Relações entre federalismo e Estado: o modelo cooperativo,

brasileiro pós-1990

O modelo cooperativo, assumido no Brasil pela Constituição de 1988, substitui a rivalidade entre as duas esferas de poder (central e descentralizada) pela colaboração e acentua o espírito de solidariedade para atenuar/corrigir desigualdades inter-regionais, de modo a garantir um melhor equilíbrio federativo. (OLIVEIRA, F., 2007) O modelo federativo cooperativo procura unir as distintas esferas de governo para promover o bem comum coletivo e manter coesa a federação, minimizando as desigualdades entre suas unidades.

Dentre os fatos e acontecimentos históricos que fizeram emergir o modelo federativo cooperativo, apontados por Fabrício de Oliveira (2007, p. 11), destacam-se:

a) as transformações conhecidas pelo sistema capitalista a partir do final do século XIX, as quais começaram a modificar a visão teórica predominante sobre a relação Estado/economia;

b) a crise dos anos 1930 (a ―grande depressão‖), acompanhada das formulações keynesianas sobre a importância do papel do Estado para reativar a economia e expandir o emprego;

c) o avanço e consolidação do Welfare State que resultou dessa situação e que se transformou num importante instrumento de solidariedade para garantir a sobrevivência do capitalismo;

d) as duas grandes guerras mundiais que deixaram clara a necessidade de um Poder Central mais fortalecido e organizado para lidar com maior eficiência e agilidade com essas situações;

e) as evidências de desigualdades econômicas e tributárias entre as esferas subnacionais, as quais desvelaram a importância da implementação de políticas globais voltadas para a redução das disparidades existentes, com o objetivo de fortalecer as bases da federação.

Sendo o Estado considerado necessário, nesta plataforma teórica, para complementar o sistema, corrigir disparidades/desigualdades e garantir a estabilidade econômica, a principal preocupação foi a de traçar o formato das estruturas federativas (descentralizadas) para identificar a melhor estrutura de distribuição de competências e de responsabilidades entre as distintas esferas governamentais, à luz dessa preocupação.

Portanto, para dar conta desse modelo federado e cooperativo, a Constituição de 1988 instituiu um ordenamento jurídico complexo de repartição de competências e atribuições, dentro de limites expressos, reconhecendo a dignidade e a autonomia, na qual coexistem competências privativas e competências concorrentes entre os entes federados. Comentando esse sistema, Cury (2006, p. 121-122) afirma que

A Constituição faz escolha por um regime normativo e político, plural e descentralizado na qual se cruzam novos mecanismos de participação com um modelo institucional cooperativo e recíproco que amplia o número de sujeitos capazes de tomar decisões. Por isso mesmo a cooperação exige entendimento mútuo entre os entes federados e a participação supõe a abertura de arenas públicas de decisão.

O primeiro obstáculo para a operacionalização do desenho constitucional pautado na colaboração recíproca entre os entes federados, apontado por Cury (2006), advém da omissão

de nossos parlamentares em não terem ainda elaborado a legislação complementar fixando normas para a cooperação entre os entes federados, exigida pela Constituição em seu parágrafo único do artigo 23.

Vale dizer que, na educação, a Emenda Constitucional n. 14, que instituiu o Fundef, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei n. 9.394/96, e, posteriormente, a Emenda Constitucional n. 53, que institui o Fundeb, podem ser vistos como instrumentos minimizadores desse problema ao apresentarem melhor definição das incumbências e da abrangência das instâncias federal, estadual e municipal e dos próprios estabelecimentos escolares em termos de oferta de educação.

Por outro lado, considerar o aumento da autonomia financeira de Estados e Municípios só em sua dimensão numérica seria ignorar aspectos importantes como aquisição de competência para criar impostos, estabelecer alíquotas e alterá-las mediante legislação própria.

Para Afonso e Lobo (1996, p. 10), ―[...] a descentralização não nasce de uma ação da política fiscal ou econômica, mas sim de uma reação dos governos subnacionais, ou em favor destes, contra os poderes ditos excessivos do centro‖.

A lógica para aumentar recursos e poderes nas mãos dos governos intermediários e/ou locais é, antes de tudo, enfraquecer o governo central. Diante disso, tendo por justificativa o aumento da dívida dos Estados e progressivamente a dívida (interna e externa) nas contas fiscais da União, inicia-se uma nova rodada do complexo emaranhado de relações intergovernamentais.

Embora amparada no princípio da cooperação - a divisão de competências e funções entre os distintos níveis de governo, visando à maximização do bem-estar social -, começam a aparecer determinadas críticas a esta arquitetura, apontando como principal debilidade para o objetivo da eficiência a ausência de competição/concorrência entre elas na oferta de serviços públicos.

Para Fabrício de Oliveira (2007), tentando interpretar o processo em nível internacional que, até certo ponto, influenciou os desdobramentos neste sentido na história recente do Brasil, durante o longo período em que o Estado keynesiano e o Welfare State tornaram-se dominantes, essa tendência foi sendo confirmada não somente nos países desenvolvidos como nos países em desenvolvimento, em que pese não faltassem críticas focadas num discurso de ineficiência que o modelo acarretava pela ausência de concorrência entre as esferas governamentais e aos excessivos – e crescentes – gastos governamentais que resultavam em déficits públicos.

Com a crise da teoria keynesiana e as críticas que se acentuaram sobre o Welfare State, a partir dos anos de 1970, o modelo começou a sofrer fortes questionamentos e uma nova forma de federalismo mais adequada ao novo papel recomendado para o Estado e comprometido com a questão da eficiência entraria em cena.

No novo modelo, com o que se propõe corrigir os problemas do anterior, o movimento de descentralização ganhou força, como meio de aumentar a concorrência entre as esferas governamentais e, consequentemente, a eficiência do sistema, num contexto de redução do poder federal e de desregulamentação das atividades econômicas.

O modelo do federalismo competitivo pode ser visto como uma resposta ao modelo cooperativo que se tornou dominante durante a era de ouro do capitalismo. Este período se estende desde o final da Segunda Guerra Mundial até os anos iniciais da década de 1970, com a crise do capitalismo e a reestruturação da economia mundial, acompanhada da crítica do pensamento econômico ortodoxo sobre o papel do Estado e dos problemas que sua atuação provocava para a economia e a sociedade.

Para Affonso (2003 apud OLIVEIRA, F., 2007, p. 14), o modelo federativo competitivo foi mais bem evidenciado com o surgimento das ―políticas do que foi chamado de New Federalism30 dos governos Richard Nixon (1969-1974) e de Ronald Reagan (1981-

1989), nos EUA‖, ambos tendo como alvo a necessidade de atribuir maior responsabilidade aos governos estaduais na oferta de políticas públicas e, portanto, no fortalecimento do processo de descentralização, em oposição à forte centralização ocorrida no período anterior.

No campo teórico, os principais contornos do federalismo competitivo vão ser constituídos a partir da ―crítica feita pelo pensamento liberal (a escola novo-clássica) à ação inócua e nefasta da política fiscal para a economia, e, numa outra perspectiva, pela Public

Choice Theory31 às falhas do Estado, em oposição às falhas do mercado‖. (OLIVEIRA, F., 2007, p. 14)

Para realizar a crítica à posição teórica hegemônica sobre o papel atribuído ao Estado como agente essencial para corrigir as falhas do mercado, a Public Choice vai supor que as

30 _{New federalism é uma filosofia de devolução ou transferência de certos poderes do governo federal dos}

Estados Unidos da América para os Estados membros. O principal objetivo do novo federalismo é a restauração para os Estados de autonomia e poder que eles perderam para o governo federal como conseqüência do New Deal, no governo de Franklin Roosevelt (1933-1937).

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Public Choice Theory ou Teoria da Escolha Pública é um ramo da economia que se desenvolveu a partir do estudo dos gastos públicos. Surgiu na década de 1950 e recebeu atenção pública em 1986 quando James Buchanan, um dos seus principais arquitetos, foi agraciado com o Prêmio Nobel de Economia. Esta teoria modela os eleitores, políticos e burocratas como auto-interessados. Neste sentido, busca estudar tais agentes e suas interações no sistema social. Para estes teóricos, o argumento de que a melhor forma de controlar as falhas do mercado é a introdução da ação do governo é frágil tendo em vista as falhas deste enquanto empecilho para uma intervenção estatal desejável. (SHAW, 2008)

mesmas regras que orientam as decisões dos agentes privados (consumidores e empresas) no mercado equivalem às observadas pelos agentes públicos, com todos procurando maximizar utilidades por consumo ou lucro.

Neste viés, operando com regras semelhantes às de mercado, o Estado perde a condição anterior, de atuar como agente complementar do sistema para suprir suas falhas e suas ações. Decorre desta perspectiva que as políticas e os resultados alcançados tornam-se passíveis de serem comparados às regras e instrumentos do mercado. Assim, o Estado aparece como desastre. Para Fabrício de Oliveira (2007, p. 15),

[...] diferentemente do mercado econômico, neste “mercado” atuam indivíduos (contribuintes/eleitores, políticos, burocratas), procurando, cada um, maximizar suas utilidades (políticas, votos, poder), mas independentemente de seus custos, sem restrições orçamentárias, fazendo com que o Estado falhe – e muito! – em termos de eficiência, tornando-se, ao contrário do que considerava o paradigma teórico anterior, fonte de ineficiência do sistema como um todo.

Essa perspectiva teórica encontrou campo fértil para germinar num contexto de ascensão do pensamento neoliberal, diante da crise da teoria keynesiana e das dificuldades que enfrentou a economia norte-americana nos anos 1960 e 1970, diante do aumento do desemprego, da pobreza e do aprofundamento dos desequilíbrios dos orçamentos públicos. Nessas circunstâncias, as idéias anti-Estado tomaram fôlego e conseguiram fazer avançar, no plano das políticas concretas, um conjunto de propostas destinadas à revisão e reorientação de seu papel.

Tendo como pano de fundo a crença no poder supremo do mercado, as propostas de reforma visaram a reduzir ao mínimo o Estado em âmbito econômico e social, deixando livre o campo para o mercado operar com eficiência e equilíbrio. Tendo como foco às relações intergovernamentais, as propostas que surgiram desse novo paradigma, e que vão constituir a essência do modelo de federalismo competitivo, representam, pelas razões apontadas, a antítese do modelo cooperativo, tendo claro o objetivo de controlar o governo, bem como os seus gastos, objetivando aumentar a sua eficiência, por meio da concorrência/competição entre as esferas governamentais. (OLIVEIRA, F., 2007)

Dentre as principais características do modelo federativo competitivo, destacam-se o esvaziamento das funções do poder central e o fortalecimento da esfera descentralizada, para que esta, dotada de certa autonomia, promova a competição dentro e entre os diferentes níveis de governo. Nesse cenário, a descentralização das políticas públicas e a autonomia das

unidades subnacionais aparecem como instrumentos-chave para barrar a expansão do Estado e garantir, por meio da competição/concorrência entre as esferas governamentais, maior eficiência do sistema.

Na opinião de Fabrício de Oliveira (2007), sem contar com mecanismos de cooperação, as propostas do federalismo competitivo conduziriam a um progressivo esvaziamento do poder central, enquanto as esferas subnacionais poderiam se lançar numa disputa competitiva encarniçada. Esta, ao invés de resultar em maior eficiência, como suposto, poderia se traduzir em fragmentação da federação, aumento dos conflitos internos e das desigualdades e minando as bases da unidade nacional, mesmo porque não se conta com a mediação e as políticas compensatórias do poder central.

Consonante a isso, as políticas de reforma do Estado adotadas em vários países, principalmente a partir da década de 1980, inspirados no pensamento neoliberal, parecem ter evidenciado que este não era um bom caminho.

Além da interrupção do processo de crescimento econômico, do aumento do desemprego, da pobreza e do enfraquecimento das instituições públicas – fenômenos verificados nesses países –, as ondas de instabilidade que se espraiaram pela economia internacional nos anos 1990 confirmaram, mais uma vez, a necessidade do Estado para regular o mercado, garantir a coesão social e a reprodução do sistema capitalista.

Destarte, no bojo das limitações decorrentes das políticas de cunho neoliberal nos campos econômico e social implementadas a partir da década de 1980, a teoria do federalismo ganha uma nova dimensão e as relações intergovernamentais adquirem um outro arranjo num cenário em que nem o mercado é dotado do poder e das virtudes que lhe atribuíam, para regular, por si só, a economia e garantir que esta opere com a máxima eficiência, nem o Estado é o ―demônio‖ que a anarquiza com sua atuação, representando obstáculos a seus objetivos.

Contudo, a nova corrente teórica que sustenta essa visão – a New Institutional

Economics (NIE)32 não pode ser considerada como ponto de ruptura com a escola neoclássica,

em que se fundam os argumentos e pressupostos da Public Choice, mas como uma renovação e avanço desse pensamento, ajustando-o às transformações conhecidas pela sociedade capitalista nestes tempos de globalização dos mercados, de reestruturação produtiva, de

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A nova economia institucional (NIE) se utiliza de abordagem interdisciplinar, contemplando a economia, o direito, a teoria da organização, a ciência política, a sociologia e a antropologia para compreender as instituições sociais. Ela toma emprestado o objeto de conhecimento de vários campos disciplinares das ciências sociais, mas a sua principal linguagem é a economia. Seu principal objetivo é explicar os determinantes das instituições e sua evolução ao longo do tempo, como também avaliar o seu desempenho econômico e seus impactos.

inovações tecnológicas e do avanço dos sistemas de informações. Neste sentido, essas correntes podem ser vistas como desdobramentos, como continuidade aprimorada e refinada do neoclassicismo.

Para Fabrício de Oliveira (2007) não se trata de um retorno ao Estado keynesiano, mas, um Estado renovado em suas bases, ajustado para responder aos desafios do mundo capitalista globalizado, por meio de instituições fortes e do estabelecimento de regras claras para os agentes privados e públicos, buscando garantir as condições exigidas para o funcionamento dos mercados com eficiência.

Sendo o mercado uma instituição como outra qualquer, para funcionar com eficiência, precisa contar com regras claras, o que pode ser provido pelo Estado, que, por sua vez, para também operar com eficiência, deve contar com instituições fortes, garantidoras do cumprimento de regras, ao mesmo tempo em que deve criar/estabelecer e respeitar regras próprias, claras e transparentes, para controlar as ações de seus diversos agentes e assegurar que essas se traduzam em políticas governamentais maximizadoras do bem-estar. No dizer de Fabrício de Oliveira (2007, p. 20), ―um Estado, portanto, confiável e comportado‖.

Em se tratando da descentralização, para os teóricos da nova economia institucional, prevalece a tese de que esta não é capaz, isoladamente, de garantir a concorrência com eficiência, e que essa finalidade precisa ser disciplinada e organizada com regras claras para redesenhar as estruturas de divisão de poderes e responsabilidades entre as esferas governamentais.

Emergem dessa nova visão propostas modernizadoras do Estado, sob o fito de capacitá-lo a desempenhar o papel de agente ―estruturador‖ do mercado e, ao mesmo tempo, de contar com mecanismos próprios de controle de suas atividades. Regulação, supervisão, acompanhamento, responsabilização tornam-se, nessa perspectiva, indispensáveis para dar condições ao Estado de desempenhar, com eficiência, seu novo papel. Em se tratando das relações entre Estado e mercado, Fabrício de Oliveira (2007, p. 21), declara:

Na verdade, ao revelar as fraquezas e debilidades do mercado para garantir eficiência, e as dos Estados e dos governos para administrar recursos públicos, e introduzir, entre os dois, a importância de instituições fortes para permitir-lhes operar com esse objetivo, este novo paradigma crava uma ponte entre o Mercado e o Estado, que abriga regras para o funcionamento de ambos, despolitizando as relações entre eles mantidas.

O conceito de instituição ganha, assim, neste corpo teórico, um significado que o torna o centro em que repousa e se reproduz o sistema e que pode garantir sua eficiência,

libertando-o da discussão ―estéril‖ sobre a oposição Estado versus mercado, já que ambos dependem de instituições fortes, controles e regras claras para atingir seus objetivos, equidade e redistribuição. O elo que permite atingi-los – as instituições – torna-os, antes, sócios do que adversários nessa construção.

A esse respeito, o governo central assume o papel de articulador, regulador e avalista de um arranjo institucional indutor de ações voltadas ao atendimento de objetivos estabelecidos. A nosso ver, este modelo federativo, afasta-se da essência do federalismo cooperativo, que pressupõe ações acordadas entre os entes da federação, decididas em conjunto, sem imposição e predominância de um sobre outro.

Surge então um federalismo amorfo, que, na ausência de melhor nome, pode ser chamado de federalismo institucional, imprimindo um novo formato às relações intergovernamentais. (OLIVEIRA, F., 2007)

No Brasil, a repercussão deste movimento começa a ganhar força em meados de 1993. Como parte dos preparativos para o lançamento do Plano Real33, o então ministro da Fazenda do governo Itamar Franco, o sociólogo Fernando Henrique Cardoso, propõe a criação, dentro do processo em curso de revisão constitucional, do Fundo Social de Emergência (FSE)34, que limitava o volume das transferências vinculadas a Estados e Municípios.

Outra resposta do governo federal frente a esta situação foi aumentar as contribuições sociais, fontes de receita que não precisam ser partilhadas com as instâncias subnacionais. Além disso, em dezembro de 1995, é lançado pelo governo federal o programa de apoio aos Estados, tendo os seguintes critérios para os que desejassem assistência financeira: compromisso com metas de ajuste fiscal, controle da folha salarial e inclusão das empresas estaduais no programa nacional de privatização.

A questão do novo padrão a ser buscado nas relações entre União e Estados foi marcada pelas tentativas de re-enquadramento destes pelo poder central, em nome da busca de solução dos desequilíbrios fiscais. Assim, muda expressivamente a correlação de forças entre governo federal, Estado e Municípios. Reforma do aparato estatal e integração competitiva na

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O Plano Real foi um plano econômico, desenvolvido e aplicado no Brasil durante o governo de Itamar Franco, em 1994 e tinha como principal objetivo a redução e o controle da inflação. Dentre as ações e fases podemos destacar: redução de gastos públicos e aumento dos impostos; criação da Unidade Real de Valor (URV) como forma de desindexar a economia; criação de uma nova moeda: o real (R$); aumento das taxas de juros; redução dos impostos de importação e controle cambial.

34 _{Em 1996, o FSE passou a denominar-se Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, em 2000, Desvinculação de}

Receitas da União (DRU). Constitui-se num mecanismo que permite afastar das vinculações constitucionais 20% de toda a arrecadação tributária brasileira. A DRU foi prorrogada até 2015, sendo que esta deixou de incidir gradativamente no orçamento da educação até não ser mais cobrada, em 2011, conforme Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de 2009.

ordem econômica internacional globalizada passam a ser as palavras, de ordem afetando consideravelmente o formato das relações intergovernamentais.

Os estudos de Brouillet (2011) sobre o federalismo canadense dão conta de que fatores socioeconômicos direcionam uma organização do estado federado no sentido de centralização do poder em âmbito central. ―Esta tendência vai ter um grande impacto sobre o futuro do federalismo em geral‖. (BROUILLET, 2011, p. 601) Dentro dos sistemas federativos, a subsidiariedade tende a assemelhar-se a uma tomada de controle pelo nível federal ou a tutela disfarçada sobre os outros níveis. Pode-se inferir que este processo tem similaridades com os estudos de Barroso (2006) sobre a regulação estatal, especialmente quando trata da regulação transnacional,identificada como um conjunto de normas, discursos e instrumentos que são produzidos, circulam nos fóruns de decisão e consulta internacionais e são tomados como obrigação ou legitimação para adotarem em âmbito nacional. Este modo de regulação está ligado ao domínio dos países centrais em relação à dependência dos países periféricos ou semiperiféricos.

Ainda, a vigilância e as forças centrípetas foram evidenciadas nos estudos de Brouillet (2011) sobre o federalismo. Este cenário nos faz pensar sobre as novas formas de regulação dos contextos de produção descritas por Reynaud (1988 apud LESSARD, 2006, p. 149) em que os termos ―autonomia‖ e ―controle‖ não são mais antagônicos. Os novos contextos de produção convivem ao mesmo tempo com mais autonomia e mais controle. Segundo este autor, estaríamos agora na era da autonomia prescrita e da iniciativa obrigada ou forçada.

Segundo Kugelmas e Sola (1999), ainda não se vislumbra, neste momento, qual possa ser o novo desenho institucional de relações intergovernamentais. O que se observa com nitidez é a ausência de mecanismos cooperativos mais eficazes, quer na União, Estados e Municípios, quer nas relações entre estes.

As relações intergovernamentais em países federativos como o Brasil reveste-se de particular complexidade, uma vez que tanto a União como os Estados e Municípios são entes