1.5. CONTROLO INTERNO ADMINISTRATIVO
1.5.2. Tipologias de Fiscalização Administrativa
Regra geral, assim como advoga PAULO NOGUEIRA DA COSTA, entende-se o controlo interno (e de acordo a definição da Declaração de Lima) “como um processo integral e dinâmico em que estão envolvidos os gestores e demais pessoal de um organismo, nos seus diversos níveis tendo em vista avaliar os riscos e contribuir para a consecução dos objectivos gerais desse organismo e para cumprimento das respectivas missões”105.
103 O Governador exerce funções administrativas e políticas, porque vezes há, como é praxe, é
também cumulativamente Governador e 1º secretário do Partido, de tal modo como acorre ao nível central. Daí é inevitável a promiscuidade e auto solidariedade indivíduo-partidário na actividade de controlo dos dinheiros públicos.
104 Lei n.º 17/10 – Lei da Organização e do Funcionamento dos Órgãos de Administração Local do
Estado –, de 29.07.2010, com a redacção dada pela Lei n.º 39/11 – Alteração da Lei da Organização e Funcionamento dos Órgãos da Administração Local do Estado.
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53 Ora bem, é à luz da prossecução do interesse público que a Administração Pública persegue nos termos do texto do império da norma do Art.º 198º, da CRA, o Poder Executivo através da Administração Pública Central ou Local para alcançar os objectivos preconizados na Constituição possui uma estrutura orgânica e, em função disso, existem departamentos ministeriais (Ministérios e, em alguns casos, Secretarias de Estado) dos quais fazem parte as entidades que compõem a estrutura administrativa e que levam a cabo a fiscalização interna administrativa. Efectivamente, esta actividade comporta algumas modalidades de acordo com o critério do seu posicionamento.
Ora, determinadas entidades desempenham esta função de fiscalização como um órgão colegial ou singular da Administração Pública, ao nível de direcção e chefia, e as outras são desempenhadas como profissionais na especialidade, seja ela de fiscalização interna administrativa geral ou de fiscalização interna administrativa sectorial106.
Assim sendo, vamos de seguida fazer referência a vários tipos de fiscalização.
1.5.2.1. Fiscalização do 1º Nível Operacional/Controlo Prévio
A actividade de fiscalização dos dinheiros públicos no plano interno visa, no essencial, a verificação da legalidade, regularidade e acompanhamento da boa gestão, conforme o inscrito no plano, nos programas, projectos e acções do Poder Executivo.
Esta actividade de fiscalização do 1º nível operacional, também entendida como controlo prévio realizado pela Administração Pública, ou seja, auto-controlo especializado, é garantido pelos órgãos, organismos singulares e colectivos hierarquizados do Poder Executivo107, dentro da Administração directa ou
indirecta e sector empresarial público do Estado, designadamente: 1- Inspecção Geral do Estado;
2- Inspecção do Ministério das Finanças;
106 “Auto-Controlo e Fiscalização Especializado”, em função do sector de actividade da
Administração Pública directa do Estado, v.g., subdivide-se em Sectores da Educação, Saúde, Comércio, Agricultura, Polícia, Forças Armadas, Diplomacia, Pescas, entre outros, e o Sector da Administração Pública indirecta do Estado, os Conselhos Fiscais das Empresas Públicas e os Institutos Públicos.
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54 3- Conselhos Fiscais do Sector Empresarial Público e dos Institutos Públicos. Estes órgãos, que asseguram a fiscalização subjectiva, vão-se estruturar ao nível central e até ao nível da Província, de acordo a morfologia da estrutura da Administração Local do Estado e do sector empresarial do Estado, porém, importa assinalar que o órgão de controlo é dependente da entidade controlada108.
Neste nível de fiscalização interna administrativa, consubstancia-se nas auditorias e fiscalização preventivamente da regularidade de gestão à luz do princípio da legalidade, eficiência, eficácia e boa gestão, para evitar os resultados inesperados ou surpreendentes.
1.5.2.2. Fiscalização do 2º Nível Sectorial/Controlo de Avaliação
A fiscalização sectorial, que se entende como controlo do 2º nível de avaliação interna da coisa colectiva, é um controlo administrativo interno e, de acordo com o entendimento de FERNANDO XEREPE SILVA, do qual perfilhamos, assegura que “o segundo nível de controlo é efectuado por entidades que, não fazendo parte da unidade controlada, mantém com esta um posicionamento de supremacia organizacional e são responsáveis por uma gestão enquadrada no sector no qual a entidade controlada se integra”109.
Esta actividade de fiscalização é desempenhada, aliás, melhor dizendo, é atribuída às inspecções ministeriais ao nível Central e na Província – a Direcção Provincial da Inspecção do Governo. A fiscalização sectorial vai-se centrar, fundamentalmente, na avaliação do controlo operacional e no exame adequado de cada unidade orçamentada, de acordo com o propósito de carteiras dos planos globais que perseguem voltadas para o sistema de boa gestão110.
Podemos inferir, nesta sede, que o auto-controlo é mitigado, tal como salienta CARLOS MORENO: “as atribuições destes serviços e organismo de controlo são bastante divergentes, correspondendo o controlo financeiro em muitos casos, a
108 Cfr. SILVEIRO, FERNANDO XEREPE - O Tribunal de Contas, as Sociedades Comerciais e Dinheiros
Públicos, Pág. 114.
109 Cfr., Ob. Cit., Pág. 115, no mesmo sentido Cfr., MARTINS, MARIA D´OLIVEIRA - Lições de Finanças
Públicas e Direito Financeiro, Pág. 213.
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55 uma missão subalternizada, visto ser frequentemente dada prevalência ao controlo administrativo, técnico pedagógico, disciplinar e logístico.”111
Todavia, pode-se, em última análise, epilogar que a fiscalização financeiro do 2º nível sectorial/controlo de avaliação é de considerar como hetero-controlo especializado, controlo financeiro mitigado, por causa da relação de dependência existente entre a entidade fiscalizadora/controlo e de fiscalizada/controlada.
1.5.2.3. Fiscalização do 3º Nível/ Controlo Estratégico
O controlo estratégico ou fiscalização do 3º nível na linguagem clássica dos anos 90 eram designado de controlo de alto nível que actualmente entrou tecnicamente em desuso112, pois bem, este tipo fiscalização é considerado como
um controlo estratégico que vai consistir, essencialmente, numa tríade actividade de fiscalização, tendencialmente na avaliação do controlo operacional, controlo sectorial e, finalmente, na avaliação do grau de realização das metas traçadas nos instrumentos provisionais, designadamente: os Programas do Executivo, as grandes opções do Plano e o Orçamento113.
O controlo estratégico, ou de alto nível, é efectuado pela Inspecção do Ministério das Finanças que vai incidir, sobretudo, na avaliação e fiabilidade dos níveis de fiscalização anteriores (1º e 2º nível), ou seja, esta actividade de controlo financeiro do 3º nível visa condensar todo o trabalho de fiscalização levado a cabo pelos órgãos encarregues do controlo do primeiro e segundo nível, daí ser considerado como controlo de carácter horizontal em relação a toda a Administração Financeira do Estado, através de critérios de coordenação e de colaboração que se articulam com base nos Princípios da Suficiência, da Complementaridade e da Relevância114.
111 Cfr. SILVA, FERNANDO XEREPE, Pág. 115. 112
Cfr. MARTINS, GUILHERME DE OLIVEIRA, enfatizou na conferencia sobre a nova lei de enquadramento orçamental realizado no dia 10/11/2015, que a linguagem de controlo interno de alto nível pertence os anos 90 do século passado, daí não ser muito agradável falar em controlo de alto nível, pois faz querer que existe outros controlos de médio e baixo nível.
113 Cfr. COSTA, PAULO NOGUEIRA, Pág. 73.
114 Cfr., ibidem, Pág. 73, entende que do Princípio da Suficiência decorre que o conjunto das acções
de controlo realizadas deve garantir a inexistência de áreas não sujeitas a controlos redundantes; - Por seu turno, o Princípio da Complementaridade dos Controlos significa que os órgãos de controlo interno, respeitando as suas áreas de actuação e os níveis de controlo, devem concertar
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56 Portanto, o controlo do interno administrativo do 3º nível/controlo do nível estratégico é um hetero-controlo não especializado.