PROTEÇÃO LEGAL DAS ÁREAS ESPECIAIS

A definição de um conjunto de regras e instrumentos normativos para aplicação direta nos territórios tem sido uma forma largamente usada para proteger as áreas especiais,

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seja no espaço urbano, seja em áreas totalmente rurais. Nessa pesquisa considerou-se não só os instrumentos legais existentes dentro do recorte temporal pesquisado, mas analisar as bases conceituais em que vários deles estão calcados, buscando sempre trazer a tona à questão do uso sustentável de áreas especiais e o suporte legal das mesmas.

No tocante às áreas selecionadas como parques metropolitanos, pesquisou-se o que existe sobre a proteção legal dessas áreas, assim como identificou-se a base legal das áreas de interesse especial. Nesse contexto, estabeleceu-se, a partir daí uma relação entre o que se dispõe (leis, decretos e resoluções) e aquilo que se há de constituir para atender aos parques e o sistema metropolitano que o conterá.

5.2.1. Legislação de Proteção Ambiental

A legislação74 voltada para a conservação da natureza, constituída desde 1934, tem nas

Leis, Decretos-Lei e Decretos, nos níveis federal, estadual e municipal, um respaldo no sentido de assegurar para a geração futura os patrimônios naturais, construídos e culturais de cada região. Se, entretanto, esses regramentos não têm atingindo a função precípua de sua constituição parece que a questão está muito mais na sua aplicabilidade do que no próprio instrumento.

Há um processo crescente de criação de instrumentos normativos para garantir a proteção e a conservação do patrimônio brasileiro, em diferentes níveis e escalas. O primeiro movimento nesse sentido aparece através Decreto 23.793/34, de 23 de janeiro de 1934, que trata do Código Florestal Brasileiro, notadamente em seus artigos que tratam da proteção e cuidados a serem seguidos pela Nação, pelos Estados e pelos Municípios. Também o Decreto nº 24.643/34, datado de 10 de julho de 1934, denominado o Código de Águas, assinado por Getúlio Vargas e ancorado no Decreto nº 19.398, de 11 de novembro de 1930. Nele se estabelecem as condições e especificidades da propriedade, do uso e aproveitamento das águas. Inicia-se, assim, no Brasil, uma etapa de novas posturas frente aos recursos naturais e ao bem maior da natureza – a água.

A partir de então, vários são os movimentos no sentido da proteção dos bens da natureza. Em 1937 foi instituído o primeiro Decreto (nº 1.713, de 14 de junho) que trata

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da questão dos parques e estabelece o primeiro parque nacional: o Parque Nacional de Itatiaia. Neste mesmo ano, o Decreto-Lei nº 25, de 30 de novembro de 1937, estabelece regras para a Proteção do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. A partir dessas duas iniciativas, sendo uma com o objetivo de garantir reservas nacionais de valor ambiental e paisagístico e a outra voltada para proteger o acervo cultural do povo brasileiro, pode-se afirmar a vontade de salvaguardar os patrimônios naturais e construídos, representado em instrumentos legais.

Em 1964, uma Lei abrangente estabelece o Estatuto da Terra – a Lei nº 4.504, de 30 de novembro. Em 1965, através da Lei nº 4.771 de 15 de setembro, é instituído o Código Florestal Brasileiro. Essas leis também são dois marcos importantes na questão da proteção de bens.

O primeiro avança na função social da propriedade, quando define no § 1º do Art. 2º – que a propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando assegura a conservação dos recursos naturais da terra pública ou privada. Esse mesmo instrumento fala do acesso a terra, da desapropriação por interesse social, da tributação e distribuição da terra, ou seja, trata de elementos importantes quando se pretende alterar a função de determinadas áreas.

O segundo instrumento, o Código Florestal, estabelece as condições para proteção de áreas com determinados tipos de vegetação, colocando essas áreas como “bens de interesse comum” a todos os habitantes do país, exercendo-se sobre elas o direito de propriedade. O Código Florestal tem certa preponderância sobre outras leis, considerando-se que até os dias atuais tem causado polêmica no tocante a sua aplicabilidade nas áreas urbanas, caso específico das áreas de proteção permanente ao longo de todos os cursos d’água, inclusive nas cidades.

Na RMR, na década de 70 e, principalmente, na década de 80, vários foram os movimentos no sentido de conceituar, mapear e estabelecer áreas especiais, refletindo essa vontade de proteger bens naturais em relação ao processo acelerado de urbanização, que trazia consigo a alteração de ambientes naturais com rica fauna e flora.

Em 1979, surge uma legislação específica sobre parques, no nível nacional, tudo abrigado por uma Política de Meio Ambiente (só consolidada em 1981) e por um sistema institucional que já estava constituído desde 1973, com a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente – SEMA.

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A Constituição Federal do Brasil de 1988 traz no Artigo 225 as propostas para o Meio Ambiente, sendo complementada pela Constituição Estadual de Pernambuco, datada de 1989, que traz no Artigo 205 o estabelecimento da competência complementar para os Estados e Municípios, em consonância com a União, no sentido de proteger Áreas de Interesse Cultural e Ambiental.

O acontecimento da ECO-92, ocorrido no Rio de Janeiro em 1992, trouxe vários compromissos importantes para os países e, mas especificamente para o Brasil, que desde então vem adotando práticas institucionais e sociais com vistas à maior conservação da natureza. A partir de então, uma série de leis vem sendo incorporada ao conjunto já existente, constituindo normativos para a proteção de áreas de interesse especial.

A AGENDA 21 GLOBAL vem consolidar esse amplo movimento mundial. Mesmo assim, verifica-se um processo lento de mudanças de posturas e práticas, em função principalmente da divulgação desses conhecimentos e da necessidade de uma conscientização maior por parte dos que produzem a mudança de fato – os setores econômicos, que se sentem restringidos no direito de utilizar sua propriedade da forma como melhor lhes convier.

No nível nacional, com o advento da Lei Federal nº 9.985/00, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, são unificados entendimentos e estabelecidos os regramentos para a proteção ambiental, no território nacional. Sobre o rebatimento do SNUC nos parques metropolitanos algumas questões são relevantes. A primeira diz respeito à ausência de objetivos precisos para cada uma das unidades estabelecidas pelo SNUC, razão provável da pouca aplicabilidade no tocante à regulamentação de algumas áreas. A Segunda refere-se à impossibilidade de se estabelecerem usos diversos para as áreas de proteção integral, muitas com grandes dimensões, provocando elevados custos de segurança e controle. Essa proibição impossibilita que essas unidades abriguem usos e manejos distintos, mesclando atividades. Isso dificulta o simultâneo uso sustentável, uso restrito e o uso de lazer e esportivo, que poderia gerar novas oportunidades de desenvolvimento sustentável para as comunidades integrantes deste sistema.

Essas questões são relevantes, pois percebe-se uma tendência de proteger determinadas áreas dos espaços periurbanos, fortemente pressionadas pelos processos

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de urbanização, a partir da definição de atividades econômicas, sociais e ambientais que elas poderiam abrigar, viabilizando a sustentabilidade de sua conservação.

Considerando as diversas conceituações adotadas ao longo dos anos e na definição das categorias das unidades de conservação, entende-se a preocupação de proteger as grandes reservas ambientais, constituídas por monumentos naturais, assim como a proteção de ecossistemas representativos da biodiversidade e, finalmente, a preocupação com ecossistemas ameaçados, já que na década de 80 ficou patente o potencial da biodiversidade para a biotecnologia e para as funções ecológicas do planeta. A partir daí busca-se uma nova abordagem da proteção ambiental, agora voltada para a conservação da natureza em diferentes contextos econômicos, considerando-se que para a efetiva sustentabilidade desses sistemas é fundamental buscar a inserção das comunidades envolvidas.

É nesse contexto que se insere a proposta de uso sustentável das áreas selecionadas para os parques metropolitanos da RMR, de grande importância por abrigarem remanescentes de vegetação primária e constituírem grandes espaços ainda livres da ocupação urbana. Elas poderiam abrigar áreas de proteção rigorosa e de uso restrito, assim como as áreas de uso sustentável e ainda outras destinadas à prática de atividades de lazer e esportivas, constituindo um mosaico de diferentes partes, inserido num sistema de gestão compartilhada pelo poder público, em diferentes níveis, e pelo setor privado.

Como se viu anteriormente, a Lei do SNUC coloca a necessidade de que cada Estado da Federação defina suas especificidades em termos de unidades de conservação da natureza, permitindo que sejam redefinidas unidades constituídas, re-classificadas áreas que tiveram um enquadramento provisório e que apresentem razões específicas para um novo enquadramento, e ainda, que sejam definidas novas categorias complementares. É nesse caso que se insere a proposta da criação de uma categoria específica de unidade de conservação para os parques metropolitanos e áreas de relevante interesse especial.

É fundamental abandonar a idéia negativa de que as unidades de conservação possam constituir um empecilho para o desenvolvimento. Ao contrário, podem possibilitar o desenvolvimento regional, conciliando o atendimento às necessidades humanas com o imperativo do uso equilibrado, inteligente e sustentável da natureza.

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Essa proposta para um Sistema Estadual de Unidades de Conservação da Natureza e Áreas de Relevante Interesse Especial – SEUC foi trabalhada por um Grupo de

Técnicos75 constituído pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente – CONSEMA, no bojo

de uma política estadual e de uma base legal, institucional e financeira que permita orientar e gerir, de forma articulada e orgânica, uma rede integrada de unidades de conservação, apoiando o seu planejamento e a gestão necessária para abrigar todo o sistema. Esse sistema objetivaria:

 Contribuir para a manutenção da diversidade e dos recursos genéticos do território estadual;

 Promover a sustentabilidade do uso dos recursos naturais;

 Promover a educação e a interpretação ambientais, a recreação em contato com a natureza e o ecoturismo;

 Contribuir para a manutenção de populações viáveis em seu meio natural;  Recuperar e restaurar ecossistemas degradados; e,

 Valorizar econômica e socialmente a diversidade ecológica.

O sistema estadual de unidades de conservação estaria embasado na conservação da diversidade biológica a longo prazo, como eixo fundamental do processo de conservação de ambientes naturais necessários a qualidade de vida atual e futura. Estaria considerando a necessária relação de complementaridade entre as diferentes categorias de unidades, organizando-as de acordo com os seus objetivos de manejo e tipos de uso: proteção integral e uso sustentável.

A referida proposta levou em consideração:

 A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente que prevê como um dos seus instrumentos a criação de espaços especialmente protegidos pelo Poder Público estadual;

 A Constituição Brasileira, de 1988 que incumbe ao Poder Público definir em todas as unidades da federação espaços territoriais e seus componentes a serem

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O esforço do GT– Parques Metropolitanos, desde 2001, foi direcionado para a elaboração de uma proposta preliminar de criação de um SISTEMA ESTADUAL DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DE ÁREAS DE RELEVANTE INTERESSE – SEUC, que se justifica necessidade de um Sistema Estadual, para legislar de forma complementar ao SNUC – Lei nº 9.985, 18 de julho de 2000, e também, adicionando o disciplinamento das Áreas de Relevante Interesse do Estado de Pernambuco. Ao longo das discussões, o GT verificou que o objeto de seu estudo inicial propiciava uma visão mais ampla do problema, tendo concluído, ser oportuno, um avanço no seu posicionamento no sentido de desenvolver propostas para um sistema que abrigasse as unidades de uso sustentável com agregação de outro valor, o de lazer.

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especialmente protegidos. Por sua vez, estabelece como responsabilidade do poder público, a proteção da fauna e da flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade;

 Todos os estudos em curso visando a revisão da Lei Estadual Nº 11.206/ 95, que estabelece a Política Florestal para o Estado de Pernambuco e dispõe sobre as unidades de conservação;

 O Plano Estadual de Desenvolvimento Florestal e de Conservação da Biodiversidade;

 A falta de uma política e de um sistema estadual de áreas protegidas no Estado e a carência de recursos humanos e financeiros para apoiar o planejamento e a sua gestão;

 A existência do Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC;

 A inclusão do critério “unidades de conservação” na nova Lei que estabelece a distribuição do ICMS no Estado (Lei nº 11.899/00) – ICMS Socioambiental;

 A situação do Estado em termos da necessidade de proteger seu patrimônio natural, a partir dos estudos e diagnóstico das áreas de interesse de Pernambuco e do Atlas da Biodiversidade de Pernambuco;

 A necessidade de enquadramento e da implementação das Reservas Ecológicas e Implantação de Parques Metropolitanos, entre outros;

 A definição de várias unidades de conservação estaduais como zonas núcleo da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica de Pernambuco;

 O acelerado ritmo de degradação de várias das unidades de conservação estaduais (Reservas Ecológicas da RMR – Lei Nº 9.989/87), conforme apontam os diagnósticos realizado pela FIDEM, em 1993 e pela SECTMA, em 2001;

 Ainda que, apenas 4% do território brasileiro e 6,26 % do pernambucano é composto por unidades de conservação (federais, estaduais, municipais e particulares), das quais apenas 0,27% das unidades criadas no Estado se enquadram na categoria de proteção integral dos recursos, muito abaixo da média nacional de 2, 61%;

 A necessidade de uma base legal visando a ordenação e definição de critérios técnico-científicos uniformes para a criação, o manejo e a escolha de categorias de UCs estaduais e municipais; e,

 A necessidade da definição de instrumentos que permitam uma maior participação da sociedade civil organizada e facilitem o estabelecimento de

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parcerias com instituições públicas, ONGs, a comunidade científica e a iniciativa privada na gestão compartilhada das UCs.

Quanto à gestão desse sistema e, mais particularmente, no tocante aos parques metropolitanos sugere-se a criação de um órgão ou colegiado responsável pela administração da unidade, que estabelecerá normas específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos integrantes da unidade, das áreas de entorno - constituídas por zona de amortecimento ou áreas urbanizáveis - ou área de relevante interesse. Elas passam a constituir o Plano de Manejo da unidade de conservação, que pode estabelecer procedimentos específicos destinados ao setor privado, com instrumento legal próprio que dê destaque para a concessão de direito real de uso.

A pesquisa sobre o aparato legal de proteção ambiental relevante para o objeto de estudo (ver quadros em Anexos) permitiu perceber que nessas áreas incidem normas de diferentes níveis, normalmente de forma complementar, entretanto, considera-se que sua aplicabilidade pressupõe uma gestão capacitada na sua execução e no controle dos seus desdobramentos. Exige um esforço do setor público para garantir a eficácia desses instrumentos, ainda incipientes, no que se refere ao controle social.

No tocante especificamente à proteção legal das áreas selecionadas para parques metropolitanas, torna-se relevante destacar a ausência de legislação estadual específica, como é o caso de outras áreas especiais, como as zonas estuarinas, reservas ecológicas e áreas de proteção de mananciais, que apresentam legislações próprias. Os instrumentos legais que incidem sobre cada parque metropolitano estão apresentados no Quadro 23 a seguir:

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