O Circuito do OP na AR/Subprefeitura 2001/
TOTAL DE PARTICIPANTES NO OP JABAQUARA 98 2001/
Ano Participantes Delegados eleitos Conselheiros eleitos
2001 460 23 4
2002 505 25 4
2003 1.155 59 4
2004 1.176 76 6
Fonte: Subprefeitura do Jabaquara e Fábio Siqueira
98 Não é possível fazer um histórico comparativo dessa evolução devido as alterações que aconteceram na
estrutura do OP no período analisado, principalmente porque a partir de 2003 foi incluído no OP as plenárias censitárias por subprefeituras que aconteceram nos bairros de cada distrito.
Acompanhando os 4 anos do OP no distrito, foi possível observar que a partir do segundo semestre de 2003, os delegados e conselheiros eleitos foram se afastando das reuniões, principalmente em 2004, conforme relatado anteriormente.
Em 2004, foram eleitos 76 delegados e 6 conselheiros, sendo, 4 titulares e 2 suplentes, quadro 9, mas foi possível constatar que nas poucas reuniões promovidas pela subprefeitura apenas as conselheiras Maria de Lourdes e Teresinha de Barros estiveram presentes em todas, os demais conselheiros não compareceram e alguns delegados apareciam alternadamente.
Essa inconstância do OP do Jabaquara em 2004 pôde ser percebida, também, ao averiguar as dificuldades encontradas pelo representante da COP, o coordenador de área da região sudeste Fábio Siqueira, em reunir os delegados e conselheiros do Jabaquara para implantar o CONOP-SP99.
Esse problema se alastrou até o final do ano, porque o então assessor do subprefeito Clélio Leme colocou vários obstáculos para a realização da plenária. Por diversas vezes esse pesquisador ligou para a subprefeitura para saber a data da assembléia e ela nunca estava definida pois o assessor não disponibilizava o local e nem a divulgação do evento. Por fim, em 11 de dezembro de 2004 aconteceu a plenária no Hospital Saboya, com a presença de sete participantes, cabendo ressaltar que essas eleições deveriam ter acontecido no mês de julho daquele ano conforme o regimento interno do OP 2004.
Segundo relato de Fábio Siqueira, no final de 2004 o assessor do subprefeito Clélio Leme emitiu, por iniciativa própria, uma carta informando que as atividades do OP estavam encerradas, sem consultar os conselheiros, delegados e o representante da COP.
99 O CONOP-SP (Conselho do OP/Subprefeitura) foi criado no início de 2004 de acordo com o regimento
do OP, que determinava a realização de eleições entre os delegados de cada uma das 31 subprefeituras para eleger seus conselheiros locais até o mês de julho. Suas funções eram, explicar e divulgar as principais funções do OP na região e fazer uma ponte com o CONOP, que representava a cidade.
Essa atitude do assessor conflitou com dois aspectos fundamentais que habilitam o OP como uma prática de gestão participativa: a autonomia do OP dentro do circuito de poder local e a transferência dos poderes decisórios para a população.
Ao decidir encerrar as atividades do OP naquele ano sem consultar os demais atores envolvidos, tornou-se evidente a força do poder central, nesse caso, as subprefeituras, nas ações participativas, apesar da determinação dos regimentos internos e demais regulamentos do OP da cidade de São Paulo que limitavam a participação do governo municipal apenas ao poder de voz. Com isso, o alcance deste poder acaba sendo irrestrito, e, em alguns momentos, transformado em poder decisório.
Contrapondo a inoperância do gabinete do subprefeito Clélio Leme na participação do OP, a Coordenadoria da Educação da subprefeitura foi a que efetivamente atuou, conforme as suas possibilidades, como também, duas assessoras da Assistência Social, para a realização das plenárias e demais atividades deste programa no distrito, tendo em vista que essas pessoas eram partidárias do compartilhamento da gestão pública com a população. As demais coordenadorias da subprefeitura, na gestão Clélio Leme, não estiveram envolvidas com o OP Jabaquara.
O fato da coordenadora da Educação Maria Teresinha de Jesus Garcia e sua equipe não possuírem vínculos com os grupos petistas encabeçados pelos petistas Francisco Chagas, os irmãos Jilmar e Arselino Tatto, Rui Falcão ligados a prefeita Marta Suplicy, demonstrou que existiu, dentro do partido e do governo municipal, uma desconformidade a respeito do OP como um mecanismo de representação direta participativa e deliberativa, ficando assim, delineado o real alcance da democracia participativa nessa gestão.
Isso demonstra a fragilidade em que o OP foi colocado pelo núcleo do governo municipal, ficando refém da compreensão política local de assumi-lo como prioritário ou não. Ao assumir essa bandeira, a equipe da Coordenadoria
da Educação do Jabaquara desenvolveu papel importante para o bom andamento do OP na região, mas por não possuir o poder decisório sobre esse assunto dentro da subprefeitura, o OP ficou fragmentado.
As diversidades encontradas entre as duas gestões da Subprefeitura Jabaquara podem ser estendidas para todas as demais subprefeituras, ficando evidente a ausência de um consenso a respeito das relações políticas tratadas no OP em cada governo local.
Reforçando a teoria do comprometimento local com a participação popular como requisito essencial para o bom andamento do OP nos distritos, Teixeira e Tatagiba (2005) realizaram uma oportuna pesquisa envolvendo os movimentos sociais e a suas relações com o sistema político municipal dos distritos da Sé, São Mateus e Capela do Socorro, localizados respectivamente nas Regiões Central, Leste e Sul.
As autoras relataram em seu estudo que o então Subprefeito de São Mateus, no governo Marta Suplicy, realizava reuniões individuais com algumas lideranças para atender às demandas públicas no âmbito municipal. Porém, as pesquisadoras detectaram através das entrevistas que nem todos os representantes de movimentos sociais tinham acesso ao subprefeito.
“Como vemos nesses depoimentos, as possibilidades de acesso à subprefeitura pareciam variar em função do grupo político ao qual o indivíduo estava vinculado. Afinal, nos registros das relações pessoais, como sabemos, o lema é “aos amigos tudo; aos inimigos a lei”. Nesse sentido, podemos supor que a localização dos indivíduos em redes de apoio político pode ter impactos na sua maior ou menor disposição de participar dos canais institucionais, afinal, se no comando da subprefeitura está um companheiro, que é sensível as minhas demandas, por que participar de processos difíceis, desgastantes e de resultados incertos, como por exemplo, o Orçamento Participativo? Por que não ir diretamente à “fonte”?”
Estes elementos detectados pelas autoras trouxeram mais subsídios para compreender como foram às relações participativas dentro do circuito de poder na gestão Marta Suplicy, contribuindo para a afirmação da existência de formas distintas de governo dentro do governo que criaram obstáculos para uma maior ação participativa e deliberativa por meio do OP.
Os conflitos existentes dentro do circuito do poder local vêm de encontro com as observações do então coordenador do OP, Félix Sanches100, já abordada nesse estudo, que fez referencias as subprefeituras e seus governos locais como um “terreno mais pantanoso”, e as dificuldades encontradas pela sua equipe em relação a algumas das subprefeituras.
Quando a diretora dos Projetos Especiais na Coordenadoria da Educação da Subprefeitura do Jabaquara,Teresa Cristina, enfatizou, em seu depoimento, que vivenciou “distintos governos locais” nas subprefeituras em que atuou, reforçou a tese defendida deste estudo, que considera a ausência de um consenso dentro do governo municipal sobre quais e como seriam os procedimentos adequados para dar as condições necessárias de fortalecimento do OP como uma instância máxima de deliberação e o controle social da gestão pública.
Os depoimentos, a coleta de material e a pesquisa de campo realizada para este capítulo trouxeram respostas às indagações levantadas no segundo capítulo sobre a situação do OP como um projeto prioritário no programa de governo de Marta Suplicy. O que ocorreu dentro do circuito de poder local no Jabaquara trouxe elucidações bastante claras a esta problemática, demonstrando que essa contenda de forças é uma característica enraizada há muito tempo nos meandros políticos da cidade paulistana e que para romper com estes mecanismos tradicionais era necessário que o núcleo do governo petista fortalecesse o OP desde seu início, assumindo esse programa como prioritário naquela gestão.
4 -
Conclusão
Este estudo procurou avaliar o desempenho do OP paulistano inserido no circuito do poder municipal na administração Marta Suplicy e os conflitos existentes que o tornaram enfraquecido no seu raio de ação participativa.
Apesar do OP não ter sido aprovado pelo núcleo de governo e pela própria prefeita Marta Suplicy, que não o reconheceu como um programa importante para ser realçado em suas campanhas eleitorais de reeleição e, também, nas prévias de seu partido para governador em 2006, essa limitação não o impediu de se destacar com vários resultados positivos no seu breve tempo de existência.
No começo, 2001/2002, o OP de São Paulo contou com 34 mil participantes movimentando cerca de R$ 481 milhões do orçamento municipal nas áreas de Saúde e Educação. No ano seguinte, aproximadamente 55 mil pessoas participaram e deliberaram sobre R$ 662 milhões a serem gastos em 2003, valor que correspondeu a praticamente 6% de todo o orçamento municipal disponível para investimentos das demandas votadas no OP e, no ano seguinte, 82 mil pessoas participaram das plenárias espalhadas por toda a cidade.
Considerando que o orçamento público municipal da cidade de São Paulo está amarrado em quase todo o seu montante, como, por exemplo, 31% e 15% são destinados por Lei a Educação e Saúde respectivamente, 38% com folha de pagamento dos funcionários da prefeitura, além de uma parcela significativa para pagar juros da dívida pública contraída nos mandatos de Maluf e Pitta, os 6% destinados à deliberação popular acabam sendo expressivos.
A preocupação da COP em investir nos cursos de formação para os conselheiros e delegados elevou o nível de qualidade do programa, trazendo resultados positivos como o surgimento de novas lideranças comunitárias que ainda continuam se reunindo mensalmente, apesar do OP não existir mais, para discutir e fiscalizar o orçamento municipal, bem como o acompanhamento das obras e serviços em cada subprefeitura101.
Essa ação da COP trouxe uma alternativa bastante eficaz para a lacuna apontada por Kowarick e Singer (1994) sobre as dificuldades do governo Luiza Erundina em compreender a importância da participação popular ao não considerar os indivíduos que estavam à margem do associativismo, priorizando apenas os movimentos organizados, que, em relação a população da cidade, representavam uma minoria.
O desenho institucional lançado pelo OP, na gestão Marta Suplicy, atrelado aos cursos de formação, contribuíram para diminuir com as fragmentações dos inúmeros movimentos sociais existentes, assinalados no capítulo 1, a medida em que aglutinou em uma mesma arena de debates representantes de várias áreas distintas com indivíduos que, até então, estavam excluídos do processo participativo, possibilitando assim, ampliar qualitativamente os poderes de discussão, reivindicação, deliberativo e de fiscalização do poder público municipal.
O resultado desta empreitada promovida pelos articuladores da COP pôde ser percebido por esse pesquisador ao entrevistar as duas conselheiras do Jabaquara a respeito de qual era a importância das atividades de formação, na qual as respostas foram bastante elucidativas.
A conselheira do OP Jabaquara, Maria de Lourdes, disse que o curso de formação lhe trouxe um novo aprendizado como “a troca de experiências,
compreensão da importância do diálogo, ampliação do conhecimento da
101 O curso de formação “Capacitação dos delegados e conselheiros do OP São Paulo” teve início em 2002 em
máquina pública, maior visão política e administrativa, perda de medo de se expressar e o enriquecimento das relações com a família” A entrevistada
afirmou, também, que antes de participar do OP ela “não se achava capaz de
assimilar uma crítica”.
O relato da então Diretora dos Projetos Especiais na Coordenadoria da Educação da Subprefeitura do Jabaquara, Teresa Cristina, abordado no capítulo 3, sobre a importância das informações levadas pela população nas plenárias do OP também deu pistas do comprometimento da COP em articular a participação popular dentro da gestão pública.
Este empenho da COP resultou para o OP, no final de 2004, juntamente com o de Porto Alegre, um prêmio no valor de 100 mil dólares promovido pelo Festival Global das Culturas (World Culture Open). Tratou-se de um concurso internacional promovido por esta organização internacional sem fins lucrativos que premia e exibe em várias regiões do mundo iniciativas e experiências de pessoas ou grupos que tenham colaborado significativamente para a humanidade ou suas localidades em três categorias: artes criativas, bem-estar holístico (espiritual e corporal) e serviços sociais e humanitários.
Porém, como o governo municipal que assumiu em 2005 terminou com as atividades do OP, esta organização não conseguiu encontrar os representantes do OP para entregar o prêmio até o início de 2006.
Depois de um esforço por parte dos conselheiros do OP, em fevereiro de 2006, foi realizado um evento na Câmara Municipal para receber uma representante da WCO que veio ao Brasil, mas só poderia entregar o prêmio desde que o OP estivesse em vigor. Foram convidados pelos conselheiros para participar do evento, por meio de carta, o prefeito José Serra, os secretários da Participação Social, Subprefeituras e Governo, mas não compareceram. Este prêmio não foi entregue por que seu valor destinava-se a contribuir nas ações participativas da cidade, que não foi detectado pela representante da WCO.
Por outro lado, a participação popular representada pelo OP como uma inovação dentro do governo na gestão Marta Suplicy, demonstrou ter sido fragmentada dentro da arena decisória do circuito de poder, tanto local como central.
O estudo exposto no Capítulo 1, a propósito da participação popular no governo petista de Luiza Erundina (1989-1992), apontou que para o sucesso do OP como democratização da gestão pública era necessário existir uma extensa mobilidade do núcleo do governo municipal para o incentivo dessa modalidade, conseqüentemente, rompendo com as práticas clientelísticas existentes. No momento em que o governo municipal de Luiza Erundina demonstrou-se muito desencontrado e lento na tentativa de democratizar o orçamento público da cidade, o processo participativo nas discussões do orçamento público municipal fracassaram.
Constatado isso, a administração Marta Suplicy deveria ter criado condições para que o OP fosse fortalecido dentro do circuito de poder, porque não era uma experiência nova da administração, tendo em vista que a maioria de seu governo petista tinha participado da gestão da prefeita Luiza Erundina e a história das relações associativas da cidade de São Paulo sempre apresentaram características muito heterogêneas, exigindo, assim, que fossem criadas regras mais claras sobre como deveria ser o processo de democratização da gestão conforme este governo acenou na campanha eleitoral de 2000.
O primeiro aspecto que evidenciou a fragilidade do OP como instância decisória dentro do circuito do poder municipal aconteceu na elaboração, pelo Executivo, de uma Lei tímida e ambígua, abordado no Capítulo 2.4, que não deixava claro qual era o papel da participação popular e seu alcance dentro do núcleo de governo e como deveria ser a política de participação.
Atrelado a isto, a inoperância da máquina de governo em não realizar uma reforma administrativa, apontada no Capítulo 2.4.1, contribuiu mais ainda para
que o OP não tivesse uma posição central dentro do núcleo de governo, o que dificultou sua relação integrada com as demais secretarias.
A localização da COP, no organograma da gestão petista, distante do gabinete da prefeita, trouxe para o OP uma conotação política diminuída, tornando a sua relação com as secretarias e subprefeituras conflituosa gerando um jogo de forças que deixou bastante comprometida a descentralização e a passagem dos poderes decisórios para a população.
Estes aspectos destacados foram conseqüência do embate político, na qual colocou frente a frente o grupo da prefeita, apoiado por Rui Falcão, e o grupo que estava por trás da elaboração do programa de governo no IFF, tendo como um dos seus principais articuladores Félix Sánchez, que acarretou em um conflito nesta linha de forças, mas que não parece ter sido causado por um caráter ideológico, nem tampouco de um conflito entre as correntes e tendências internas do PT, e, sim, um jogo de poder entre manter as tradicionais formas de gestão pública restritiva em detrimento da participação popular e a democratização participativa.
Os dois estudos de caso citados nesse estudo a respeito do confronto que existiu entre os programas saúde da família e sociais, alocados respectivamente nas secretarias de Saúde e Trabalho e Solidariedade, com as demandas votadas nas plenárias do OP pela população sinalizou para a ausência de um maior comprometimento de alguns setores da administração municipal que ao não acatarem as deliberações populares obstruíram e enfraqueceram o OP.
O acompanhamento das atividades do OP e as entrevistas realizadas no distrito do Jabaquara trouxeram informações bastante esclarecedoras sobre as dinâmicas e os meandros do circuito de poder no micro território, norteando esta pesquisa para uma amplitude além dos limites do OP.
As distintas formas de gestão encontradas nas duas administrações da subprefeitura daquele distrito repercutiram diretamente no processo participativo
que estava acontecendo, demarcando, assim, os limites existentes no OP de São Paulo em relação ao comprometimento das autoridades constituídas que representavam o poder local. Esta limitação fez com que o sucesso do OP ficasse refém do entendimento de cada subprefeito sobre se a participação popular era conveniente ou não.
Porém, fica uma incógnita de como seria o OP numa possível reeleição da prefeita Marta Suplicy.
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