Questões transnacionais

Um dos desafios no desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade é destacar quais países ou regiões contribuem para a insustentabilidade global. Isto porque diversos temas não estão vinculados a nenhuma região específica, mas sim aos montantes globais. O exemplo mais comumente citado é o da mudança climática e as emissões de CO2 relacionadas; de nada adianta um país reduzir suas emissões se

globalmente o nível emitido continua a crescer, colocando em risco a dinâmica social hoje existente.

Um problema que aparece quando temos indicadores que partem de conceitos diferentes da sustentabilidade é que a responsabilidade de determinados efeitos ambientais muda de um país para outro26. Por exemplo, no que diz respeito ao consumo de bens naturais, se partirmos das premissas adotadas pela poupança ajustada líquida, os problemas de sustentabilidade recaem sobre os países em desenvolvimento, que apresentam falta de investimento em capital físico e natural e/ou má gestão de seus recursos naturais. No entanto, se adotarmos a visão da pegada ecológica, a responsabilidade recairá sobre os países desenvolvidos, que por apresentarem alto padrão de vida consomem acima da biocapacidade global (STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009, p.261).

No caso da poupança ajustada líquida, o argumento central é que, se os mercados funcionassem perfeitamente, a pressão exercida pelos países desenvolvidos sobre os recursos de outros países se refletiria no preço de importação destes recursos, de tal modo que a renda gerada seria suficiente para garantir investimentos que compensassem a perda deste capital natural, seja em mais capital natural, seja em outros tipos de capital. Além disso, se mesmo com preços mais altos para a importação destes recursos os países desenvolvidos apresentassem uma poupança líquida positiva, isto significaria que o investimento realizado por eles compensa o consumo deste capital natural.

Esta regra geral que diz que a renda econômica gerada pela extração de recursos naturais deve ser reinvestida em capitais que compensem tal perda foi sugerida inicialmente por John Hartwick (1977) (DIETZ e NEUMAYER, 2007; STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009; MUELLER, 2008). Enquanto sua análise inicial envolvia apenas recursos não renováveis, a literatura subsequente estabeleceu que tal regra é válida para “uma ampla classe de modelos de crescimento neoclássicos, no quais os recursos naturais contribuem para a produção de bens e/ou o fornecimento de amenidades ambientais” (HOWARTH, 2007, p.659). Basicamente, esta regra chamada de regra de investimento líquido (net investment rule, em inglês) propõe que uma economia poderá manter um nível constante ou crescente de utilidade per capita apenas se os investimentos em capital físico excederem o valor monetário do esgotamento dos

recursos naturais de uma economia. Para calcular o esgotamento dos recursos, multiplica-se a variação anual do estoque de cada recurso por um preço-sombra (shadow price) que represente a preferência marginal social do recurso em questão. O que está por trás desta ideia é que uma unidade monetária de capital físico pode fornecer os serviços que substituem totalmente uma unidade monetária do recurso esgotado (HOWARTH, 2007).

No entanto, o ponto nevrálgico ressaltado por diversos autores contrários a aplicação desta regra na prática é que as premissas que fazem a regra de investimento líquido válida dificilmente são cumpridas no mundo real. Elas incluem que a população, a tecnologia e preferências devem ser mantidas constantes, que a economia deve ser fechada ou ter os termos de comércio constantes, além da premissa de substitubilidade entre os capitais e da alocação perfeitamente eficiente dos recursos, em condições de previsão perfeita (DIETZ e NEUMAYER, 2007; HOWARTH, 2007; STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009).

Howarth (2007) discute com detalhes tais premissas e destaca que é possivelmente inviável um modelo que represente as tendências no futuro da população, da tecnologia, das preferências, e dos termos de troca. Sendo assim, o que acontece na realidade com o fluxo de recursos naturais entre países é que os preços de transação possivelmente estão subestimados, e por isso os países importadores obtêm um subsídio implícito, enquanto os países exportadores são “tributados”. Assim, a sustentabilidade dos países desenvolvidos estaria superestimada, enquanto que a dos países em desenvolvimento estaria subestimada.

Um ponto bastante interessante é levantado pelo relatório da Comissão Stiglitz. Mesmo se a regra de Hartwick fosse válida, as medidas de sustentabilidade que se utilizam da poupança ajustada líquida não apontariam os países que contribuem para a insustentabilidade global. O exemplo que facilita a exposição desta argumentação é o seguinte:

Vamos supor, por exemplo, uma simples configuração de dois países com um recurso natural que é agora um bem público global, com acesso gratuito. Nós assumimos que os dois países produzem e consomem em cada período, mas com diferentes tecnologias. O país 2 usa uma tecnologia limpa que não tem nenhum impacto sobre o recurso natural, enquanto o país 1 usa uma "suja", que leva a uma depreciação deste recurso natural. Finalmente, vamos além com a

assimetria, assumindo que apenas o país 2 é afetado por essa degradação do bem ambiental. O país 1 é completamente indiferente para o nível deste bem ambiental, por exemplo, por que suas características geográficas o protegem totalmente contra as consequências de sua degradação. Com tal cenário, é natural redefinir os países 1 e 2 como sendo, respectivamente, "poluidor" e "poluído". Como a mecânica de preços imputados trabalha nesse contexto? Uma possibilidade consiste em calcular os preços contábeis específicos de um país para o recurso natural e aplicar esses dois preços diferentes para a degradação global do património natural quando calcular as alterações na riqueza extendida para cada um dos dois países. A diferença entre os dois preços vai refletir o fato de que os dois países sofrem de maneira diferente tais mudanças ambientais. Se fizermos isso, é fácil adivinhar que o preço de contabilidade para o poluidor será zero: este poluidor não é afetado por mudanças ambientais, e isso implica que ele não atribui nenhum valor para o ativo ambiental. Por outro lado, o país poluído atribui um preço positivo para este ativo. Se há uma degradação deste recurso natural, isso implica em caracterizar o país poluidor como sustentável, e o poluído como insustentável. De um certo ponto de vista, esse resultado reflete uma realidade. É verdade que é o bem-estar do poluído que vai diminuir. Mas a partir de outro ponto de vista, a mensagem para os decisores políticos é enganosa. O país 2 nada pode fazer para restaurar a sua sustentabilidade. É apenas uma mudança na tecnologia do poluidor que pode ajudar a restaurar a sustentabilidade do país poluído. A partir desse segundo ponto de vista, o que importa não é a sustentabilidade de cada país, mas a contribuição de cada país à insustentabilidade global (STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009, p.262).

4.10. Conclusão

Como antecipado neste trabalho, a questão dos indicadores de sustentabilidade é ainda mais complexa que o desafio já complicado de medir o bem-estar ou a qualidade de vida atual. Esta maior complexidade decorre do fato de que a medição da sustentabilidade implica necessariamente estudar o futuro, fazendo projeções e cenários.

Fica claro que a visão de sustentabilidade da teoria neoclássica é muito difícil de ser colocada em prática. A dependência que esta tem de hipóteses de mercados perfeitos, com informação perfeita e isentos de externalidades, de forma que cada preço atual represente toda a dinâmica e escassez futura, faz com que os indicadores de sustentabilidade que se apóiam nesta visão sejam interessantes apenas no campo teórico. Preços-sombra, baseados em ideias como “disposição a pagar” também se mostraram pouco úteis. Não obstante, esta é a visão que fundamenta a poupança ajustada líquida e

que é amplamente divulgada nos meios de comunicação. Não raro, defende-se a adoção deste indicador com o argumento de não haver nenhuma ideia melhor dada pelos economistas ecológicos.

Imaginando um cenário em que as estatísticas pudessem nos oferecer todas as respostas, o que necessitaríamos para avaliar a sustentabilidade seriam projeções que integrassem as tendências tecnológicas e ambientais, assim como as interações sócio- político-econômico-ambientais. Estas projeções também deveriam reagir a “inputs” das diferentes decisões políticas que seriam tomadas em resposta ao resultado de tais projeções. Como tal cenário está longe de se concretizar, o relatório da Comissão Stiglitz recomenda que nos restrinjamos a buscar um melhor entendimento dos riscos de insustentabilidade em que podemos incorrer mantendo as atuais tendências e comportamentos.

A sustentabilidade, assim como o bem-estar, admite em diferentes perspectivas em relação ao seu significado, apontando para questões normativas. O debate não se limita a entender qual é a melhor técnica de medição, mas o que é mais importante, inclui a discussão sobre o que devemos deixar para as próximas gerações, ou que tipo de bem-estar desejamos sustentar; neste caso, o ponto central é se devemos deixar que as gerações futuras possuam as mesmas condições de atingir no mínimo o mesmo padrão de vida atual (manter o PIB per capita), ou se o conjunto de oportunidades a ser levado adiante significa algo além do consumo e refere-se a elementos que possuem características específicas, que possuem valor intrínseco não substituível (sendo elementos do capital natural o principal exemplo).

Outra questão que amplia a complexidade de medir a sustentabilidade é que esta envolve desafios transnacionais, ou seja, certamente mais importante que avaliar a sustentabilidade de cada país, é indicar como cada um deles contribui para a (in)sustentabilidade global. Sobre este aspecto, vimos que abordagens diferentes produzem resultados contraditórios ao indicar os responsáveis para o aumento da insustentabilidade global.

O formato do indicador também importa. Os indicadores sintéticos são aceitos e comunicados mais facilmente para o público em geral. No entanto, vimos que uma visão monodimensional provavelmente só poderia ser aceita se fosse baseada em premissas bastante questionáveis, como por exemplo, ter o preço como base de ponderação e acreditar na substitubilidade dos fatores. Se estas considerações vão em

direção a adoção de indicadores multidimensionais, deve-se levar em conta que, além de estes serem mais difíceis de ganharem legitimação, sua integração num conceito de sustentabilidade pode se revelar uma tarefa não muito simples.

Diante desta situação, o relatório da Comissão Stiglitz faz quatro recomendações:

1) Os indicadores de sustentabilidade requerem um sub-painel de instrumentos que facilitem o gerenciamento da complexidade da tarefa. Além disso, os indicadores de sustentabilidade devem ser tratados separadamente dos indicadores de qualidade de vida ou bem-estar econômico. Isto porque tratar tudo em um único indicador pode levar a conclusões confusas, uma vez que há efeitos que produzem aumento do bem-estar em detrimento da sustentabilidade e vice-versa. Por isso, a Comissão não recomenda a aplicação dos índices compostos e nem da noção de PIB verde.

2) O sub-painel em questão deve monitorar a variação de alguns estoques. O relatório da Comissão argumenta que, no final das contas, a sustentabilidade diz respeito ao estoque de recursos que deixamos para os períodos futuros, e se este estoque é suficiente para garantir um conjunto de oportunidades de tamanho, no mínimo, do que temos atualmente. A avaliação destes estoques deve levar em conta o inventário atual, a variações que estão acontecendo e as tendências futuras para estes recursos. A Comissão entende que estes recursos podem ser divididos entre os capitais já conhecidos, o capital físico, o capital humano, o natural e o social. Destes, apenas o capital social ainda apresentaria dificuldades maiores para medição. Implicitamente, a Comissão considera como riqueza elementos que provém algo além de mercadorias e serviços disponíveis, e que estão mais relacionados a um bem-estar maior que o consumo em si.

3) A visão de sustentabilidade monetária tem o seu espaço, ainda que, “no atual estado da arte, ele deve permanecer essencialmente voltado para os aspectos econômicos da sustentabilidade” (STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009, p.266). Para a Comissão, isto implicaria em dividir a abordagem baseada em estoque em duas: na primeira, os estoques seriam avaliados separadamente, atentando-se para suas variações e observando-se o limiar crítico específico de cada um deles. Na segunda abordagem, buscar-se-ia agregar todos os ativos em um equivalente monetário. A despeito de todas as limitações já discutidas no trabalho, em que o

problema da precificação é um dos mais relevantes, o relatório da Comissão ainda defende a agregação monetária, apesar de recomendar que ela deva se restringir apenas a “itens para os quais existem técnicas de avaliação razoáveis, como o capital físico, capital humano e os recursos fósseis” (STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009, p.266). Isto significaria a adotar mais ou menos o trabalho desenvolvido pelo Banco Mundial sobre a poupança líquida ajustada. Esforços para aumentar a base de elementos naturais neste tipo de conta são importantes, mas como isso implica desenvolver modelos de projeção de grande escala das interações econômicas e ambientais, por enquanto deve-se concentrar naqueles elementos que o indicador já consegue fazer bem, ou seja, avaliar o componente econômico da sustentabilidade, da existência ou não de sobreconsumo dos países de sua riqueza econômica. Preferivelmente, devemos selecionar indicadores que possam ser desagregados até aos níveis subnacionais, de forma a garantir a sua apropriação por parte do público e, assim, aumentar suas chances de legitimação e aplicação prática. No entanto, não se deve esquecer da importância de adotar padrões nas medições de forma a facilitar as comparações entre países (BÖHRINGER e JOCHEM, 2007).

4) Para os aspectos ambientais então, devemos nos ater a indicadores físicos. Neste ponto, a Comissão admite que “estamos longe de sermos capazes de construir valores monetários para os bens ambientais que, a nível macro, podem ser razoavelmente comparados aos preços de mercado de outros bens de capital” (STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009, p.268). Apesar da defesa na continuação de esforços em direção a monetarização, em que o principal argumento é que muitas vezes não monetarizar acaba por sugerir políticas nas quais os bens ambientais não têm valor algum, o principio da precaução exige que acompanhemos estes fatores que já são ou podem se tornar importantes no futuro de outra forma, neste caso, por meio de indicadores físicos. É sugerida a análise dos subcomponentes da pegada ecológica, e em especial dos dados relativos à emissão de carbono, visto que a agregação de todos os aspectos que compõe a pegada ecológica está longe de ser neutra. No entanto, a Comissão reconhece que “sobre esta questão geral de indicadores físicos, um grupo de economistas não pode argumentar ter qualquer vantagem comparativa” (STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009, p. 269), ou seja, eles devem ser discutidos e desenvolvidos em outros campos de estudo.

Da mesma forma, Mueller (2008) afirma que a sustentabilidade requer indicadores que monitorariam os recursos naturais, baseados em estoques, especialmente quando se tratar de recursos que fornecem os serviços básicos para a vida humana (o capital natural crítico) e aqueles que são particularmente atingidos na dinâmica produtiva atual. A visão de sustentabilidade baseada em estoque e seus fluxos também foi defendida pelo grupo de trabalho da OCDE / UNECE / Eurostat, que em 2008 elaborou um relatório sobre a medição do desenvolvimento sustentável.

O que se observa é que os indicadores hoje propostos não afirmam com certeza se o sistema é sustentável ou não, mas sim podem alertar para situações que apresentam um risco maior de insustentabilidade. Indicadores mais assertivos só poderão ser desenvolvidos quando aumentarmos nosso conhecimento sobre a interação sócio- econômica com o meio ambiente, tanto em relação à situação atual como ao seu desenrolar no futuro, algo que diversos autores vêem como assunto de extrema importância (STIGLITZ, SEN e FITOUSSI, 2009; MUELLER, 2008).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho teve como objetivo compreender a situação do debate que tem sido realizado em torno dos indicadores de desenvolvimento sustentável. Para isso, foi necessário ir um pouco mais para trás e rever as discussões entre as diferentes visões sobre o significado de desenvolvimento sustentável. Esta análise se mostrou de importância vital, porque é a partir da concepção de desenvolvimento sustentável e do instrumental utilizado por cada corrente teórica que os indicadores são desenvolvidos. De certa forma, esta compreensão permitiu um melhor entendimento do debate e dos pontos de tensão presentes na literatura.

Observando o debate, podemos concluir que os indicadores de desenvolvimento sustentável devem incluir indicadores de bem-estar e sustentabilidade. Ainda não está claro se o bem-estar econômico deve se juntar aos outros dois indicadores, formando um trinca, ou se ele deve estar dentro da medida de bem-estar geral. Compartilho da opinião da OCDE, que argumenta que o bem-estar econômico, por ser um meio e não um fim, deve estar contido no indicador de bem-estar geral. Além disso, argumento de que o aumento da renda deve ser o critério principal porque ela é o determinante fundamental das outras dimensões da qualidade de vida não pode ser comprovado empiricamente, uma vez que é possível ter saúde boa, por exemplo, sem ter níveis elevados de renda.

Em consonância com esta argumentação, podemos admitir que a sustentabilidade econômica (ou o desenvolvimento sustentado) seja um objetivo desejável, porém não mandatório. Isto porque podemos nos deparar com uma situação em que, dada a condição tecnológica, não possamos garantir o mesmo nível de consumo para as gerações futuras sem ameaçar seriamente a oferta dos serviços vitais que a natureza nos proporciona (sendo a regulação do clima um tema em evidência). Por isso, o crescimento (ainda que entendido como crescimento sustentado) não deve ser encarado como objetivo do mesmo nível que a sustentabilidade ambiental.

Além da discussão sobre a posição de importância de um indicador de bem-estar econômico, fica claro que ele não pode ser medido pelas variações do PIB. Ao invés disso, deve-se observar a renda familiar, o desemprego e a desigualdade. Este último elemento merece destaque especial: a desigualdade e seu impacto no bem-estar têm sido

amplamente discutidos e suas avaliações devem permear todas as dimensões de um indicador de bem-estar. Apesar de não ter sido o intuito deste trabalho, nos pareceu que houve um atenuamento da resistência às políticas de combate à desigualdade, pelo menos no campo teórico (a resistência política pode ser mais difícil de ser superada). Talvez um indicador que seja legitimado, e que contemple fortemente a questão da desigualdade, contribua para uma aceitação maior de programas voltados a este tema.

A necessidade de legitimação dos indicadores gera algumas tensões na busca por um indicador ideal. Índices sintéticos são mais facilmente aceitos pelo público em geral, mas trazem desvantagens e inconsistências importantes. Usar dimensões desagregadas nos parece mais correto, mas isto resulta num formato de apresentação que não é tão atraente para o público. Além disso, enquanto diversos elementos importantes do bem- estar podem hoje ser captados somente no nível nacional, a desagregação dos indicadores no nível subnacional e regional permite uma maior apropriação destes por parte dos políticos locais e dos cidadãos, aumentando as chances de legitimação. Finalmente, é importante levar em conta que indicadores locais podem apresentar elementos ou dimensões que são específicos de uma determinada região, o que não é interessante do ponto de vista da comparabilidade entre locais.

O conhecimento e os dados necessários para o desenvolvimento de novos indicadores também compõem uma questão crítica abordada ao longo de todo o trabalho. Se por um lado o relatório da Comissão Stiglitz afirma que já é possível delinear os principais elementos de um indicador ideal de sustentabilidade, por outro existem muitas informações que ainda faltam serem descobertas. Especialmente no caso da sustentabilidade, as outras ciências ainda não oferecem conhecimento substancial de quais elementos observar, como monitorá-los e em qual nível deveríamos tomar ações corretivas ou preventivas. Diversos esforços têm sido realizados para esta questão, mas ainda são muito recentes e, apesar agregarem novo conhecimento, ainda há muitas discussões sobre metodologia e procedimentos, o que era natural esperar. Dois outros assuntos principais ainda devem receber mais atenção: no caso de qualidade de vida, os determinantes e suas relações; no caso da sustentabilidade, maior entendimento das interações entre a sociedade, a economia e o meio ambiente. Mesmo nos casos em que já há conhecimento existente, e aqui se incluem as várias dimensões do bem-estar, há uma grande defasagem de dados que precisam ser coletados com padrão estabelecido e