CAPÍTULO 2 – Violência nas escolas paulistas e a formulação do Sistema de Proteção Escolar e Cidadania
2.2 Políticas de prevenção à violência nas escolas da rede pública do Estado de São Paulo: de Montoro ao primeiro governo Alckmin
Na década de 1980, a redemocratização impôs aos primeiros governantes eleitos pelo voto direto o desafio de lidar com diversas demandas sociais represadas no âmbito da sociedade. Como aponta Sposito (1998), o enfrentamento à violência e a reivindicação por segurança nas escolas paulistas despontam como uma das demandas apresentadas nesse momento, tornando-se um tema visível e sensível na imprensa estadual. Como indicado nas
50 Os dados da pesquisa foram coletados no primeiro semestre de 2010 e referem-se a situações vivenciadas em 2009; foram obtidas 496 respostas.
poucas pesquisas realizadas à época, o fenômeno era então percebido como retrato da violência externa ou social, sendo representado principalmente por depredações e roubos aos estabelecimentos escolares. Nesse contexto, as principais reivindicações que se colocavam ao poder público referiam-se a “melhores condições de segurança diante dos assaltos, furtos e invasões das escolas para roubo da merenda escolar e de alguns equipamentos” (SPOSITO, 1998, p. 8), bem como a melhoria na iluminação das áreas externas das escolas, de modo a minimizar riscos para os alunos em seus trajetos.
A conjuntura política da redemocratização e os debates dela decorrentes marcaram significativamente as respostas dadas ao problema da violência escolar nesse momento, fazendo prevalecer o consenso existente – tanto no meio acadêmico quanto no meio político progressista – de que a questão relacionava-se à necessidade de democratizar a escola não apenas do ponto de vista do acesso, mas também de sua gestão (SPOSITO, 2001b). Nesse sentido, a administração de Montoro,51 com a intensa pressão da população, assumiu a postura
de buscar respostas que alinhassem segurança e participação, reconhecendo que as escolas – ao mesmo tempo em que precisavam estar equipadas e preparadas para enfrentar a violência urbana – necessitavam abrir novos canais de comunicação com seus usuários e com a comunidade. A violência nas escolas foi assim entendida pelo governo da época não apenas como reflexo da violência urbana, mas também como fruto do isolamento das escolas em relação à comunidade, de modo que sua gestão interna deveria ser democratizada e seu espaço, aberto à maior interação com a sociedade.
Como resultado dessa percepção, um decreto promulgado pelo poder executivo estadual determinou a abertura das escolas da rede pública do estado nos finais de semana para uso da comunidade em atividades de lazer e esporte;52 além dessa iniciativa, novos
mecanismos institucionais foram implementados, como a criação de conselhos deliberativos integrados por professores, pais, alunos e funcionários (SPOSITO, 1998). No entanto, os resultados dessas medidas acabaram sendo muito diferentes em cada escola, devido a fatores como a organização da comunidade do entorno e a adesão dos membros das equipes escolares às propostas. Apesar dos resultados positivos de redução da violência em algumas localidades,
51 André Franco Montoro foi governador do estado de São Paulo entre março de 1983 e março de 1987, pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB).
52 Apesar da referência encontrada no trabalho de Sposito (1998), não foi possível identificar o decreto mencionado para conhecer seu conteúdo.
A ideia [...] de integração da escola com a comunidade, muitas vezes desconsiderou as longas trajetórias de distanciamento, de relações burocratizadas desenvolvidas com a população que não seriam superadas mediante a simples abertura dos portões; a proposta não levou em conta as diferenças existentes entre os moradores ou grupos organizados, suas relações de vizinhança no bairro, as disputas, conflitos e formas de solidariedade. (SPOSITO, 1998, p.11).
Se o início da década de 1980 significou a entrada do tema de forma concreta na agenda pública no estado de São Paulo, o final da década foi marcado pela adoção de uma nova postura pelos governos que se seguiram, pautada por medidas de caráter repressivo e pela compreensão do problema como uma questão de segurança pública. Foi nesse contexto que, por meio do Decreto nº 28.642/88, o então governador Orestes Quércia53 instituiu o
chamado Programa de Segurança Escolar, a ser desenvolvido de forma conjunta entre as Secretarias Estaduais de Educação e Segurança Pública.
Focado na Região Metropolitana de São Paulo, o programa estabeleceu como objetivo “orientar, prevenir e proteger as unidades escolares da rede estadual de ensino”, considerando em seu preâmbulo “os inúmeros problemas sociais que vêm conturbando, num crescendo, sobretudo, os grandes centros urbanos e, particularmente, a Grande São Paulo”. Assim, a violência nas escolas volta a ser percebida em seu caráter restrito, como reflexo da violência urbana, sendo para isso necessário “proteger” a escola por meio de medidas como: destinar policiais para as unidades escolares;54 iluminar e murar adequadamente as unidades escolares;
instalar nas unidades escolares sistemas de alarme, conectados à Polícia Militar; dotar as unidades escolares de vigias e zeladores,55 entre outras medidas a serem implementadas pelas
duas secretarias, sob a coordenação de uma Comissão Estadual de Coordenação de Segurança Escolar, da qual só participavam representantes do próprio governo.
No mesmo momento, por meio do Decreto Estadual nº 28.643/88 é também criado o Perímetro Escolar de Segurança, o qual se refere à área contígua aos estabelecimentos estaduais de ensino e que passa a ter
53 Orestes Quércia foi governador do estado de São Paulo entre março de 1987 e março de 1991, também pelo PMDB.
54 Por meio desse decreto, a Secretaria de Segurança Pública deveria designar um policial por Companhia de Polícia Militar da Região Metropolitana para supervisionar o serviço de segurança escolar. Teve assim início o que hoje é chamado de Ronda Escolar, disciplinada pela Diretriz PM3-014/02/05, de 7 de novembro de 2005. 55 Regulamentado pelo Decreto nº 31.870, de 13 de julho de 1990, e pela Resolução Conjunta SE/SSP nº 201, de
prioridade especial nas ações de prevenção e repressão policial, objetivando a tranquilidade de professores, pais e alunos de modo a evitar o mau uso das escolas por parte de:
I - vendedor ambulante;
II - pessoa estranha à comunidade escolar (SÃO PAULO, 1988).
Embora a iniciativa fosse interessante no intuito, por exemplo, de manter afastado da escola o tráfico de drogas, a medida demonstrou que a violência nas escolas continuava a ser interpretada como fruto da ação de pessoas externas, das quais a escolas deveria se proteger mediante a ação da Polícia Militar, a quem competia determinar “quais as escolas abrangidas por este decreto, bem como [dispor] sobre a forma de atuação de seus órgãos visando ao indiciamento dos infratores da legislação” (SÃO PAULO, 1988).
No governo de Fleury,56 o Programa de Segurança Escolar permaneceu vigente e, em
1992, foi publicada a Resolução Conjunta SE/SSP nº 6. Reforçando a postura e a compreensão do governo anterior, a resolução tratava da contratação de vigilantes para as escolas estaduais da Região Metropolitana de São Paulo, a qual deveria ser feita de forma conjunta pela SEE (a quem competia providenciar “para que sejam os serviços de vigilância escolar contratados fornecendo, para a execução dos mesmos, colete de identificação, cassetete de borracha e outros assemelhados” (SÃO PAULO, 1992)) e pela SSP (responsável pelo treinamento dos prestadores de serviço, pela supervisão do trabalho e pelo “apoio tático” aos profissionais). A visão da violência nas escolas como um problema externo foi também mantida, cabendo a esses vigias “observar, durante seu período de permanência, a entrada, nas unidades escolares, somente de pessoas credenciadas, alunos, professores e funcionários”, bem como “impedir a permanência de pessoas alheias às unidades escolares, dentro das mesmas, bem como interpelar pessoas em atitudes suspeitas nas suas imediações” (SÃO PAULO, 1992).
Apesar da existência de questionamentos quanto a essa orientação política no período, advindos até mesmo de oficiais da Polícia Militar,57 foi apenas no final dos anos 1990 que tal
postura do governo estadual começou a ser revista.
56 Luis Antônio Fleury foi governador do estado de São Paulo entre março de 1991 e janeiro de 1995 pelo PMDB. Anteriormente, havia sido Secretário de Estado da Segurança Pública entre março de 1987 e março de 1990, no governo de Orestes Quércia.
57 Como descreve Sposito (1998, p. 13), “no início dos anos 1990, o assessor do Gabinete do Secretário, Tenente da Polícia Militar que acompanhava a questão da violência nas escolas públicas, lamentava o fato das escolas considerarem a ação da Polícia Militar como panaceia para resolver os problemas da violência. Acreditava que professores e diretores não estavam pensando em pequenas práticas cotidianas que propiciariam a violência
Em 1997, o então governador Mário Covas58 alterou o objetivo do Programa de
Segurança Escolar, definindo-o, de modo mais amplo, como “a adoção de toda medida de prevenção geral ao uso e tráfico de drogas, de proteção a estudantes, professores e servidores públicos, assim como à travessia de escolares, nas áreas contíguas aos estabelecimentos de ensino da rede pública estadual” (SÃO PAULO, 1997). O programa foi ampliado para toda a rede estadual de educação e o caráter de “proteção às unidades escolares” foi substituído pela noção de uma proteção focada sobretudo nos indivíduos que compõem a comunidade escolar. No entanto, elementos como a instalação de alarmes, contratação de vigias e construção de zeladorias não foram revogados, permanecendo sob competência da Secretaria da Educação. Além disso, o papel da polícia na implementação do Programa de Segurança Escolar foi transferido pelo governador para as organizações policiais militares de policiamento feminino e extinguiu-se a Comissão Estadual de Coordenação da Segurança Escolar.
De acordo com Sposito (2002), foi a partir desse momento que, no âmbito da Secretaria da Educação, começaram a ser formulados programas estaduais que procuravam alternativas ao senso comum. Tanto na burocracia escolar quanto nas equipes educativas pensava-se que o tema da violência nas escolas deveria ser tratado a partir de medidas focadas em maior segurança e maior presença de recursos humanos da polícia nas unidades escolares. Para a autora, o surgimento desses programas pode ser entendido – em alguma medida – como uma resposta governamental a um clima de pânico observado no estado entre os anos de 1997 e 1999 em função de incidentes como a morte do índio Galdino, episódios de homicídios praticados por jovens em escolas dos EUA e crimes praticados no estado de São Paulo.59
Nesse sentido, em 1998 foi criado o projeto Comunidade Presente, com o objetivo de “capacitar educadores e fornecer instrumentos para as escolas públicas paulistas promoverem escolar e, muito menos, em analisá-las como temas de natureza educativa. Citava, como exemplo, a insistência de diretores em proibir a entrada de alunos vestidos com trajes que indicavam certos estilos juvenis (bermudas largas, bonés). Tais proibições geravam protestos silenciosos, grande parte traduzida em atos de violência que, segundo o assessor, poderiam ser evitados”.
58 Mário Covas foi governador do estado de São Paulo por dois mandatos, sendo o primeiro de janeiro de 1995 a janeiro de 1999 e o segundo, de janeiro de 1999 a março de 2001. Ambos os mandatos foram pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
59 Ressalta-se também que, neste período, o estado de São Paulo atingiu seu pico histórico de ocorrência de homicídios, registrando 35,27 homicídios dolosos por 100 mil habitantes em 1999, segundo dados da SSP (MANSO, 2012).
a mediação de conflitos em situações de violência nas escolas, possibilitando uma boa convivência e integração entre escola e comunidade” (SCOTUZZI, 2012, p. 63). A partir de quatro eixos de ação construídos em função dos Parâmetros Curriculares Nacionais (participação, comunidade, cidadania e comunicação não violenta), a metodologia do projeto envolveu a inserção de suas propostas no projeto pedagógico das escolas, a capacitação de coordenadores locais nas Diretorias de Ensino e o encaminhamento de materiais educativos para subsídio de ações de prevenção. Além disso, o projeto também retomou princípios de uma maior abertura das escolas a formas de gestão democrática, propondo-se a “colaborar com a dinamização das APMs, Conselhos de Escola e Grêmios Estudantis que atuarão, com a legitimidade que lhes é conferida, na administração dos recursos humanos, físicos e financeiros da escola” (SÃO PAULO, 1998a).
O projeto Comunidade Presente, coordenado pela Secretaria da Educação, teve sua execução alocada diretamente no âmbito da FDE, por meio da Diretoria de Projetos Especiais.60 É curioso perceber que, para além dessa execução indireta, a criação do projeto
não se deu por meio de normativas (como decretos estaduais ou resoluções da própria SEE), ao contrário da trajetória ocorrida com os programas anteriores e do que acontecerá com os que o sucederem. A criação do projeto também não foi noticiada pelos jornais da época, embora um de seus coordenadores tenha afirmado posteriormente que o projeto fora desenvolvido
para atender a mídia sensacionalista que divulgava relações e manifestações de violências que desembocavam na escola, onde não se tinha claro qual seria o papel da escola, o que a competia estar resolvendo, até onde ela podia ir ou até onde ela podia estar atendendo ou encaminhando. (MENEZES, 2005, p. 74).
Outra constatação intrigante, que não pôde ser aprofundada no escopo desta pesquisa, refere-se ao fato de que, no mesmo ano em que este projeto foi criado, o governador Mário Covas vetou integralmente um projeto de lei que propunha a instituição de um programa interdisciplinar para prevenção da violência nas escolas públicas estaduais e que apresentava propostas bastante condizentes com o Comunidade Presente, como fortalecimento dos
60 A FDE é um órgão da administração pública paulista criado em 1987. De acordo com o descrito em seu site institucional (http://www.fde.sp.gov.br/), é responsável por “viabilizar a execução das políticas educacionais definidas pela Secretaria da Educação do Estado de São Paulo, implantando e gerindo programas, projetos e ações destinadas a garantir o bom funcionamento, o crescimento e o aprimoramento da rede pública estadual de ensino”. O órgão tem como atribuições, por exemplo, a reforma de escolas, a oferta de materiais e
equipamentos, o gerenciamento dos sistemas de avaliação de rendimento escolar, entre outras. Ainda segundo o site, a Diretoria de Projetos Especiais desenvolve, implementa e coordena projetos educativos demandados pela SEE, além de produzir indicadores e fazer a análise de dados educacionais do estado.
vínculos com a comunidade, atuação com os Conselhos Escolares, entre outros. O projeto de lei foi vetado sob a alegação de aspectos formais (como inconstitucionalidade, uma vez que a criação de programas seria matéria de cunho administrativo e reservada ao Executivo) e de que a SEE e a SSP já possuíam iniciativas no mesmo sentido; no entanto, na justificativa do veto apenas o Programa de Segurança Escolar é mencionado, o qual – apesar de reformulado – operava a partir de uma lógica bastante diferente da proposta pelo Comunidade Presente.61
Como recorda Sposito (2002), o ano seguinte, de 1999, foi marcado por intenso noticiário de ações criminosas atingindo escolas e alunos, inclusive com a morte de um calouro do curso de medicina de universidade pública estadual da cidade de São Paulo.62
Talvez como influência desse contexto, em maio desse ano o mesmo projeto de lei foi aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo (Alesp), com vetos do governador a apenas parte de seus artigos. Segundo o deputado Hamilton Pereira, propositor do projeto, esses vetos teriam se dado por orientação da ex-secretária estadual de educação, Tereza Neubauer da Silva, que adotava uma postura mais repressiva no combate à violência nas escolas. Nesse sentido, para o deputado, os artigos retirados referiam-se a parte importante da proposta, entre as quais
a que previa a integração intersecretarias (Educação, Saúde, Justiça e Defesa da Cidadania, Segurança Pública e da Criança, Família e Bem-Estar Social), a participação da sociedade civil (técnicos de entidades não governamentais) e a formação de equipes multidisciplinares (psicólogos, assistentes sociais e professores de artes e de educação física). (PEREIRA, 2002).
Assim, a lei aprovada e que instituiu o Programa Interdisciplinar e de Participação Comunitária para Prevenção e Combate à Violência nas Escolas da rede pública de ensino no estado de São Paulo não incluiu o modelo de gestão descentralizada e multissetorial proposto pelo legislativo, concentrando a execução das atividades na própria Secretaria da Educação, a qual deveria se relacionar diretamente com grupos de trabalho a serem criados localmente, no
61 Cerca de um ano após o ocorrido, em matéria veiculada pelo jornal Folha de S. Paulo que noticiava a nova votação do PL na Alesp, o então secretário adjunto da Secretaria da Educação, Hubert Alqueres, mencionou o Comunidade Presente entre as iniciativas de prevenção à violência nas escolas empreendidas pelo governo estadual, não mais se referindo ao Programa de Segurança Escolar (AVANCINI, 1999).
62 Em 22 de fevereiro de 1999, Edison Tsung Chi Hsueh, calouro de medicina da Universidade de São Paulo, foi encontrado morto em uma piscina após um dia de trotes. O caso ganhou grande repercussão nacional e, após longo processo jurídico, em 2006 o Superior Tribunal de Justiça optou pelo trancamento da ação por falta de provas. Em 2013, o Supremo Tribunal Federal confirmou a decisão do STJ e manteve a absolvição dos acusados.
âmbito dos Conselhos de Escola.63 Em agosto de 1999, o programa foi regulamentado pelo
Decreto nº 44.166, que reforçou as competências da SEE como coordenadora do projeto, embora admita que este possa desenvolvido com a participação das demais Secretarias de Estado, de entidades da sociedade e das comunidades locais.
Delimitando o escopo de atuação do programa, o decreto estabeleceu que sua principal ação seria a implementação de espaços de convivência nas escolas da rede pública estadual de ensino, voltadas para a realização de atividades culturais, esportivas e de arte-educação. Estes espaços teriam como objetivo “estimular o desenvolvimento de uma cultura voltada à organização da população local e ao trabalho coletivo em ações de prevenção à violência, em perfeita sintonia com a proposta de trabalho da unidade escolar”. No dia 17 de agosto de 1999, o programa foi oficialmente lançado pelo governador Mário Covas sob o nome fictício de Parceiros do Futuro, sendo aberto às escolas no dia 28 do mesmo mês.
Com a morte de Mário Covas em 2001, Geraldo Alckmin assumiu o governo estadual e implementou novas mudanças na orientação das políticas de prevenção à violência nas escolas.64
No âmbito do programa Parceiros do Futuro, uma nova resolução foi publicada pela Secretaria da Educação (nº 41, de 8 de março de 2002), reafirmando objetivos e características do programa e especificando que estes espaços de convivência teriam lugar aos finais de semana (o que não aparecia claramente no texto do decreto que o instituiu). No entanto, a competência de coordenação da iniciativa passou para a FDE e, como mecanismo de apoio, foram criadas duas Comissões de Deliberação – esportiva e cultural –, que deveriam ser compostas por representantes de outras secretarias e parceiros do programa. Além disso, as Diretorias de Ensino e a Direção das escolas passaram a ter responsabilidade de apoio, acompanhamento e avaliação do programa, e criou-se a exigência de que pessoas envolvidas nas atividades do programa assinassem um Termo de Adesão ao Serviço Voluntário.
Em maio de 2002, cerca de um mês após a posse de Gabriel Chalita como secretário da educação, o governo anunciou a criação de um Plano de Segurança nas Escolas.
63 Os Conselhos de Escola são órgãos colegiados constituídos por docentes, especialistas em educação, funcionários, pais de alunos e alunos. No estado de São Paulo, os conselhos de escola foram instituídos pela Lei Complementar nº 444, de 27 de dezembro de 1985 (Estatuto do Magistério Paulista). Possuem de 20 a 40 membros eleitos e sua função é consultiva e deliberativa, referindo-se a assuntos como as diretrizes e metas da unidade escolar, problemas de natureza administrativa e pedagógica, projetos de atendimento pedagógico e material aos alunos, entre outros (SÃO PAULO, 2014b).
64 Geraldo Alckmin, vice-governador eleito pelo PSDB, assumiu o governo estadual entre março de 2001 e janeiro de 2003, sendo posteriormente escolhido para o governo estadual no processo eleitoral de 2002.
Envolvendo um investimento estimado em R$ 98 milhões, o plano novamente incluiu uma parceria entre as Secretarias de Educação e Segurança Pública e medidas relacionadas a ambas as áreas, pois – na fala do governador Alckmin – era necessário que a polícia atuasse com firmeza, mas também entendia-se como fundamental agir nas causas da violência (PLANO..., 2002).
Como ações de caráter mais educativo, o plano previa expandir o número de escolas atendidas pelo programa Parceiros do Futuro (passando para 400), fazer a cobertura de quadras esportivas em 500 escolas, promover a visita de um milhão de alunos do Ensino Médio e de seus professores aos museus de São Paulo e a atividades culturais, além de criar um Espaço da Juventude, voltado para o desenvolvimento de projetos artísticos e culturais – como grafite e mosaicos – nos espaços degradados das escolas de Ensino Médio. Para os professores, previa-se um plano de capacitação com a realização de uma teleconferência com todos os docentes da rede estadual, bem como capacitações especiais para diretores de escolas, supervisores de ensino e coordenadores pedagógicos. O plano incluía ainda a criação de um Centro de Referência de Atendimento ao Professor, que teria especialistas de plantão para responder a dúvidas dos docentes, referentes – por exemplo – às condutas a serem adotadas em situações de drogadição ou violência nas escolas.