Segunda consultoria (2011-2013)

A segunda consultoria prestada pela Fundap teve como objetivos consolidar teórico- conceitualmente a noção de proteção escolar; desenvolver conteúdos formativos e ferramentas de gestão do conhecimento e aprimorar e avaliar a gestão local e regional do Sistema de Proteção Escolar. Conforme apresenta o Quadro 4, esses objetivos foram organizados em quatro grandes eixos, compostos por diversas atividades:

Eixos Atividades

1. Desenvolvimento e divulgação de conteúdos formativos

1. Elaboração de conteúdos formativos para ensino à distância e semipresencial voltados aos Professores Mediadores Escolares e Comunitários e gestores regionais do sistema de proteção escolar

2. Preparação de publicação sobre os resultados do trabalho da SPEC com a consultoria da Fundap em 2010 3. Elaboração de metodologia de ensino sobre a

temática da resolução alternativa de conflitos 4. Apoio à realização de conferências com caráter formativo para Professores Mediadores Escolares e Comunitários

2. Aprimoramento do Sistema de

Proteção Escolar 1. Revisão de documentos básicos do sistema de _{proteção escolar: Normas Gerais de Conduta Escolar e} Manual de Proteção Escolar e Proteção da Cidadania 2. Estudo e revisão do Sistema de Registro de

Ocorrências Escolares (ROE)

3. Elaboração de modelo de credenciamento para contratação de instituições de ensino com atuação na área de mediação de conflitos

3. Acompanhamento e avaliação da atuação dos gestores

regionais do sistema de proteção escolar e dos Professores

Mediadores Escolares e Comunitários

1. Acompanhamento e a avaliação da atuação dos novos gestores regionais do sistema de proteção escolar 2. Acompanhamento e a avaliação da atuação dos Professores Mediadores Escolares e Comunitários (PMECs)

4. Estruturação de recursos corporativos de tecnologia de informação e comunicação

1. Projeto de wireframe e layout do portal do Sistema de Proteção Escolar

Quadro 4 – Eixos e atividades da segunda consultoria prestada pela Fundap

Fonte: Fundap (2013); elaboração própria.

Analisando as atividades desenvolvidas, no que tange à proposição de novas medidas ou ao aperfeiçoamento de elementos já existentes na política, observa-se no primeiro eixo que a consultoria foi novamente responsável pelo desenvolvimento de conteúdos para a formação à distância ou semipresencial dos profissionais envolvidos no sistema. De acordo com o relatório, uma proposta de curso foi elaborada e apresentada por uma especialista na área de mediação de conflitos do Centro de Criação de Imagem Popular.

Além disso, a pedido da SPEC, também foi formulada uma proposta de curso de pós- graduação lato sensu na área de gestão de conflitos, a ser ofertado para profissionais do quadro do magistério da SEE, com prioridade para os Professores Mediadores Escolares e Comunitários. Conforme a atividade 3 do eixo 2, foi elaborado até mesmo um edital de credenciamento para contratação de instituições de ensino que apresentassem habilitação para oferecer um curso como o proposto. Nenhuma informação constante dos documentos analisados ou das entrevistas realizadas, contudo, demonstra ações no sentido da realização deste curso de pós-graduação, o que leva a crer que esta medida não chegou a ser implementada.

A partir da primeira atividade do segundo eixo, propôs-se como aprimoramento a elaboração de um Manual Operativo do Sistema de Proteção Escolar, à semelhança do já existente para o Programa Escola da Família.120 _{Segundo o relatório, os gestores do programa}

na FDE teriam sugerido a alteração da atividade prevista no contrato (revisão das Normas Gerais de Conduta Escolar e do Manual de Proteção Escolar e Proteção da Cidadania) para a

120 _{Como pode ser percebido no documento elaborado pela FUNDAP e nos manuais operativos do Programa} Escola da Família, esse documento apresenta os conceitos e propósitos das políticas, além de descrever a forma de funcionamento e o papel de cada ator envolvido. O manual mais rececente do PFE pode ser encontrado em http://www.educacao.sp.gov.br/escoladafamilia/wp-content/uploads/2013/07/Manual- Operativo-2014.pdf

de criação deste manual. De acordo com um entrevistado, entretanto, o documento elaborado pautou-se em alguns aspectos no Manual de Proteção Escolar e Cidadania, apresentando as principais informações sobre conceitos e atores de uma forma revista e mais didática. Como pode ser confirmado no documento, o manual elaborado incorporou também elementos como a descrição da história e do funcionamento da política:

foi uma proposta mesmo de reorganização, que a gente percebeu é que [...] os mesmos temas eram tratados várias vezes em diferentes lugares, então a gente fez uma proposta de reorganização, refez o manual de uma forma temática, tentando, além de contar um pouco a história do Sistema de Proteção, trazer um pouco as categorias, organizar os problemas, as questões de violência nas mesmas categorias que a gente tinha proposto para o ROE.

É interessante ressaltar que, como mencionado no Capítulo 2, este documento apresentaria pela primeira vez uma definição pública e concreta do que a FDE/SEE entendia como “proteção escolar” e por que a política denomina-se um “sistema”. No entanto, nenhum dos entrevistados que mencionaram este documento soube dizer se ele chegou a ser divulgado e, de fato, nenhuma publicação similar foi encontrada durante a pesquisa.

Quanto ao que o entrevistado se refere no final de sua fala, destaca-se que a segunda atividade do eixo dois consistia no estudo e revisão do sistema de Registro de Ocorrências Escolares. O sistema foi revisado121 _{e, de acordo com entrevistados, o objetivo consistiu em}

tornar o ROE menos policialesco e burocrático, aproximando-o da concepção de que ele era uma ferramenta de gestão útil para a própria escola e para as Diretorias de Ensino, que deveriam se apropriar do conteúdo produzido a partir do sistema para se reconhecerem e pensarem sobre suas atuações. Para um dos entrevistados, a ideia de que o ROE seria um instrumento para a própria escola se olhar – e não um instrumento de medição de violência ou de comparação entre escolas para a SEE – foi proposta principalmente pela Fundap, mas de modo bastante discutido e incorporado pelos gestores do sistema.

Ainda, a partir do observado durante a consultoria anterior, a revisão do sistema procurou alterar as informações passíveis de serem registradas e a forma de preenchimento,

121 _{Segundo o relatório e as entrevistas, os consultores foram responsáveis pela revisão dos fluxos e conteúdos e} a parte técnica do desenvolvimento no sistema foi feito pela SEE, por meio da Prodesp. Em fevereiro de 2013 foi solicitado um aditamento na consultoria pelo período de quatro meses, para que a Fundap continuasse acompanhando a implementação do novo sistema, desenvolvesse um manual de utilização do sistema, realizasse capacitações com os operadores, entre outras atividades. De acordo com o relato dos entrevistados, essa possibilidade parece não ter sido viabilizada, e os trabalhos da consultoria efetivamente se encerraram em março de 2013.

tornando-o ao mesmo tempo mais amplo (ao incluir mais tipos de violências)122 _{e mais}

restrito (com campos mais determinados de preenchimento). Segundo os entrevistados, por um lado, essas mudanças visaram diminuir a quantidade de erros de preenchimento e as interpretações sobre os fatos, diminuindo também as descrições narrativas e o número de ocorrências classificadas como “outros”:

Então, primeiro a gente fez campos bem fechados, bem determinados para as pessoas... olha o caso é de depredação, então aqui é que você vai classificar, ele tem todo um fluxo, uma historinha para você registrar aquela depredação, sem você sair da depredação e cair na droga, e cair... Porque a escola também tem uma tendência de achar que tudo é a mesma coisa, quando ela não é [...] e aí, a hora que você vai descrever um caso, ele fica todo com a mesma cara e com nenhuma.

Por outro lado, as mudanças no sistema também objetivaram incluir situações que não estavam sendo compreendidas como violência dentro da escola, além de ampliar a reflexão sobre as violências produzidas pela própria escola:

Aí gente saiu daquele registro de ocorrências... enfim, classificou, fez uma reclassificação dos fenômenos pensando agressões, violência autoimpelida, várias coisas que eles não tinham, como: drogas, consumo de álcool e outras drogas, bullying, homofobia, preconceitos, coisas que não estavam caracterizadas como violência dentro da escola, [a gente] trabalhou um pouco com eles essa ideia de que a violência não vem dos alunos para os professores ou dos alunos entre si, mas você tem aí uma troca violenta dentro da escola.

Era uma forma pragmática também de traduzir este tipo de questões que a gente estava elaborando dentro do sistema, para trazer isto também dentro da escola. [...] Era uma forma também de tirar um pouco, tirar um pouco essa névoa, essa coisa que tem por trás da violência, trazer para um nível mais prático, talvez com isso tentar atingir, tentar trazer um pouco mais a reflexão dos professores com relação a isso.

Dentro dessa perspectiva, as principais sugestões feitas pela Fundap para aprimoramento do ROE consistiram na proposição e criação de três itens, descritos a seguir.

1) Modelos de relatórios gerenciais pré-estruturados: foram pensados diversos tipos de relatórios que permitissem aos gestores locais e regionais utilizar de modo mais consistente os registros do ROE para planejamento. Com esse intuito, foram criados cruzamentos por período, por dias da semana das ocorrências, por usuários

122 _{A descrição dos sete tipos de ocorrências hoje aceitas pelo sistema e suas diferentes naturezas pode ser} encontrada no Anexo 4.

responsáveis pelo registro, por encaminhamento dado, por qualificador, entre outras possibilidades. Nas palavras de um entrevistado,

a gente permitiu diversas consultas que o ROE não permitia. O ROE permitia no máximo assim, quanto sua escola teve. E a gente permitia assim, tabela por aluno, tabela por tipo, tudo isso o diretor podia fazer. E o diretor regional de ensino, a supervisão, eles podiam puxar de toda a sua rede. Antes eles podiam [...], mas era complicado, dessa vez era muito mais simples, desde que eles tivessem o treinamento, que foi feito. Então o ROE virou um ROE também didático.

2) Modelos e periodicidade de mensagens automáticas: essas mensagens programadas eram enviadas por e-mail para os gestores locais do sistema, sendo de três tipos: a) mensagem de alerta de ocorrências: posição consolidada a cada 90 dias; b) mensagem de alerta por ausência de ocorrências; c) mensagens de alerta de ocorrências com potencial de gravidade.123 _{Neste último caso, o modelo de e-mail}

continha um texto específico sobre a situação relatada, ressaltando a importância da situação e os possíveis encaminhamentos a serem dados, incluindo os serviços que podiam ser acionados.

3) Revisão dos fluxos referentes a todas as ocorrências e documentação dos mesmos: conforme relatado pelos entrevistados, além da ampliação das categorias aceitas e da revisão dos campos de preenchimento, foi criado um roteiro de perguntas a serem preenchidas no sistema. Esse roteiro é específico para cada ocorrência, com a possibilidade de redirecionamento de categoria em razão das respostas apresentadas pelo operador. Dentro da proposta de tornar o sistema mais útil para as escolas, campos relacionados ao encaminhamento dado a cada situação também foram reforçados. Como apresentado na proposta de Manual Operativo,

no ROE atual foram definidos sete tipos principais de ocorrências. Essas, por sua vez, se subdividem em diferentes naturezas. Ao registrar a ocorrência em formulário estruturado, o usuário é pedagogicamente orientado a respeito sobre como classificar e proceder ao registro em cada situação específica. Por exemplo, caso esteja reportando um caso de furto, mas as informações indiquem que houve ameaça, o usuário será didaticamente redirecionado à natureza correta: roubo.

Segundo um dos entrevistados, foi ainda realizada a integração entre o ROE e o sistema de cadastro de alunos e de professores da SEE, permitindo a identificação destes no

123 _{Na proposta, eram consideradas como ocorrências com potencial de gravidade: assédio e violência sexual;} aluno vítima de maus tratos ou abandono; armas de fogo; desaparecimento de aluno comunicado por familiares ou responsáveis; encontro de drogas ilícitas, escondidas na escola ou sob a posse de aluno ou servidor e denúncia de tráfico de drogas.

sistema por seu número de registro. Considerando as dificuldades técnicas das escolas em relação a computadores e qualidade da Internet, foi também criado um mecanismo de salvamento para evitar a perda das informações registradas. Após todas estas mudanças, foram feitos testes preliminares de usabilidade do sistema com os supervisores responsáveis pelo sistema de proteção escolar nas Diretorias de Ensino e com Professores Mediadores Comunitários.

No eixo 3 da consultoria, previam-se o acompanhamento e a avaliação da atuação dos novos gestores regionais do sistema de proteção escolar, que seriam os PCOPs sugeridos na primeira consultoria, e o acompanhamento e a avaliação da atuação dos Professores Mediadores Escolares e Comunitários. Conforme o relatório consultado, esta segunda atividade foi feita a partir de três métodos complementares: a) um estudo de natureza etnográfica em dez escolas da rede estadual de ensino em São Paulo que contavam com a atuação de PMECs; b) uma pesquisa com diretores de escolas que contavam com PMECs, por meio de questionários estruturados e autopreenchidos em ambiente virtual, a partir de amostra acidental; c) uma pesquisa com professores de 100 escolas que contavam com PMECs, por meio de questionários estruturados e autopreenchidos em ambiente virtual.

As pesquisas tinham como objetivo avaliar o cotidiano dos PMECs e os motivos pelos quais impactam positivamente na escola, além de propor um padrão de atuação que pudesse servir como referência para a função dos PMECs nas escolas. Nesse sentido, em todas estas avaliações o trabalho dos PMECs foi considerado positivo e, a partir dos relatos obtidos, a consultoria sistematizou as características de perfil importantes para a escolha desses profissionais: proatividade; capacidade de escuta; responsabilidade e dedicação aos projetos da escola; proximidade com os alunos, professores e comunidade do entorno da escola e manutenção de uma postura tranquilizadora, equilibrada e, sobretudo, ética, nas situações de conflito e tensão. Além disso, a consultoria destacou para a FDE que, para além de um perfil apropriado, a presença de iniciativas institucionais – desde a seleção até a capacitação continuadas destes profissionais – não deveriam deixar de ser consideradas como um elemento importante para garantir um bom padrão de atuação.

Quanto ao acompanhamento e avaliação dos PCOPs, este trabalho não pode ser realizado porque – como indicado no relato da primeira consultoria – estes profissionais não chegaram a ser contratados. Assim, a atividade foi substituída por um desenho do perfil, dos conhecimentos, das atribuições e do padrão de ação desejados para os profissionais que já atuavam como gestores regionais nas Diretorias de Ensino (normalmente supervisores de

ensino que acumulam a responsabilidade pelo Sistema de Proteção Escolar). Essas descrições foram incluídas no Manual Operativo do Sistema de Proteção Escolar.

Por fim, a última medida cujo desenho é proposto por meio desta consultoria, e que chega a ser de fato incorporada ao Sistema de Proteção Escolar e Cidadania, compreendeu a criação de um portal para a política. Pelo que foi possível identificar, o portal hoje disponível aproxima-se do modelo proposto pela consultoria, no entanto, pretende-se mais à divulgação de notícias e materiais do próprio sistema, não tendo sido incorporadas áreas dedicadas aos temas ligados à violência nas escolas ou aos atores da rede de atendimento, conforme proposta da consultoria apresentada em outubro de 2012 (ASSESSORIA..., 2012).

3.4. Reflexões sobre o capítulo

A análise das medidas discutidas ao longo do desenvolvimento do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania permite-nos concluir que seu processo de formulação não compreendeu uma trajetória linear ou estanque. Pelo contrário, como apresenta o Quadro 5, muitas alternativas perpassaram os diversos momentos deste processo, figurando de modo mais próximo ou distante do inicialmente apresentado, ou ainda associando-se a outras medidas.

As propostas de formação de equipes multidisciplinares e de atuação em rede refletem de modo significativo essa dinâmica de reformulação constante, contudo, não foram implementadas (no primeiro caso) ou foram apenas fracamente instituídas (no segundo). Esta constatação reforça tanto a percepção apresentada sobre a dificuldade da política em estabelecer-se como uma iniciativa intersetorial, apesar da orientação inicial dada pelo governo do estado, quanto o relato de diversos entrevistados sobre a resistência dos órgãos e profissionais da educação em aceitar contribuições vindas de outros setores das políticas públicas.

Medida Situação e característica por período

2008-2009 2010 2010-2013

Fortalecimento da atuação em rede e integração com outras políticas já em curso

Princípio geral da política e base para demais medidas

Atribuído como papel das equipes

multidisciplinares de suporte técnico aos gestores regionais do sistema

Atribuído como papel dos PMEC Criação de instâncias participativas de acompanhamento do programa Conselho Consultivo ligado à SEE e

Conselho Gestor ligado à SPEC, ambos com participação de órgãos e setores diversos

Grupo de Trabalho ligado à SEE e com participação dos órgãos da Educação - Criação de um sistema de denúncias anônimas Parceria com DD 181 Canal Livre - - Criação de equipes multidisciplinares especializadas Equipes ligadas à SPEC Equipes de suporte técnico aos gestores regionais do sistema

PCOPs de proteção escolar para suporte aos gestores regionais do sistema

Publicação de diretrizes de conduta e de convivência nas escolas Normas Gerais de Conduta Escolar e Manual de Proteção Escolar e Cidadania (Mantido) Manual Operativo do Sistema de Proteção Escolar (mantidos os Manuais) Implementação de sistema de vigilância e monitoramento eletrônico Licitação em trâmite, previsto para todas as escolas da capital e da grande São Paulo

Instalação nas escolas da capital e da grande São Paulo

Instalação nas escolas da capital e da grande São Paulo

Implementação de sistema eletrônico de registro de ocorrências escolares

Criação do ROE, foco em ocorrências graves

Regulamentação do ROE, foco em ocorrências graves

Revisão do ROE, com foco em ocorrências graves e outros tipos de violência

Interlocução com Polícias Civil e Militar e ampliação da Ronda Escolar

Oficial de ligação da PM na SPEC e Ronda ampliada para escolas mais vulneráveis

(Mantido) (Mantido)

Criação do cargo de Professor Mediador Escolar e Comunitário - Criada e regulamentada a função de PMEC Novas regulamentações sobre a função de PMEC Criação de um Fórum de

Proteção Escolar - Criado o Fórum de Proteção Escolar -

Desenvolvimento de

capacitações para os PMECs - -

Produção de conteúdo para formação à distância e de proposta de curso de pós- graduação lato sensu Criação de portal online para a

política - - Criado e lançado portal do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania Legenda:

Medida não criada

Medida criada, mas não implementada ou apenas parcialmente implementada Medida criada e implementada

(-) Proposta inexistente no período

Quadro 5 – Situação e característica das medidas durante a formulação do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania, por período

Fonte: Elaboração própria.

Nesta análise mais detalhada sobre o processo de discussão das alternativas, apareceram desentendimentos entre os atores quanto à linguagem a ser empregada nos documentos e instrumentos, ou quanto à forma de operacionalização dessas medidas. Todavia, não foram relatadas grandes divergências entre os atores envolvidos sobre a natureza das medidas a serem adotadas, mesmo com as mudanças políticas ocorridas ao longo do tempo. Poucas foram as propostas totalmente rejeitadas ou abandonadas durante este processo,124

indicando certo acordo comum sobre a natureza das ações a serem desenvolvidas para lidar com a questão da violência nas escolas, combinando medidas pedagógicas e normativas/repressivas.

124 _{Como indica o Quadro 5, à exceção da proposta de um mecanismo de denúncias, as demais medidas} discutidas reapareceram nos diferentes momentos da política, ainda que com formatos ou pesos diferentes.

Sobressai também do panorama apresentado neste capítulo a importância da experiência prévia dos participantes na apresentação e seleção das alternativas para o desenho da política. Por exemplo, a criação de conselhos e de um canal de denúncias é referida nas entrevistas à figura de Marco Aurélio Martorelli, devido a sua participação em diversos conselhos estaduais e à experiência no processo de criação da Ouvidoria de Polícia de São Paulo; a criação dos manuais de proteção e de conduta aparece mais claramente associada à secretária de educação, Maria Helena Guimarães de Castro, atrelada à sua experiência sobre a reforma educacional de Nova Iorque; já a iniciativa do ROE é apontada como centralmente relacionada a Fábio Bonini, sendo mencionada por alguns atores sua relação com a criação da delegacia eletrônica. Apenas a criação da figura dos professores mediadores aparece como uma medida relativamente inovadora, proposta mais a partir de um senso de oportunidade de