3. Uma nova era na Gestão de Recursos Humanos
3.3 Regime jurídico da função pública
A função pública portuguesa é regida por vários diplomas. O contexto politico influencia e condiciona o estilo de gestão dos recursos humanos da função pública435, que tem por isso uma conotação mais política que estratégica.
O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, estabelece os princípios gerais de salários e gestão de pessoal da Função Pública, tendo sofrido algumas modificações436 desde então. O âmbito
430 BILHIM, João, op. cit. 431 BILHIM, João, op. cit. 432 FERNANDES, Élder, op. cit. 433
BILHIM, João, op. cit.
434 NEVES, António Oliveira das, Formação Profissional para a Administração Local, in Sociedade e Trabalho, n.º 11, Dezembro 2000 435 BILHIM, João, Gestão Estratégica de Recursos Humanos, ISCSP, Lisboa, 2004
institucional do diploma estende-se aos serviços e organismos da Administração Pública, no sentido lato. O diploma consagra princípios gerais tais como a exclusividade dos funcionários e agentes, a subordinação dos mesmos à Constituição e à Lei, a exigência de condutas responsáveis e éticas, o respeito pelos princípios da justiça, imparcialidade, proporcionalidade, entre outros. Enumera as formas de constituição da relação jurídica de emprego com a Administração, bem como princípios gerais sobre remuneração e gestão.
A relação jurídica de emprego na Administração é regulada pelo Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro, diploma que tem vindo a sofrer algumas modificações437. Esta relação constitui-se por nomeação e contrato. A nomeação é, por excelência, a forma de exercício das funções públicas. O contrato, por seu lado, só pode revestir a forma de contrato administrativo de provimento (que confere a qualidade de agente), ou de contrato de trabalho (neste âmbito, a Lei n.º 23/2004, de 22 de Julho veio regular o contrato individual de trabalho na Administração Pública). Para além das modalidades de emprego, o diploma trata também das modificações que a relação jurídica de emprego pode sofrer (nomeação em substituição, nomeação em comissão de serviço extraordinária, transferência, permuta, requisição e destacamento), e extinção da mesma.
No que diz respeito ao recrutamento e selecção, cabe ao Decreto-Lei n.º 204/98438, de 11 de Julho, a sua regulamentação, com excepção dos cargos dirigentes, que são regulamentados pela Lei 2/2004, de 15 de Janeiro. O concurso de ingresso e de acesso na carreira é a regra na função pública, desde 1982439. O diploma prevê os princípios e as garantias a que estes devem obedecer, as condições gerais, procedimentos concursais, classificações e provimento, bem como as disposições referentes ao júri aos métodos de selecção.
O Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, pese embora as modificações de que foi alvo440, aprovou o regime geral de estruturação das carreiras da Administração Pública. A sua alteração mais significativa ocorreu com a Lei n.º 44/99, de 11 de Junho, tendo sido republicado na íntegra, em anexo à referida Lei. O diploma contém regras sobre o ingresso, o acesso e a promoção na
436 Modificações Sofridas pelo Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho: Lei n.º 60-A/2005 de 30 de Dezembro; Lei n.º 43/2005 de 29 de
Agosto; Decreto-Lei n.º 57/2005, de 4 de Março; Lei n.º.23/2004 de 22 de Junho. Lei n.º 10/2004, de 2 de Março; Decreto-Lei n.º 57/2004 de 19 de Março Decreto-Lei n.º 54/2003, de 28 de Março; Decreto-Lei n.º 77/2001 de 5 de Março; Lei n.º 25/98 de 25 de Maio; Decreto-Lei n.º 107/98 de 24 de Abril; Decreto-Lei n.º50/96 de 16 de Maio; Decreto-Lei n.º.45/95 de 2 de Março. Decreto-Lei n.º 77/94 de 9 de Março; Lei n.º 30-C/92 de 28 de Dezembro.
437 Modificações Sofridas Decreto-Lei n.º 427/89, de 7 de Dezembro: Lei n.º 60-A/2005 de 30 de Dezembro; Lei n.º 23/2004 de 22 de
Junho; RCM n.º 97/2002 de 2 de Maio; Acórdão n.º 368/2000 de 11 de Julho; Decreto-Lei n.º 218/98 de 17 de Julho; Decreto-Lei n.º 407/91, de 17 de Outubro; Decreto-Lei n.º 102/96 de 31 de Julho; Decreto-Lei n.º 175/95 de 21 de Julho; Lei n.º19/92 de 13 de Agosto; Decreto-Lei n.º 407/91 de 17 de Outubro
438 Este diploma revogou o Decreto-Lei n.º 498/88 de 30 de Dezembro e o Decreto-Lei n.º 251/95, de 22 de Agosto. 439 Decreto-Lei n.º 171/82, de 2 de Maio
440 Modificações Sofridas pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro: Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto; Decreto-Lei n.º
57/2004, de 19 de Março; Decreto-Lei n.º 54/2003 de 28 de Março; Lei n.º 44/99; Decreto-lei n.º 149/2002 de 21 de Maio; Decreto-Lei n.º 77/2000, de 5 de Março; Decreto-lei n.º 23/2002 de 1 de Fevereiro; Decreto-Lei n.º141/2001 de 24 de Abril; Decreto-Lei n.º77/2001 de 5 de Março.
carreira do regime geral, não abrangendo os chamados corpos especiais (médicos, professores, juízes, entre outros). As carreiras do regime geral são: a carreira técnica superior, técnica, técnico- profissional, tesoureiro, assistente administrativo, pessoal auxiliar e operário. Na prática, a carreira exprime um somatório de categorias hierarquizadas, não havendo na maior parte delas diferenças efectivas no que concerne ao trabalho realizado em cada uma das categorias de uma mesma carreira441.
O Decreto-Lei n.º 353-A/89442, de 16 de Outubro, estabeleceu regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas. Deste modo, a remuneração correspondente a cada categoria passou a ter uma escala própria, onde cada escalão corresponde a um índice que é actualizado anualmente por Portaria.
O Decreto-Lei n.º 259/98, de 18 de Agosto estabelece as regras e os princípios gerais em matéria de duração e horário de trabalho na Administração Pública (complementado pelos Decretos-Lei n.º 324/99 e 325/99, de 18 e Agosto). O diploma distingue período de atendimento de período de funcionamento, estabelece a duração do trabalho semanal em 35 horas, e regula regimes especiais de duração de trabalho, e modalidades de horário de trabalho, bem como trabalho extraordinário, nocturno, ou em dias de descanso ou feriado.
O Decreto-Lei n.º 100/99443, de 31 de Março regula o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da administração central, regional e local, incluindo os institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
A avaliação do desempenho, sobre a qual não nos debruçaremos neste trabalho, foi definida pela Lei n.º 10/2004, de 22 de Março, que criou o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública, e regulamentada pelo Decreto-Regulamentar n.º 19-A/2004, de 14 de Maio. Este sistema integrado de avaliação do desempenho, mais conhecido pela sigla SIADAP, pressupõe a avaliação individual de cada funcionário, a avaliação dos dirigentes de nível intermédio, e a avaliação dos serviços e organismos444. O sistema tem suscitado críticas445, tendo- lhe sido apontadas lacunas que fazem prever uma revisão do mesmo.
441 FERNANDES, Élder, op. cit. 442
Modificações Sofridas pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89: Lei n.º 60-A/2005, de 30 de Dezembro; Lei n.º 43/2005, de 29 de Agosto; Decreto-Regulamentar n.º.13/2001, de 30 de Junho, Decreto-Lei n.º 77/2001 de 5 de Março; Decreto-Lei n.º 70-A/2000 de 5 de Maio; Decreto-Lei n.º.498/99 de 19 de Novembro; Decreto-Lei n.º 412-A/98, de 30 de Dezembro; Decreto-Lei n.º 404-A/98 de 18 de Dezembro; Decreto-Lei n.º 109/96
443 Modificações Sofridas pelo Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de Março: Lei n.º 117/99 de 11 de Agosto; Decreto-lei n.º 503/99, de 20 de
Novembro; Decreto-Lei n.º 70-A/2000, de 5 de Maio; e Decreto-lei n.º 157/2001, de 11 de Maio.
444 Consultar https://www.siadap.gov.pt 445 SARRICO, Cláudia S., op. cit.
No que diz respeito aos dirigentes, a Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, aprovou o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado. Esta lei veio introduzir alterações relevantes quanto à formação dos quadros dirigentes, que serão desenvolvidas na segunda parte deste trabalho. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, de 2 de Junho, aprovou um conjunto integrado de medidas relativas à gestão da função pública, que não serão, no entanto, tratadas neste trabalho.
A gestão de pessoal na Administração está concentrada na aplicação destes diplomas, constrangida à aplicação dos mesmos. Os recursos humanos encontram-se “entregues a quem sempre estiveram,
isto é, à administração directa do sector de pessoal, cuja actividade se caracteriza, genericamente, pela aplicação legalista de procedimentos de natureza administrativo-normativa (…) sem
preocupações de natureza gestionária e de utilização de processos de capacitação.”446
De forma a adaptar-se às exigências com que a Administração Pública se depara, a gestão de recursos humanos não se pode limitar a aspectos técnicos e legais, tem que ir mais além, e conseguir chegar ao âmago da postura e da mentalidade dos trabalhadores447. Tal, a par da tendência futura das organizações públicas como organizações aprendentes, com uma força de trabalho mais qualificada e familiarizada com as novas tecnologias, requer um papel mais profissionalizado da função de gestão de recursos humanos448. A gestão dos recursos humanos não se pode ficar pela mera visão administrativa449. Num momento de reforma administrativa, o emprego, a carreira, a avaliação de desempenho, a mobilidade (meio de enriquecimento dos conhecimentos450) e a formação dos funcionários públicos e restantes trabalhadores da Administração Pública, os responsáveis pelos recursos humanos têm que rever normativos legais que constrangem uma gestão dinâmica dos recursos humanos. A gestão de recursos humanos, enquanto actividade, tem um grande impacto nos desempenhos, quer individuais, quer organizacionais, e por conseguinte, na produtividade451.
446 ALMODOVAR, Fernando, O Panorama da Gestão de Pessoal nos Serviços Públicos, in A Reinvenção da Função Pública, 3.º
Encontro INA, Oeiras, INA, Março 2002, p.298
447
MADUREIRA, César, A Formação Comportamental no contexto da Reforma da Administração Pública Portuguesa, INA, 1.ª Edição, Oeiras, 2004
448 PETRIDOU, Eugenia N., SPATHIS, Charalambos T., Designing training interventions: human or technical skills training? in
International Journal of Training and Development, Blackwell Publishers, 2001
449 CARRÉ, Philippe, CASPAR, Pierre, op. cit. 450
CRUZ, José Maria Teixeira da, A Influência dos Funcionários no Processo de Decisão Política, in A Reinvenção da Função Pública, 3.º Encontro INA, Oeiras, INA, Março 2002.