial de impacto. Aliado a isso, o aumento dos índices de criminalidade, do tráfico de drogas e do crime organizado em diversas cidades brasileiras levou o tema da segurança a predominar no debate público. Essa nova conjuntura nas ações de redução da violência escolar refletiu-se no enfraquecimento da abordagem de abertura democrática das escolas, dando espaço a medidas como a implementação de rondas escolares e zeladorias, instalação de alarmes e grades, chegando a situações extremas como a alocação de policiais no interior de estabelecimentos de ensino com altos índices de violência.
Como afirma Sposito (2002), o tipo de violência que começou a ser observado nos anos 1990 tornou ainda mais complexa a análise do fenômeno. Para além das ocorrências compreendidas como resultado de lacunas democráticas no sistema escolar (como invasões e depredação) e da expansão da violência urbana (como roubos e tráfico), revelou-se ainda nesse período um novo padrão de sociabilidade violenta entre os jovens e entre estes e o mundo adulto. Essas violências, que decorrem das relações interpessoais, envolvem na maior parte das vezes ameaças e agressões, verbais ou físicas, e chegam, em casos extremos, a desenlaces fatais, como episódios de morte por armas de fogo que começaram a ser verificados nas escolas. Diante dessa crescente complexidade, o tema da violência nas escolas entrou de modo consistente na agenda das políticas públicas brasileiras e exigiu cada vez mais respostas dos diversos níveis de governo.
Em 1999, o Ministério da Justiça encabeçou a primeira iniciativa de criar uma política de âmbito nacional visando reduzir a violência nas escolas, com a formação de uma comissão de especialistas a fim de elaborar diretrizes para o enfretamento do problema, em parceria com institutos de pesquisa e organizações não governamentais (GONÇALVES; SPOSITO, 2002). Surgiu dessa experiência o projeto “Paz nas Escolas”, que buscava contribuir para a redução da violência nas escolas do país por meio de cinco linhas de ação: mobilização social, difusão do tema “paz nas escolas”, produção de conhecimentos e informações, novas relações entre escola e polícia e ampliação das ações da sociedade (SOUZA, 2005, p.3). O projeto, iniciado em 2000 por meio de parceria entre a Secretaria de Estado de Direitos Humanos, o Ministério da Justiça e o Ministério da Educação, foi desenvolvido em 14 estados brasileiros, sendo conduzido localmente em articulação com secretarias estaduais e municipais, assim como por meio de organizações da sociedade civil (GONÇALVES; SPOSITO, 2002).29
Outro programa de âmbito nacional iniciado nos anos 2000 foi o “Abrindo Espaços”, uma iniciativa da Unesco que tinha por objetivo construir “uma cultura de paz, de educação para todos e ao longo da vida, a erradicação e o combate à pobreza e a construção de uma nova escola para o século XXI” (NOLETO, 2001, p. 17). Embora não tivesse a violência na escola como principal preocupação, o programa partia da escola como espaço irradiador de medidas de prevenção à violência relacionadas à juventude. Assim, o programa fundamentava-se na abertura aos finais de semana de escolas localizadas em áreas de baixa renda, proporcionando atividades de lazer, cultura e esporte, e envolvia os poderes públicos locais em sua execução.
Desenvolvido nos estados de Rio de Janeiro, Bahia, Mato Grosso e Recife, o “Abrindo Espaços” impulsionou a criação de uma nova política pública de escopo nacional, o “Programa Escola Aberta: Educação, Cultura, Esporte e Trabalho para a Juventude”. O acordo de cooperação entre o governo brasileiro e a Unesco para o desenvolvimento deste programa foi firmado em 2004 e, desde então, ele vem sendo desenvolvido sob a coordenação da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (Secad), em parceria com a Secretaria de Educação Básica (SEB) e com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) (BRASIL, 2007b).30 O programa é desenvolvido a partir de uma rede de
atores que engloba desde oficineiros voluntários no âmbito da escola, até coordenadores das secretarias municipais e estaduais, e as atividades são definidas a partir do levantamento das demandas da comunidade local. Os recursos do Escola Aberta são oriundos do Programa Dinheiro Direto na Escola para o Funcionamento das Escolas nos Finais de Semana, do FNDE.
Em 2004, foi criado também pelo Ministério da Educação, por meio da Secad, o projeto Escola que Protege (EqP). De acordo com o Ministério, o programa tem o objetivo de prevenir e romper o ciclo da violência contra crianças e adolescentes no Brasil a partir da capacitação de gestores e profissionais da educação, para que tenham uma atuação qualificada em situações de violência identificadas ou vivenciadas no ambiente escolar. As formações são realizadas preferencialmente por instituições públicas de ensino superior e em cada município é formada uma comissão gestora local do projeto, composta por representantes de diversas
30 Além destes órgãos centrais, atuam também como parceiros do programa as Secretarias Estaduais e Distrital de Educação, as prefeituras, além das escolas e da comunidade em que se inserem.
áreas. O projeto, ainda em curso, também recebe recursos do FNDE.31
No âmbito das iniciativas empreendidas por estados e municípios, Gonçalves e Sposito (2002) mapeiam as políticas implementadas na década de 1990 em São Paulo, Rio Grande do Sul e Minas Gerais, e descrevem a contraposição entre diferentes lógicas que constituem a base de suas análises (medidas educativas x medidas repressivas). No entanto, a literatura recente parece apresentar-se desprovida de novos mapeamentos, capazes de auferir o tom que assumem as políticas públicas nesses níveis de governo a partir dos anos 2000.
A partir de pesquisa não exaustiva a ferramentas de busca, notícias de jornal e trabalhos acadêmicos, a convivência de diferentes paradigmas nas políticas subnacionais de prevenção à violência nas escolas parece ser ainda uma realidade. Nesse sentido, podem ser identificadas no período tanto políticas de abordagem educativa e comunitária – como o projeto Escola Viva Comunidade Ativa (MG),32 o projeto Escola Legal (PE),33 e a criação de Comissões
Internas para Prevenção de Acidentes e Violência Escolar (Cipave), em redes estaduais e municipais de ensino,34 quanto iniciativas de cunho mais repressivo, como o acordo da
Secretaria de Estado da Educação do Rio de Janeiro com o Programa Estadual de Integração
31 Informações disponíveis em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12363&Itemid=565>.
32 Implementado desde 2003, o projeto tem como objetivo “tornar as escolas públicas mais bem preparadas para atender às necessidades educacionais das crianças e jovens mais afetados pelos fenômenos da violência e da exclusão social e proporcionar a tranquilidade e as condições indispensáveis para que se efetive o processo educativo” (MINAS GERAIS, 2002). As escolas indicadas a participar do projeto são orientadas na elaboração e implementação de Plano de Desenvolvimento Pedagógico e Institucional, a partir do qual cada unidade – em parceria com a comunidade escolar e do entorno – apresenta as suas características e necessidades e traça suas estratégias prioritárias de ação. A SEE assegura os recursos financeiros para viabilização das propostas, a partir de repasses diretos para cada escola (BRÍGIDO, 2010).
33 Fruto de parceria entre diversos órgãos estaduais, como Tribunal de Justiça, Ministério Público e Secretaria Estadual de Educação, o projeto – implementado desde 2010 – visa prevenir e conter a violência no ambiente escolar por meio da intervenção de Comitês de Mediação de Conflitos, situados nas escolas públicas estaduais ou municipais. Formados por representantes de professores, pais de alunos, pessoas da comunidade, do Conselho Tutelar e alunos de universidades conveniadas, os comitês são responsáveis por lidar como mediadores nas situações de menor potencial ofensivo, interagindo com as autoridades/políticas competentes nos casos mais graves (como violência sexual e drogas).
34 As Cipave são instituídas normalmente por lei estadual ou municipal e têm como objetivo reunir, em cada escola, os alunos, pais e equipe escolar na identificação dos principais problemas de violência escolar e na adoção de medidas preventivas. Exemplos de estados onde essas comissões estão previstas em lei são Rio Grande do Sul (Lei Estadual nº 14.030, de 27 de junho de 2012) e Alagoas (Lei Estadual nº 6.993, de 28 de outubro de 2008). Uma tentativa para implementação das comissões na rede estadual paulista foi feita em 2006, por meio do projeto de lei nº 595, do deputado estadual Palmiro Menucci. No entanto, após parecer favorável da Comissão de Educação e da Comissão de Constituição, Justiça e Redação, o projeto foi considerado “pronto para a ordem do dia” em agosto de 2007, mas parece nunca ter entrado de fato em votação.
da Segurança (Proeis)35 e a transferência da gestão de escolas públicas estaduais para a Polícia
Militar em Goiás (WEBER, 2014).
Destaca-se igualmente durante os anos 2000 a implementação em diversos estados do Programa Educacional de Resistência às Drogas (Proerd).36 Desenvolvido pelas Polícias
Militares com base no programa norte-americano Drug Abuse Resistance Education (Dare), o Proerd tem como objetivo prevenir o uso de drogas – lícitas e ilícitas – entre crianças e adolescentes. Em diversos estados o elemento da violência é incorporado também ao programa – inclusive em seu nome, que passa a ser Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência – por este ser considerado pelas polícias como um tema intrinsecamente relacionado à questão das drogas.37 Alguns estados apresentam também em seus currículos
uma lição específica sobre bullying.
Por fim cabe destacar que, entre os anos 1990 e o início dos anos 2000, o tema da violência nas escolas começou a aparecer também– direta ou indiretamente – no âmbito dos diversos planos e programas nacionais publicados no período e que orientam a formulação de políticas públicas no país.
Nesse contexto, destaca-se a promulgação da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, que instituiu o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Em seu 53º artigo, que trata sobre o direito à educação, apresentam-se aspectos interessantes para o tema, como o direito de as crianças e adolescentes serem respeitados por seus educadores e de organização e participação em entidades estudantis (BRASIL, 1990).38 No mesmo sentido, em 1996, a Lei de Diretrizes e
35 O Proeis é um programa do governo do estado do Rio de Janeiro que permite o trabalho de policiais militares fardados, nas horas de folga de seu serviço regular na PM. Em maio de 2012, a Seduc entrou como instituição conveniada do programa, e 423 policiais militares foram alocados para atuar, fardados e armados, dentro e fora das escolas estaduais cariocas. Foram escolhidas inicialmente 90 escolas, e algumas delas deveriam receber policiamento 24 horas por dia (POLICIAIS..., 2012).
36 O Proerd foi desenvolvido inicialmente no estado do Rio de Janeiro, em 1992. Em 1993 começou a ser implementado no estado de São Paulo e atualmente é desenvolvido pelas polícias militares das 27 unidades federativas (UF). A coordenação dos programas, desenvolvidos pelas Polícias Militares no plano estadual, é do Conselho Nacional de Comandantes-Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.
37 Como apontam Pinc, Pröglhöf e Valiengo (no prelo), contrariamente ao encontrado no Dare, os objetivos do Proerd no Brasil não são claramente definidos e inexiste um marco lógico da política. Assim, a prevenção no campo das drogas, mas também a prevenção da violência e a melhoria da imagem da polícia são objetivos descritos pelos documentos normativos que regulamentam a execução do programa em cada estado. 38 Embora este aspecto não constitua o escopo do presente trabalho, é importante destacar que o ECA também
traz definições sobre a responsabilização de adolescentes que cometem atos infracionais e as formas possíveis de medidas socioeducativas, garantindo a estes o direito de continuidade da educação, preferencialmente na própria comunidade. Essa garantia relaciona-se de modo bastante próximo com as discussões atuais sobre violência nas escolas, uma vez que esses jovens frequentemente são estigmatizados por educadores e pela sociedade em geral como a causa de muitos dos problemas de violência no ambiente escolar, ao mesmo tempo em que a dificuldade de grande parte das escolas em lidar com esses jovens acaba criando uma violência em
Bases da Educação Nacional garante a criação nas escolas de instituições importantes para a melhoria do clima escolar, como a Associação de Pais e Mestres e o Grêmio Estudantil, além do Conselho de Classe e Série (BRASIL, 1996a).
Elaborado também em 1996, o primeiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) introduziu o tema da Educação em Direitos Humanos, sugerindo a criação e o fortalecimento de programas de educação para o respeito aos direitos humanos nas escolas de primeiro, segundo e terceiro grau, por meio do sistema de “temas transversais” nas disciplinas curriculares (BRASIL, 1996b).
O tema específico da violência nas escolas apareceu de modo mais claro no segundo e terceiro programas nacionais, promulgados respectivamente em 2002 e 2010. Nesse sentido, o segundo PNDH estabelecia como objetivo
Ampliar programas voltados para a redução da violência nas escolas, a exemplo do programa ‘Paz nas Escolas’, especialmente em áreas urbanas que apresentem aguda situação de carência e exclusão, buscando o envolvimento de estudantes, pais, educadores, policiais e membros da comunidade. (BRASIL, 2002).
Além dessa ação específica, o segundo programa mencionava ainda objetivos correlatos ao tema, como: o estímulo à abertura de escolas nos finais de semana para atividades de lazer comunitário; a implementação de medidas de democratização do processo de escolha dos dirigentes das escolas, com a participação das comunidades escolares e locais; a promoção de um ensino fundado na tolerância, na paz e no respeito às diferenças, que contemple a diversidade cultural do país; além do fortalecimento dos programas de educação em direitos humanos nas escolas, com base nos temas transversais estabelecidos pelos Parâmetros Curriculares Nacionais.
No terceiro PNDH, no âmbito do objetivo estratégico III (Proteger e defender os direitos de crianças e adolescentes com maior vulnerabilidade), encontravam-se também ações programáticas diretamente ligadas à prevenção da violência nas escolas, como
(a) Promover ações educativas para erradicação da violência na família, na escola, nas instituições e na comunidade em geral, implementando as recomendações expressas no Relatório Mundial de Violência contra a Criança da ONU. [...]
sentido contrário, pautada por discriminações e preconceitos institucionais que dificultam seu processo de aprendizagem e ressocialização.
(d) Implantar sistema nacional de registro de ocorrência de violência escolar, incluindo as práticas de violência gratuita e reiterada entre estudantes (bullying), adotando formulário unificado de registro a ser utilizado por todas as escolas. (BRASIL, 2010).
Destaca-se que a primeira ação, mais ampla, era atribuída à Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República em parceria com o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente. Já a segunda era de responsabilidade do Ministério da Educação em parceria com a Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, incluindo-se ainda ao Legislativo a recomendação de “elaborar leis específicas nos estados e municípios que introduzam a obrigatoriedade de programas de prevenção à violência nas escolas, com destaque para as práticas de bullying” (BRASIL, 2010, p. 95). Como objetivos correlatos ao tema, identificou-se por exemplo, a proposição de um marco legal para a abolição das práticas de castigos físicos e corporais contra crianças e adolescentes e o apoio a iniciativas comunitárias de mobilização de crianças e adolescentes em estratégias preventivas.
Publicado no ínterim entre esses dois programas, em 2004, o Plano Nacional da Juventude estabelecia como objetivo a adoção “especialmente no ambiente escolar, [de] medidas mais efetivas contra o comércio de drogas como forma de coerção à violência e de proteção aos Jovens” (BRASIL, 2004).39 Já em 2006, o Plano Nacional de Educação em
Direitos Humanos mencionava, entre suas ações programáticas,
ações fundamentadas em princípios de convivência, para que se construa uma escola livre de preconceitos, violência, abuso sexual, intimidação e punição corporal, incluindo procedimentos para a resolução de conflitos e modos de lidar com a violência e perseguições ou intimidações, por meio de processos participativos e democráticos. (BRASIL, 2007a).
Em 2010, o texto das novas Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Básica, tratando da ampliação dos objetivos da escola em relação aos alunos, apontava a violência e a indisciplina como problemas importantes, principalmente nos grandes centros urbanos. É interessante notar que esta forma de violência era reconhecida como reflexo não apenas da violência das sociedades contemporâneas, mas também “da violência simbólica da cultura da escola que impõe normas, valores e conhecimentos tidos como universais e que não estabelece diálogo com a cultura dos alunos” (BRASIL, 2013, p. 111). A violência nas escolas era também apresentada como consequência da obsolescência dos conhecimentos com a
39 O Estatuto da Juventude aprovado posteriormente, em 2013, define que “todos os jovens têm direito de viver em um ambiente seguro, sem violência, com garantia da sua incolumidade física e mental” (Lei 12.852, de 5 de agosto de 2013, Art. 37). No entanto, o estatuto não traz o tema da violência de modo associado ao
multiplicação dos meios de comunicação e da não garantia da escola como fator de ascensão e mobilidade social. Diante desse desafio, as diretrizes apontavam como caminho o trabalho de valorização da escola e do professor, bem como a maior articulação entre escola, família e alunos para o “estabelecimento das normas de convívio social na escola, construídas com a participação ativa da comunidade e dos alunos e registradas em um regimento escolar” (BRASIL, 2013, p. 112).
Por fim, mais recentemente, o Plano Nacional de Educação aprovado para o decênio 2014-202440 apresentou em sua meta 7 (aprendizado adequado na idade certa) uma estratégia
específica para o combate à violência nas escolas, que pretende
Garantir políticas de combate à violência na escola, inclusive pelo desenvolvimento de ações destinadas à capacitação de educadores para detecção dos sinais de suas causas, como a violência doméstica e sexual, favorecendo a adoção das providências adequadas que promovam a construção da cultura de paz e um ambiente escolar dotado de segurança para a comunidade. (BRASIL, 2014b)
Além dessa medida específica, foram também definidas outras metas e estratégias que se relacionam com a temática, como a meta 19 (que pretende assegurar a efetivação da gestão democrática da educação nas instituições educativas e nos sistemas de ensino) e as estratégias 2.4, 3.8 e 4.9 (que preocupam-se em garantir a frequência e a permanência, no ensino básico, médio e especial/inclusivo, de alunos beneficiários de programas de transferência de renda, monitorando para tal a ocorrência de situações de discriminação, preconceitos e violências).
Assim, no que se refere às políticas públicas dedicadas especificamente à violência nas escolas, como destacado pela literatura, verifica-se no Brasil a predominância de políticas estaduais e municipais, e poucos programas do governo federal lidam com a questão. Observa-se também que a maior parte dos programas implementados nesse nível de governo refere-se a experiências iniciadas no começo dos anos 2000, todos de curta duração. Além disso, os programas aparecem bastante ligados ao momento em que o tema se destaca nas agendas de organismos internacionais, perdendo centralidade posteriormente. No entanto, apesar dessa redução do papel federal na execução de políticas diretamente ligadas à violência nas escolas, destaca-se no mesmo período a afirmação do tema nas grandes agendas