3. Os direitos de posse e de propriedade da terra e dos imóveis em São
3.2. O urbanismo contra o fogo
Os incêndios em favelas, como já analisado, não são uma novidade ou uma especificidade da fase de superespeculação com a produção do espaço urbano no ciclo de capitalização da renda da terra. No entanto, as transformações nas superestruturas jurídica e institucional da regulação da questão da “segurança contra incêndios” (Bruno, 2012) pelo Estado capitalista coincidem no tempo com os períodos em que se verificou aumentos expressivos dos preços da terra e dos imóveis urbanos. Mais do que mera coincidência, isto indica que estas mudanças nas formas jurídicas e institucionais do Estado tendem a refletir transformações nas relações sociais de produção do ambiente construído.
As normas jurídicas de segurança contra incêndios no Brasil têm origens remotas ainda no Código de Obras de 1876, em que se definiu pela primeira vez limites para as construções no perímetro central que restringiam a utilização de materiais combustíveis como a madeira. Assim como em Chicago (1871) e várias outras cidades norte-americanas atingidas por grandes incêndios urbanos ao longo do século XIX70, São Paulo passava por mudanças na produção do espaço que implicavam o aumento da população e a expansão urbana, decorrentes de fatores associados à chegada de colonos imigrantes, escravos, libertos e trabalhadores livres não proprietários que migravam do campo para cidades como São Paulo. Do ponto de vista das formas jurídicas e institucionais, pode-se dizer que estas mudanças estavam associadas à implementação lenta e gradual da Lei de Terras devolutas a partir de 1850 e de seu “Serviço de Terras”, que regulava e geria os trabalhos de medição e registro das revalidações de antigas concessões e da
69 Veja o caso do “direito da favela” abordado na perspectiva do pluralismo jurídico, por exemplo por
Magalhães, 2010).
70 Pode-se supor que esta legislação possivelmente tenha sido influenciada pela regulação
urbanística de cidades da Europa e dos EUA que sofreram com grandes incêndios em áreas centrais adensadas e com construções precárias em madeira como foi o caso mais notório de Chicago alguns anos antes, em 1871 (Ver Seito, 2008). O incêndio de Chicago será abordado no capítulo seguinte.
legitimação da posse em terras devolvidas da Coroa à administração do Estado Imperial.
Esta nova legislação local surgia no contexto do registro dos primeiros títulos imobiliários regidos pela Lei Imperial de Terras. O efetivo registro das antigas transcrições nos Cartórios de Imóveis não se iniciou de imediato após a edição da Lei de Terras em 1850. Mais de duas décadas se passaram para o registro do primeiro título de transcrição de uma terra devoluta ser reconhecido pelo Serviço de Terras do Império (Osório, 1996). Com o registro dos primeiros títulos de propriedade de terras devolutas, foram criadas as condições para a emergência dos primeiros fracionamentos do chão de terra destinados à moradia desta nova classe trabalhadora urbana, assalariada e preponderantemente branca, que passava a morar as cidades.
O projeto de lei que deu origem à lei de terras de 1850, denominado “Projeto de Lei de Terras e Colonização” (apresentado ainda em 1843), trazia dentre seus objetivos expressamente expostos uma prévia intenção de encarecer o preço das terras, inclusive pela cobrança de taxas referentes ao registro imobiliário no Serviço de Terras do Império (Gadelha, 1988). Este encarecimento do preço da terra garantiria uma barreira ao acesso à terra por todos aqueles que não podiam pagar pelos procedimentos e custos de legitimação da posse. Se a terra fosse barata e de fácil e gratuito registro não seria possível garantir um contingente populacional obrigado a vender a sua força de trabalho nas terras produtivas que careciam de trabalhadores para executar atividades nas grandes propriedades rurais, tampouco seria possível promover futuramente a industrialização e a urbanização que colocariam o país na rota da modernidade. Ao mesmo tempo em que a lei de terras trazia em seus objetivos uma proposta industrializante e um projeto de colonização e embranquecimento da força de trabalho, protegia os direitos de propriedade já existentes no regime anterior das concessões, sobretudo os interesses dos grandes proprietários e das grandes concentrações de terra.
A lei de terras, como já apontado, surge em um contexto de transição do trabalho escravo para o trabalho assalariado. Para os colonos imigrantes, era prevista a necessidade de trabalhar por no mínimo três anos vendendo sua força de trabalho nas lavouras para então terem acesso ao direito de comprar lotes de terras. Embora muitos dos primeiros imigrantes fossem trabalhar nas lavouras de café, no caso de
São Paulo, ao longo dos anos somavam-se a um contingente de libertos e trabalhadores livres que seguiam para a cidade em busca de trabalhos e de lugar para morar. Destaque-se também o advento da Lei do Ventre Livre, publicada em 28 de setembro de 1871, que considerava livres os filhos de escravos nascidos a partir daquela data. Se a Lei de Terras coincide com o fim do tráfico de escravos, a história das favelas e das ocupações informais de chão de terra nas cidades brasileiras começa após a abolição do trabalho escravo, marcadamente quando ex- escravos e ex-combatentes da Guerra de Canudos ocupam o Morro da Previdência no Rio de Janeiro após a demolição e remoção forçada do cortiço conhecido como “Cabeça de Porco”, em 1893 (Ver Chalhoub, 1996; Valladares, 2005; Telles, 2006; Leitão, 2009).
Com as novas posturas municipais em São Paulo, a proibição e o poder de polícia da Câmara Municipal possibilitavam a remoção e a coação de moradores de áreas bem localizadas, de modo a determinar uma tendência para que ocupassem terras mais distantes e de menores rendas fundiárias urbanas. Este pode ser identificado como um primeiro movimento de periferização da moradia desta emergente classe trabalhadora livre para vender sua força de trabalho na cidade mediante o pagamento de salários mensais e/ou diárias.
Com isso, no caso das cidades, pode-se dizer que estas mediações jurídicas e políticas do Estado promoviam a apropriação de rendas diferencias e de monopólio nas áreas centrais e bem localizadas, ao mesmo tempo em que restringiam a apropriação gratuita das terras mediante a posse. Para legitimar a posse em terras devolutas era exigido o pagamento da renda absoluta ao Estado, um requisito para esses posseiros exercerem todas as qualidades conferidas pelo poder da propriedade formal.
Como destacado por Rolnik (2003), a gestão local de São Paulo foi inicialmente realizada pela Câmara Municipal, já que a Coroa e seus representantes estavam geralmente ausentes do cotidiano da cidade, como foi o caso em São Paulo. Inicialmente reguladas pelo Código Alfonsino, as Câmaras Municipais passaram a ter suas funções regulamentadas em 1828 pelo Império; mais tarde, já na República Velha, criou-se o cargo do Prefeito Municipal. A partir de 1886, o Código de Posturas Municipal legislava sobre critérios técnicos (a emergência da técnica do urbanismo) para impor regras para a ocupação e o uso do chão de terra, proibindo deste modo
as construções características dos cortiços existentes no período. Ao mesmo tempo em que a cidade de São Paulo tornava-se a sede financeira do café, sua população crescia e seus territórios se redefiniam, enquanto o ente município ganhava aos poucos autonomia político-administrativa. O primeiro passo mais firme da legislação paulistana de regulação do espaço urbano foi dado em 1923, com a legislação de parcelamento do solo e ocupação de lote. Ao mesmo tempo em que determinavam zoneamentos de usos e densidades demográficas, estas novas normas criavam possibilidades de definir áreas que escapavam da lei, como a área suburbana, paradoxalmente dentro da ordem legal. Dados da época indicam que 72% do total das novas construções não passavam pelos critérios da legislação71, sugerindo que grande parte da cidade de São Paulo construía-se numa zona de múltiplas “extralegalidades”, que correspondiam em geral aos bairros pobres (Rolnik, 2003). Neste período, identifica-se novamente uma fase de superespeculação com os preços da terra. Isto se dava com a expansão desta nova fronteira urbana na cidade de São Paulo, que avançava os limites assim considerados como chão de terra para iniciar o registro e titulação das chamadas terras de rossio. (Monaco, 2004). Com esta ampliação, expandia-se do ponto de vista geográfico a propriedade capitalista da terra e, consequentemente, ampliava-se o patamar mínimo que representa a renda absoluta da terra. Com esta nova rodada de aumento de preços dos imóveis, surgiam também novas mudanças na regulação do Estado para disciplinar os poderes e possibilidades de apropriação de terras devolutas, marcadamente a partir do Decreto Federal n. 19.924/31 (Idem).
Estas medidas consolidam-se com o Código de Obras Arthur Saboya, publicado em 1934, que, em linhas gerais, sintetizava todas as anteriores legislações urbanísticas (Rolnik, 2003). O Código Arthur Saboya estabelecia novas exigências e uma nova regulação para os padrões urbanísticos e construtivos, regulando deste modo não apenas normas de segurança das edificações mas também condições e limitações administrativas do exercício dos poderes do direito de construir baseadas em normas técnicas de saúde pública e higiene. Reformulado algumas vezes em
71 Dados coletados em relatórios de Prefeitos encaminhados à Câmara Municipal ao final de cada
gestão, de acordo com pesquisa de Raquel Rolnik sobre a história da legislação urbana em São Paulo (Rolnik, 2003).
períodos posteriores, o código ganhou novas configurações, porém sem perder suas principais características ao longo das décadas seguintes (Idem).
Dos anos 30 até os 70, o país é marcado por intenso ritmo de urbanização, em que o crescimento das cidades baseou-se largamente em expedientes ilegais. Enquanto as áreas centrais se verticalizavam e os bairros adjacentes recebiam novos loteamentos e diversidade de usos, proliferavam os loteamentos periféricos e precários. Na medida em que a mancha urbana se expandia pela via da ilegalidade, um novo problema se avizinhava: o avanço desta “cidade ilegal” sobre áreas ambientalmente frágeis, como era o caso das represas Guarapiranga e Billings72, que já serviam à tarefa de abastecimento de água da região metropolitana. A questão ambiental passava a fazer parte do problema do crescimento das cidades da metrópole paulista, devido às implicações que o uso das terras e a falta de saneamento e de soluções de esgotamento público lançavam sobre os reservatórios (Martins, 2006). Até a década de 70, não se tem registro de aplicação de mecanismos legais exigindo posturas urbanísticas do loteador, como a instalação de infraestrutura, saneamento e espaços públicos73. Da mesma forma, somente nesta década surgem os primeiros mecanismos regionais de proteção jurídica do meio ambiente: é o caso da Lei Estadual de Proteção aos Mananciais (n° 898/75), que entre outros dispositivos definiu densidades de ocupação compatíveis com a manutenção dos mananciais em boas condições de preservação. Estas medidas, em âmbito metropolitano, faziam parte de um conjunto de ações e instrumentos do Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI), elaborado em 1971. No período das décadas de 70 e 80, diferentes aglomerados urbanos informais foram palcos para o surgimento de organizações e associações locais que traziam no seu bojo um discurso ressonante sobre direitos. A segregação urbana, a pauperização e a espoliação urbana – sentida pela falta de bens de consumo
72 Localizada na região Sul da metrópole, a represa da Guarapiranga foi construída em 1909 para
controle de fluxo de água da usina hidrelétrica de Santana do Parnaíba, da empresa Light & Power; somente em 1928 passou a ser utilizada para o abastecimento de água. Neste mesmo ano a represa Billings foi inundada para a construção da Barragem de Pedreira, no curso do Rio Grande; para garantir o volume necessário, foi revertida parte da água do Rio Tietê e de seus afluentes para a represa. Em 1993, o CONSEMA conseguiu aprovar com o governo estadual a restrição definitiva dos bombeamentos de água Tietê-Billings.
73 As primeiras leis que regulamentavam a produção de loteamentos: Lei Municipal de 1972,
conhecida como Lei do Zoneamento; Lei Federal n° 6766 de 1979, que regulamentava todas as atividades de parcelamento do solo urbano nacionalmente (Martins, 2007).
coletivo, equipamentos públicos, acesso à terra urbana e habitação – figuravam como matérias-primas das reivindicações populares e das lutas sociais que tomaram curso nestas décadas (Kowarick, 1994). Passavam a reivindicar, antes de mais nada, direito a terem direitos; e aos poucos, direitos de cidadania, de que as promessas da modernização do país tanto falavam (Telles, 2001). Estes focos de surgimento de movimentos populares foram lidos enquanto novos sujeitos coletivos que “entravam em cena”, capazes de protagonizar expressivas mobilizações coletivas; e isto se explicava não somente pela “condição objetiva” de seus integrantes, mas principalmente pelas novas identidades que constituíam as diversas dinâmicas e tramas de relações destes movimentos (Sader, 1988).
Ainda na década de 70, alguns incêndios catastróficos em edifícios como o Andraus e o Joelma criaram um ambiente e uma atmosfera política que pressionou o Estado e o Município de São Paulo a adotarem providencias institucionais na prevenção a esses desastres (Seito, 2008). Destaca-se o Decreto Estadual 10.878/74, convertido em lei no ano seguinte. No âmbito do município, estas normas foram incorporadas na revisão do Código de Obras em 1976, que incluiu normas de segurança contra incêndio para as aprovações de projetos e emissão de alvarás e demais licenças de construção. Estas normas jurídicas foram baseadas em normas técnicas de segurança contra incêndio da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), utilizadas até então apenas pelas seguradoras de incêndio na caracterização dos sinistros e para definir critérios e normas de segurança de edifícios segurados como o pagamento de prêmios e indenizações por estas instituições financeiras. No início da década de 80 se tem registro da existência do programa Pró-Luz (Ver Pasternak & D’Otavianno, 2015; Pasternak, 2016), cujo objetivo era regularizar as ligações elétricas clandestinas nas favelas com objetivo de assegurar e limitar o risco de incêndios nessas áreas construídas fora desses padrões e normas técnicas. Ou ainda, nos casos de favelas em que não havia ligação de eletricidade, reduzir riscos associados ao uso de velas e outras formas de geração de luz, calor e energia decorrentes da utilização direta do fogo. Esta legislação de segurança contra incêndios vigorou sem maiores revisões até o período mais recente, quando, em 2014, contou com a aprovação do Código Estadual de Proteção contra Incêndios, cujo projeto de lei data de 1993 (PLC 68/93).
Na década de 80, apenas intervenções isoladas de iniciativa de poderes executivos municipais – como foi o caso de Diadema, que regularizou terras públicas ocupadas por favelas74 mediante a concessão – foram registradas no enfrentamento do
problema urbano e de seus ilegalismos. No contexto das discussões públicas que antecederam a Congresso Nacional Constituinte de 88, surgiu e se organizou um movimento reformista e democrático – o Movimento Nacional pela Reforma Urbana – composto por organizações populares e profissionais, acadêmicos, intelectuais, etc. Este nascente movimento passou a defender uma plataforma de proposições que resultou na Emenda Popular da Reforma Urbana75, apresentada no Congresso
Constituinte de 1988.
A década de 90, contudo, é marcada por elevado desemprego e perda de ocupações industriais: o percentual de empregados na indústria passou de 36% da população ocupada em 1985 para 19% em 200176 (Marques & Torres, 2005). Os desempregados somavam o impressionante contingente de 1,68 milhões de pessoas na Região Metropolitana de São Paulo, sendo que 59,11% da população apresentava renda abaixo de 3 salários mínimos77. Enquanto isso, o emprego no setor informal crescia mais depressa que os empregos no setor formal, promovendo- se uma busca pela sobrevivência, que encontra na informalidade sua maior expressão78 (Davis, 2006). Dados apontavam para o fato de as áreas centrais praticamente não apresentarem crescimento positivo neste período, enquanto no
74 A Secretaria Municipal de Diadema foi pioneira na execução de programa de regularização de
favelas localizadas em terras públicas de domínio municipal. Com base em instrumento de regularização da posse criado nos tempos do regime militar, aplicou a denominada “Concessão de Direito Real de Uso” (Decreto-Lei 271, de 1967) para legalizar a situação fundiária de diversos assentamentos informais (Baltrusis & Mourad, 1999).
75 A Emenda Popular da Reforma Urbana foi encaminhada à Constituinte com mais de 12 milhões de
assinaturas. Foi escrita pelo Movimento Nacional de Luta pela Reforma Urbana, que contava com a participação de seis entidades nacionais: Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR), Federação Nacional dos Arquitetos (FNA), Federação Nacional dos Engenheiros, Coordenação Nacional das Associações de Mutuários do BNH, Movimento em Defesa do Favelado (MDF), Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB), além do apoio de 48 entidades estaduais e locais (Da Silva & Da Silva, 2006).
76 Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) – Fundação Seade/Dieese. 77 Idem
78 UN-HABITAT. The Challenge of Slums: Global Report on Human Settlements 2003. Londres,
Earthscan, 2003. Apud DAVIS, 2006. Indicadores internacionais apontam que as grandes cidades do Terceiro Mundo tornaram-se “depósito para uma população excedente que trabalha nos setores informais de comércio e de serviços, sem especialização, desprotegida e com baixos salários”.
anel periférico da região metropolitana registrava-se um crescimento populacional superior a 3% ao ano79. Com a consolidação de bairros outrora precários, novas
centralidades emergem na cidade e inaugura-se um novo estágio de urbanização periférica, que se opera através da entrada de uma nova “camada de trabalho e capital” (Mautner, 1999) e da criação de condições para o surgimento das “periferias consolidadas”, que neste período não ultrapassavam a taxa de crescimento de 3%80. Nesse contexto, as mais altas taxas geométricas de crescimento eram registradas nas fronteiras da periferia da cidade, que encontravam nas práticas ilegais de apropriação da terra urbana seu principal meio de expansão. Nota-se que entre 1991 e 2000, as zonas de fronteira passaram a abrigar mais 2,1 milhões de pessoas; enquanto que no mesmo período, a cidade consolidada perdeu 0,7 milhão de habitantes e a periferia consolidada cresceu na quantidade de 0,6 milhão de pessoas81. A fronteira urbana é um tipo particular de periferia, caracterizada neste período por altas taxas geométricas de crescimento demográfico; substanciais fluxos migratórios; precariedade na infraestrutura urbana e no acesso a serviços públicos, particularmente saneamento; pouca presença do Estado, seja na regulação do uso da terra, seja pela oferta de serviços e equipamentos públicos (Marques & Torres, 2005).
A consolidação da “proteção jurídica da moradia ilegal” ocorreria somente em 2001, com a regulamentação do texto constitucional no Estatuto da Cidade (Saule, 2004). Assim, a legislação urbanística criava instrumentos jurídicos e urbanísticos para a promoção de políticas públicas de planejamento do uso e ocupação do solo urbano e de regularização fundiária de assentamentos informais. Como a execução de políticas urbanas é competência do poder público municipal, restava mais uma etapa na construção dos marcos legais que se iniciou com em 88: a elaboração dos Planos Diretores Participativos, que se tornaram o instrumento legal definidor dos conteúdos da função social da cidade e da propriedade urbana (Fernandes, 2006).
79 IGBE, Censo 2000.
80 Haroldo Torres diferenciou os territórios urbanos de acordo com a sua taxa geométrica de
crescimento. A “cidade consolidada” não registrava crescimento positivo; a “periferia consolidada” correspondia ao percentual de 0% a 3%; enquanto as zonas de “fronteira” correspondiam a uma taxa superior a 3% (Marques & Torres, 2005).