Desafios para as avaliações em polít icas sociais
Challenges for evaluat ion in social policies
Desafíos para la evaluación de las polít icas sociales
Défis pour l’évaluat ion de la polit ique sociale
Adr iana Maiar ot t i Just o*
Rosana Fr eit as Ar ant es* *
Mônica de Cast r o Maia Senna* * *
* D o u t o r a n d a d o Pr o g r a m a d e Po l ít i ca So ci a l d a Un i v e r si d a d e Fe d e r a l Fl u m i n e n se UFF/ RJ. E- m a i l : adr ianam j ust o@gm ail. com
* * D o u t o r a n d a d o Pr o g r a m a d e Po l ít i ca So ci a l d a Un i v e r si d a d e Fe d e r a l Fl u m i n e n se - UFF/ RJ. E- m a i l : r oar ant es1 2 @y ahoo. com . br
* * * Professor Adj unt o da Escola de Serviço Social e do Program a de Pós- Graduação em Polít ica Social da Univer-sidade Federal Flum inense UFF/ RJ. E- m ail: m onica.senna@globo.com
Re su m o: As r efor m as no sist em a de pr ot
e-ção social br asileir o, iniciadas na década de 1980, conquist aram m arco j urídico legal com a Const it uição Federal de 1988. Algum as das principais diret rizes que inst it uíram os novos cont or nos do sist em a de pr ot eção social es-t iv er am r elacionadas aos pr ocessos de des-cent r alização, int er set or ialidade, par t icipa-ção e cont r ole social. Ent r et ant o, t ais dir e-t r izes conse-t ie-t ucionais apesar de fundam ent ais e nor ent eador as das políent icas sociais for -m uladas pós- 1988, de-m ar ca-m i-m por t ant es desafios aos pr ocessos av aliat iv os no cam -po social, pr incipalm ent e no que t ange a com plexidade desse cam po e a aplicabilidade das dir et r izes const it ucionais.
Pa la v r a s- ch a v e : Avaliação, políticas sociais,
descent r alização, int er set or ialidade, par t ici-pação e cont r ole social.
Ab st r a ct : Refor m s in t he Br azilian Social
Pr ot ect ion Sy st em , init iat ed in t he 1980s, w o n l e g a l f r a m e w o r k w i t h t h e Fe d e r a l Con st it u t ion of 1 9 8 8 . Som e of t h e m ain guidelines t hat est ablished t he new cont ours of t he Social Pr ot ect ion Sy st em w er e r elat ed t o t h e p r o c e s s e s o f d e c e n t r a l i z a t i o n , i n t er sect o r al i t y, p ar t i ci p at i o n an d so ci al c o n t r o l . H o w e v e r, s u c h c o n s t i t u t i o n a l guidelines, t hough fundam ent al and r espon-sib le f or d et er m in in g t h e social p olicies f o r m u l a t ed p o st 1 9 8 8 , m a r k i m p o r t a n t challenges in t he evaluat ion processes in t he s o c i a l f i e l d , e s p e c i a l l y r e g a r d i n g t h e com plex it ies of t h at f ield an d t h e im ple-m ent at ion of const it ut ional guidelines.
K e y w o r d s: Ev a l u a t i o n , so ci a l p o l i ci e s,
O m ov im ent o de r ef or m as n o sist em a de pr o-t eção social br asileir o enunciado a par o-t ir da década de 1980 suscit ou a incor por ação de pr incípios e dir et r izes na Const it uição Br asi-leir a de 1988, dent r e eles, a descent r ali-zação, a int er set or ialidade, a par t icipação e co n t r o l e so ci a l , o s q u a i s f o r m a t a r a m o ar cabouço legal de diver sas polít icas sociais. A definição desses pr incípios com o r efe-r ência fundam ent al paefe-r a as polít icas sociais im pr im iu gr andes desafios aos pr ocessos de av aliação na ár ea social, especialm ent e ao se consider ar a com plex idade do pr ocesso de const it uição e oper acionalização das po-lít icas sociais e dos seus princípios ordenado-r es na ordenado-r ealidade social bordenado-r asileiordenado-r a, bem com o a com plex idade que per m eia os pr ocessos de for m ulação e im plem ent ação de t ais polí-t icas.
Est udos r ecent es que se dedicar am ao pr ocesso de av aliação de polít icas sociais av ançar am bast ant e nas últ im as décadas. Cont udo, apesar dos esfor ços que v êm sen-do em pr eendisen-dos por est udiosos da ár ea, m uit os dest es ainda se m ost r am insuficien-t es par a dar con insuficien-t a da com plex idade qu e const it uem as polít icas sociais.
A par disso, o pr opósit o dest e ar t igo é t r azer cont r ibuições à r eflex ão sobr e alguns dos desafios iner ent es ao pr ocesso de av a-liação na ár ea social, especialm ent e consi-derando a com plexidade dos princípios orde-nador es das polít icas sociais, bem com o a int er fer ência das m últ iplas dim ensões, con-t ex con-t os e suj eicon-t os env olv idos no pr ocesso de decisão polít ica, sobr et udo nos pr ocessos de form ulação e im plem ent ação.
Nessa per spect iv a, o ar t igo delineia o de-bat e sobr e os desafios post os aos pr oces-sos de av aliação no cam po das polít icas so-ciais a par t ir do diálogo com est udiosos do cam po da av aliação na ár ea social.
Pr incípios or denador es das
polít icas sociais: avanços e
desaf ios
A or ganização de um sist em a feder at iv o calcado nas dir et r izes da descent r alização, int er set or ialidade, par t icipação e cont r ole social, no Br asil, após 1988, se const it uiu com o um a for m a inov ador a de lidar com a or ganização polít ico t er r it or ial do país, con-f i g u r a n d o - se e m p o ssi b i l i d a d e s p a r a a r edem ocr at ização e ar t iculação das difer en-t es heen-t er ogeneidades.
Nesse cont ex t o, a descent r alização com -põe um a das dir et r izes m ais essenciais ao pr ocesso de dem ocr at ização do país, pois v isa r eest r ut ur ar o Est ado e a gest ão das polít icas, dent r e elas as sociais, a par t ir da m odificação do padr ão cent r alizador e v er t i-cal car act er íst ico do per íodo dit at or ial.
Assim , com a descent r alização, busca- se for t alecer e dem ocr at izar o planej am ent o e gest ão das ações, bem com o t or nar a ges-t ão das or ganizações m ais eficazes, nos di-v er sos set or es sociais e nas difer ent es es-fer as de gov er no.
A descent r alização ofer ece per spect iv as de int egr ação ent r e os difer ent es set or es e de ar t iculação ent r e os div er sos at or es so-ciais. Assim , t am bém busca alt er ar o papel desem penhado pelas aut or idades locais, ou gest or es sociais, que passam a t er um a im -por t ant e função na definição de polít icas e na execução de pr ogram as sociais ( Dow bor, 1998; 1999) .
Dessa for m a, a descent r alização coloca-se com o um pr ocesso polít ico- adm inist r at i-vo de t ransfer ência de poder, v iabilizado, sobr et udo, at r av és do r eor denam ent o do apar at o est at al desenv olv ido em cada nív el de gov er no.
Nesse sen t ido, com a in cor por ação da descent r alização com o dir et r iz const it ucio-nal, reform as im port ant es foram im plem ent
das a part ir dos anos 1980, cont ribuindo para alt er ar o m odelo cent r alizado de polít icas p ú b licas ex ist en t e n o p er íod o d it at or ial, em er gindo um nov o desenho inst it ucional par a as polít icas públicas a par t ir da descen-t r alização.
Nesse cont ex t o, o gov er no feder al v em delegando aos est ados e m unicípios gr ande par t e das funções de gest ão das polít icas, cont r ibuindo par a a inst it ucionalização no plan o local de con dições t écn icas par a a im plem ent ação de t ar efas de gest ão de po-lít icas sociais ( Ar r et che, 1999) .
Cont udo, apesar de o processo de descen-t ralização das polídescen-t icas públicas ser operacio-nalizado no Br asil há m ais de duas décadas, est e r equer o r om pim ent o com v elhas con-cepções e pr át icas que ainda per m eiam as ações assist enciais e de gest ão em difer en-t es ár eas.
Nessa per spect iv a, ainda que a Const i-t uição Feder al de 1988 e suas leis com ple-m ent ar es t enhaple-m est abelecido as or ient a-ções ger ais par a r econfigur ação das r ela-ções int er gov er nam ent ais, alguns desafios ain d a p er sist em à op er acion alização d a descent r alização com o pr incípio nor t eador das polít icas sociais r ecent es, t ais com o: ausência de est r ut ur a de incent iv os/ indução do gover no feder al aos m unicípios par a ade-r iade-r à descent ade-r alização; baix a capacidade fis-cal e adm inist r at iv a ( gest ão) nos m unicípi-os; baix o quant it at iv o de r ecur sos hum anos qualificados nos m unicípios; falt a de defini-ção de r esponsabilidades; falt a de av aliadefini-ção e cont r ole; flut uações fr equent es ent r e os dir igent es nos car gos de poder, ger ando ins-t abilidade da descenins-t r alização j á que esins-t a r equer um ‘afinam ent o’ ent r e os ent es; es-t abelecim enes-t o de r elações hom ogêneas en-t r e os esen-t ados, apesar das assim een-t r ias do país; for t e dispar idade ent r e os ent es fede-rat ivos ( cult ural, polít ico, econôm ico) e enrai-zam en t o de u m a cu lt u r a h ier ar qu izan t e/ v er t icalizant e na gest ão das polít icas públi-cas ( Abr ucio e Cost a, 1998; Ar r et che, 1999; Abrucio, 2005) .
Apesar dos lim it es apont ados, é pr eciso reconhecer que a diret riz da descent ralização
t r oux e ganhos im por t ant es, com o o aum en-t o da auen-t onom ia local, o aper feiçoam enen-t o dos padr ões da adm inist r ação local e a at en-ção às inúm er as difer enças r egionais, ainda que de for m a incipient e. Nessa per spect iv a, a descent r alização no país ainda se apr e-sent a inconclusa, não se const it uindo em um a obviedade no fut uro, sendo necessárias es-t r aes-t égias que super em seus desafios.
Com pondo as diret rizes const it ucionais de 1988, a int er set or ialidade foi pensada com o um a est r at égia de int er ação ent r e os div er -sos set or es com v ist as a fav or ecer os pr o-cessos de descent r alização e qualificar as ações públicas m ediant e a int egr alidade das ações, confor m e det er m ina o t ex t o const i-t ucional.
Dent ro desse cont ext o, a int erset orialidade obj et iva pr om over a ar t iculação ent r e os no-v os at or es que int egr am o cam po de ações públicas, m ediant e a dir et r iz de descent r ali-zação; com por a ideia de int egr ação t er r it o-r ial, equidade, int ego-r alidade, ou sej a, dio-r ei-t os sociais; ofer ecer m elhor alei-t er naei-t iv a par a lidar com o obj et o e est r ut ur as com plex as do cam po das ciências sociais; pot encializar o efeit o das polít icas, t or nando- as m ais efi-cazes; ot im izar r ecur sos e esfor ços; supe-rar a fragm ent ação; buscar int egração e t ro-ca de saber es; dim inuir a super posição de ações e client es; r espeit ar a div er sidade, e s p a ç o s c o m u n i c a t i v o s , n e g o c i a ç ã o e int erm ediação ( Wim m er e Figueiredo, 2006; Com m er lat t o et al, 2007; Mot t a e Aguiar, 2007; Burlandy, 2009) .
m ais indiv idualist as; t endência hist ór ica à fragm ent ação inst it ucional e selet ividade das ações públicas; for m ação dos pr ofissionais ainda calcada no t r abalho disciplinar ; com -plex idade do obj et o de int er v enção das polít icas sociais que dem anda conspolít anpolít e div er -sidade e plur alidade; alocação insuficient e de r ecur sos; super posição de ações e dis-put a de poder ( Wim m er e Figueir edo, 2006; Com m erlat t o et al, 2007; Motta, Aguiar, 2007; Burlandy, 2009) .
Nesse sent ido, assim com o apont ado para a descent r alização, a int er set or ialidade ain-da se apresent a com o um processo em const r ução, sendo alm ej ada par a que as div er -sas inst âncias gov er nam ent ais, os div er sos set or es de oper acionalização das polít icas sociais, bem com o os pr ofissionais que nelas at uam , pact uem um pr oj et o int egr ado que ident ifique det erm inant es- chave dos proble-m as eproble-m paut a, v isando assiproble-m a for proble-m ulação de est r at égias que t r anscendam os pr ogr a-m as fr aga-m ent ados e ações v er t icalizadas.
Out r a dir et r iz const it ucional r elev ant e a ser obser v ada é aquela que pr ev ê const it u-cionalm ent e a par t icipação da sociedade ci-v il nas ações do Est ado. Assim , por cont r ole social ent ende- se a par t icipação da sociedade nos processos de planej am ent o, acom -panham ent o, m onit oram ent o e avaliação das ações da gest ão pública e na ex ecução das polít icas e pr ogr am as públicos, av aliando obj et iv os, pr ocessos e r esult ados. Trat a- se de um a ação conj unt a ent r e Est ado e socie-dade em que o eix o cent r al é o com par t ilha-m ent o de r esponsabilidades, debat idas eilha-m ar enas polít icas.
Com a pr om ulgação da Const it uição em 1988 e a passagem de um Est ado dit at or ial par a um Est ado dem ocr át ico, além das es-fer as subnacionais t er em gar ant ido aum en-t o de poder com a descenen-t r alização, e en-t e-r em sido pe-r opost as ações int ege-r adas at e-r a-v és de est r at égias int er set or iais, for am cr ia-dos, na esfer a local, m ecanism os de par t ici-pação social, com v ist as a dem ocr at izar e ‘em poder ar ’ a sociedade civ il, além de con-t r olar as ações r ealizadas nos nív eis locais e os r ecur sos públicos dest inados a elas.
A par t icipação e cont r ole social nascem da ut opia e desej o de par t icipação social que v em em cont r apont o ao sist em a dit at o-r ial, ant eo-r ioo-r a o-r edem oco-r at ização do país. Ent r et ant o, a efet iv ação da par t icipação e cont r ole social não se configur a com o um cenár io sim ples, um a v ez que a cult ur a cív i-ca do país encont r a- se ar r aigada a pr oces-sos de não inclusão ou par t icipação social.
Nesse sent ido, par a for t alecer o pr oces-so de descent r alização, ou sej a, a t r ansfe-r ência de ansfe-r esponsabilidade paansfe-r a os difeansfe-r en-t es enen-t es gov er nam enen-t ais, a par en-t icipação e cont r ole social se const it uír am com o est r a-t égias indua-t iv as de cr iação de nov as ar e-nas, ou m icr ocam pos de com unicação públi-ca para o debate acerpúbli-ca das polítipúbli-cas públipúbli-cas. Bem com o cor r obor ou par a que est ados e m unicípios confor m assem um nov o for m at o de debat e acer ca das polít icas públicas, fa-v or ecendo a cr iação de est r at égias de indu-ção da dem ocr acia local com v ist as à par t i-cipação e cont r ole na gest ão das polít icas públicas.
A descent r alização ex er ceu papel im por -t an-t e no cam inho par a v iabilizar a par -t icipa-ção e cont role social, vist o que as inst âncias locais se t ornaram m ais acessíveis e perm eá-veis, além de estarem m ais próxim as dos usuá-r ios e seus usuá-r epusuá-r esent ant es.
Os pr ocessos de int er set or ialidade t am -bém favoreceram e dinam izaram a part icipa-ção e cont role social, na m edida em que pos-sibilit am a t r oca de ex per iência e im put am na ar ena pública a r elev ância e necessidade da par t icipação de div er sos e difer ent es at o-r es nos po-r ocessos de foo-r m ulação, opeo-r acio-nalização e cont r ole de polít icas públicas.
Ent r et ant o, a par t icipação e o cont r ole social não podem ser ent endidos com o um a obviedade, na m edida em que alguns desafios que ser ão descr it os ainda se colocam par a a sua pr át ica.
Seguindo o debat e quant o aos desafios post os aos pr ocessos de par t icipação e con-t r ole social, Sancon-t os ( 1994) cham a a acon-t en-ção par a o fat o que um a gr ande par cela da população, absor v ida pela dinâm ica da acu-m ulação econôacu-m ica, suj eit a a car ências de t odos os t ipos e ausent e da possibilidade de par t icipação polít ica do país, possiv elm ent e negar á qualquer t ipo de confr ont o ( na m edi-da em que est e im põe decisões e cust os) com o um a est r at égia de pr eser v ação m íni-m a de sua dignidade pessoal.
Nessa per spect iv a, o m undo social é per -cebido com o host il, a v ida pública com des-confianças, favorecendo o ret orno a um a so-ciedade de nat ur eza hobbesiana, na qual inexist em norm as gerais universalm ent e acei-t as.
Segu n do San t os ( 1 9 9 4 ) , a er osão das nor m as de conv iv ência fav or ece a que a segur ança e confiabilidade só ex ist am no âm -bit o pr iv ado; assim , os indiv íduos se isolam e passam a cont ar apenas consigo m esm os e com suas pr ópr ias r egr as. Tal for m ação social dest it ui a ar ena pública de qualquer car át er sim bólico posit iv o, desfav or ecendo assim a in clu são, par t icipação e con t r ole social.
Mediant e ist o, alguns dos desafios pos-t os aos pr ocessos de par pos-t icipação e conpos-t r o-le social podem assim ser descr it os, com o, por ex em plo, a passagem de um a dem ocr a-cia t radicional para form as inovadoras de part icipação e cogespart ão em espart r upart ur as gov er -nam ent ais descent ralizadas; a prát ica recen-t e que v em subsrecen-t irecen-t uir um a posrecen-t ur a anrecen-t iga de subm issão e não par t icipação; a ex ist ência for m al de um a Const it uição que pr ev ê a de-m ocr acia, de-m as que não inst it ui aut ode-m at ica-m ent e ica-m ecanisica-m os deica-m ocr át icos; a baix a cult ur a cív ica; a hist ór ica falt a de t r adição na par t icipação social; a com plex idade dos inst r um ent os de pr est ação de cont as com det alham ent o que cont êm im br icada com
-pr eensão; a par t ilha e disput a por poder – nas ar enas pode ex ist ir um a m odalidade au-t or iau-t ár ia por par au-t e de r epr esenau-t anau-t es do go-v er no; o for m at o polít ico inst it ucional dos pr ocessos decisór ios que não fav or ecem a par t icipação social; o baix o for t alecim ent o das ar enas de decisão; a cr iação de Conse-lhos m er am ent e for m ais; a com posição das r epr esent ações, que em m uit os casos aca-bam elencando pessoas com baixa represen-t arepresen-t iv idade e/ ou baix a capacirepresen-t ação par a o car go; os pr oblem as est r ut ur ais da descen-t r alização que desfav or ecem os pr ocessos de par t icipação e cont r ole social ( Guizar di e Pinheiro, 2006) .
Apesar dos desafios que est ão colocados ao pr ocesso de par t icipação e cont r ole so-cial, são t am bém inegáv eis os av anços al-cançados com os Conselhos de polít icas pú-blicas que ocorreram de form a expressiva nos an os 1 9 9 0 . A con q u ist a d esses esp aços par t icipat iv os foi um fat or decisiv o na or ga-nização de um a inst it ucionalidade dem ocr á-t ica.
Os Conselhos de Saúde reúnem , por exem -plo, m ilhares de usuários, profissionais e ges-t or es na definição de políges-t icas de saúde em suas localidades, havendo um inegável e iné-dit o ‘m ov im ent o de dem ocr at ização das r e-lações da sociedade e do Est ado’, inser indo a saúde com o pioneir a na lut a pela par t ici-pação na hist ór ia das polít icas sociais e na con solid ação d os d ir eit os sociais ( Lab r a, 2007).
Cont udo, as inconclusões no Br asil são m uit as. Apesar de t er hav ido aum ent o na d ist r ib u ição d e p od er com a d ir et r iz d a descent r alização, seu pot encial de dot ar a gest ão pública de car át er dem ocr át ico ex i-ge a conj ugação com m ecanism os efet iv os d e p ar t icip ação e con t r ole social p ar a o acom panham ent o, m onit or am ent o e qualifi-cação das ações desenv olv idas no âm bit o local, bem com o o incent iv o às ações int er -set or iais par a a dinam ização das ações pú-blicas.
do padr ão hist ór ico de int er v enção do Est a-do brasileiro no cam po social – confere enor-m e coenor-m plex idade ao pr ocesso de pr odução de polít icas públicas e int r oduz um conj unt o de desafios de or dem t eór ico- m et odológica à av aliação das in t er v en ções pú blicas n a ár ea social.
Desafios a serem
consider ados nas avaliações
das polít icas sociais
Nos últ im os anos, assist e- se a um a v alo-r ização calo-r escent e do cam po das av aliações das polít icas sociais. Esse int er esse est á, em gr ande m edida, r elacionado ao pr ópr io av anço das polít icas sociais no Br asil, ao m esm o t em po em que cr esce a pr eocupação com o uso m ais eficient e e eficaz dos es-cassos r ecur sos públicos.
Um pont o que m er ece dest aque diz r es-peit o à necessidade de const r ução de no-v os apor t es t eór ico- m et odológicos, capazes de acom panhar a com plex idade de que se r ev est em as polít icas públicas de cor t e so-cial no cont ext o cont em porâneo. Mais do que av aliar o cum pr im ent o ou não de m et as, ou ainda est abelecer par âm et r os par a m edir o sucesso ou o fr acasso dos r esult ados finais de um a dada int er v enção social, div er sos aut ores ( dent re eles Arret che, 2001; Draibe, 2001; Rua, 1997 e Senna et al., 2007) t êm cham ado a at enção par a o im per at iv o de consider ar aspect os r elat iv os ao pr ocesso decisór io e à pr ópr ia for m ação da polít ica social, englobando aí, elem ent os r elat iv os à con st r u ção da agen da, à for m u lação e à im plem ent ação de polít icas.
Trat a- se de considerar, por t ant o, que o ciclo de v ida da polít ica não segue um per -cur so linear e nem possui pont o de par t ida definido. Ao cont r ár io, o pr ocesso de pr odu-ção de polít icas públicas de cor t e social de-m onst r a a code-m binação de fat or es code-m ple-x os, d e ações e d ecisões q u e en v olv em gov er nant es, st akeholder s e inúm er os
de-safios r elat iv os à sust ent ação polít ica dos pr ogr am as, coor denação int er inst it ucional e capacidade de r ecur sos ( Silva et al., 1999, p. 7) .
Os desafios a serem considerados nas ava-liações de polít icas sociais são, port ant o, inúm eros, haj a vist a que esse cainúm po deve t ainúm -bém cont em plar a com plexidade que perm eia o pr ocesso de const it uição e oper aciona-lização dessas polít icas.
Nessa direção, Arret che ( 2001) alert a para o fat o dos pr ocessos av aliat iv os t r adicional-m ent e cent r ar eadicional-m esfor ços par a ident ificar se os obj et iv os dos pr ogr am as for am cum -pr idos ou não, sem levar em cont a, que nem sem pre um program a, proj et o ou at é m esm o um a polít ica são im plem ent ados confor m e for am for m ulados, t al com o enfat izado nas av aliações de r esult ados.
Por est as r azões, a aut or a r efor ça a ideia de que os desenhos de pr ogr am as não são p eças in t er n am en t e coesas e aj u st ad as, dado o fat o de que est es são for m ulados em condições de r azoáv el incer t eza, com base nos efeit os esper ados de um a dada est r at é-gia de oper ação.
Assim , a d iv er sid ad e d e con t ex t os d e i m p l e m e n t a çã o p o d e f a ze r co m q u e a operacionalização dos princípios ordenadores das polít icas sociais pr oduza r esult ados in-t eir am enin-t e div er sos nas difer enin-t es r ealida-des sociais.
Consider ando essas quest ões, Ar r et che (2001) afirm a que um a adequada m etodologia de av aliação n ão dev e con cen t r ar - se em concluir pelo sucesso ou fracasso de um pro-gr am a, pois a dist ância ent r e for m ulação e im plem ent ação é um a cont ingência da ação pública.
Nessa dir eção, Labr a enfat iza a com ple-x idade do pr ocesso de pr odução de polít icas sociais, elencando div er sos fat or es que in-fluenciam esse pr ocesso:
e, m uit o im por t ant e, a pr ofundidade da t r ansfor m ação que se pr et ende com a p olít ica, esp ecialm en t e q u an d o, p ar a seu su cesso, se r equ er de m u dan ças com por t am en t ais e cu lt u r ais en r aiza-dos na sociedade. Adicionalm ent e, par a a incer t eza concor r e o fat o de que qual-quer quest ão pot encialm ent e obj et o de um a decisão polít ica env olv e conflit os de int er esses e lut as ent r e at or es pelo poder de influenciar os r esult ados, que n em sem p r e p od em ser con t or n ad os ( Labr a, 2007, p. 16) .
Ainda enfocando os desafios post os às av aliações, Senna et al. ( 2007) r ev elam que est udos r ecent es sobr e a im plem ent ação de polít icas sociais vêm exigindo um refinam en-t o das per specen-t iv as de análise, sobr een-t udo n o q u e s e r e f e r e à c o m p r e e n s ã o d a s int erveniências dos agent es im plem ent adores nos r um os de t ais polít icas no nív el local.
Assim , longe de ser um a et apa subse-quent e à for m ulação da polít ica e r est r it a à m er a ex ecução de obj et iv os pr edet er m ina-dos, a im plem ent ação de polít icas env olv e decisões alt am ent e r elev ant es, configur an-do um cenár io de incer t ezas, em que dist in-t os inin-t er esses se inin-t er põem .
Tal caract er íst ica do pr ocesso de im ple-m en t ação cont r ibui par a a confor ple-m ação de r esult ados que t endem a m odificar a for m u-lação or iginal das polít icas e pr ogr am as so-ciais ( Senna, 2007) . Est e quadr o é m uit as v ezes agr av ado em r azão da ausência de um a cult ur a de cooper ação ent r e os nív eis de gov er no ( fundam ent al par a a oper acinalização da descent r alização e int er set o-rialidade) e da debilidade de m ecanism os que env olv am a par t icipação de dist int os at or es sociais nos pr ocessos decisór ios ( essencial par a o for t alecim ent o do cont r ole social) .
Desse m odo, par a o av aliador é funda-m ent al t er efunda-m funda-m ent e que a ifunda-m plefunda-m ent ação m odifica o desenho or iginal das polít icas – pr incipalm ent e em se t r at ando de polít icas sociais – pois est a ocor r e em um am bient e dem asiadam ent e com plex o e car act er izado por cont ínua m ut ação e, m ais que ist o, os
im plem ent ador es é que fazem a polít ica e a fazem segundo suas pr ópr ias r efer ências.
O que se quer salient ar, sob esse pont o d e v ist a, é a n ecessid ad e d e con sid er ar quest ões que at r av essam t ant o o cont ex t o social m ais am plo sob o qual as polít icas so-ciais são gest adas com o t am bém aquelas r elat iv as à t r aj et ór ia específica da ár ea de cada polít ica e ainda a dinâm ica do nív el lo-cal onde a int er v enção é im plem ent ada e onde decisões cr uciais são t om adas.
Do pon t o de v ist a m et odológico, essa per spect iva ex ige considerar, assim , aspec-t os r elaaspec-t iv os ao con aspec-t ex aspec-t o d e p r od u ção e im plem ent ação das polít icas, as condições polít ico- inst it ucionais que const rangem ou fa-v or ecem o cur so de det er m inada int er fa-v en-ção e os at or es sociais env olv idos, em m aior ou m enor gr au, nesse pr ocesso.
Na busca de ev idências capazes de apon-t ar faapon-t or es que consapon-t r angem e/ ou fav or e-cem a im plem ent ação de polít icas sociais, Bur landy ( 2009) suger e possív eis indicado-r es de pot encialidades e findicado-r agilidades, que podem com por o processo avaliat ivo no cam -po social, r elacionados à oper acionalização dos pr in cípios de descen t r alização, in t er -set or ialidade, par t icipação e cont r ole social do Sist em a Único de Saúde ( SUS) .
Quant o à descent r alização, a aut or a cha-m a at enção par a os seguint es indicat iv os: incent iv os dos nív eis subnacionais de go-v er no par a a adesão dos dem ais; apoio t éc-nico- financeiro; exist ência de m ecanism os de m onit oram ent o local da ut ilização dos recur-sos e do pr ocesso de im plem ent ação; ex is-t ência de canais insis-t iis-t ucionais de diálogo en-t r e os nív eis de gov er no; gr au de par en-t icipa-ção dos gov er nos est aduais e m unicipais na im plem ent ação da polít ica; iniciat ivas de for-m ação de gest or es locais pelos defor-m ais ní-v eis de goní-v er no.
-cionais para art iculação int erset orial cot idiana – gr upos de t r abalhos oper at iv os int egr ados por r epr esent ant es de difer ent es set or es.
E por fim , quant o à par t icipação e con-t r ole social: ex iscon-t ência de espaços inscon-t icon-t u-cionais de part icipação no processo de im ple-m ent ação da polít ica; r ecur sos de poder dos difer ent es at or es e a cor r elação de for ças ent r e os div er sos at or es env olv idos; deci-sões dos espaços de cont r ole social que r e-dundam em ações concr et as.
Con clu são
As reform as no sist em a de prot eção social brasileiro, iniciadas na década de 1980, con-quist ar am seu m ar co j ur ídico legal com a Const it uição Feder al de 1988. Algum as das principais diret rizes que inst it uíram os novos cont or nos do sist em a de pr ot eção social es-t iveram im bricadas aos processos de descen-t r alização polídescen-t ico- adm inisdescen-t r adescen-t iv a, com v is-t as a for is-t alecer os gov er nos subnacionais, a est r at égia de int er set or ialidade, pr econiza-da com o funeconiza-dam ent al na ot im ização de r e-cur sos e de esfor ços dir ecionados a supr ir, de for m a int egr al, as necessidades da popu-lação, e a part icipação e cont role social, pen-sados com o fundam ent ais e com plem ent a-res aos processos de descent ralização, cons-t icons-t uindo inscons-t r um encons-t os efecons-t iv os de concons-t r ole das con t as e ações pú blicas, bem com o, dem ocr at ização e par t icipação da socieda-de civ il nas at iv idasocieda-des do Est ado.
A definição de t ais dir et r izes const it ucio-nais, que a par t ir de ent ão passam a nor t ear as ações de pr ot eção social no país, const i-t uem r efer ências fundam eni-t ais às políi-t icas sociais. Nessa per spect iv a, a av aliação no cam po de t ais polít icas dev e cont em plar a com pr eensão e debat e acer ca dos desafios que t ais dir et r izes im põem ao pr ocesso de im plem ent ação das polít icas públicas e, em especial, as polít icas sociais.
Os pr ocessos de descent r alização apesar de t erem avançado de form a significat iva nos últ im os anos e de t er em fav or ecido a aut
onom ia e qualificação das ações dos gov er -nos subnacionais, ainda se apr esent a com o um pr ocesso inconcluso, na m edida em que a Const it uição Federal inst it uiu seu arcabouço legal, m as em últ im a inst ância não funda-m ent ou de for funda-m a efet iv a inst r ufunda-m ent os de for t alecim ent o da gest ão m unicipal.
As est r at égias int er set or iais, na m esm a m edida, av ançar am no debat e que legit im a a r elação ent r e os set or es gov er nam ent ais e a necessidade de ot im ização e qualifica-ção das ações. Todav ia, a r elev ância na su-per ação de duplicidade de ser v iços pr est a-dos, bem com o a necessidade de ser em ela-bor adas agendas est r at égicas com uns en-t r e os seen-t or es de gov er no ainda esbar r am nas disput as de poder e no legado hist ór ico-cult ur al que desfav or ece a int egr ação ent r e as ações do Est ado.
A part icipação e cont role social, apesar de, com o dem onst rado para as out ras diret rizes const it ucionais, t er papel fundam ent al na de-m ocrat ização do país, perde-m it ir o envolvide-m ent o da sociedade civil nas at ividades do Est ado e servir de inst rum ent o de cont role e qualificação das ações descentralizadas pelo país, tam -bém se encontram arraigados a um a baixa cul-t ura cívica de parcul-t icipação social, além das arenas de debat e ainda serem pouco perm eá-veis às represent ações capacit adas e consis-t enconsis-t es da sociedade civil.
Tais desafios apont ados para as dir et r i-zes const it ucionais r efer enciadas por esse ar t igo, est ar ão for t em ent e ar r aigados aos pr ocessos de for m ulação e im plem ent ação de polít icas públicas. A com plexidade do cam -po em quest ão, ou sej a, do cam -po social, se apr esent a im br icado e dev e ser cont inua-m ent e considerado nos processos avaliat ivos em polít icas sociais.
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t ificação de result ados, ou m elhor, avaliações que apenas est abeleçam relações unívocas ent re as diret rizes previam ent e est abelecidas por um a polít ica ou program a e a sua sim ples aplicação na realidade.
Por fim , na perspect iva apresent ada, um a av aliação dir ecionada às polít icas sociais,
Re su m e n : Las r efor m as en el sist em a de
pr ot ección social br asileño, que com enzó en la década de 1980, conquist ado el m ar co leg al con la con st it u ción leg al d e 1 9 8 8 . Algunas de las principales direct rices que han est ablecido nuevos cont ornos del sist em a de p r o t e cci ó n so ci a l se r e l a ci o n a co n l o s pr ocesos de descent r alización, colabor ación int er sect or ial, la par t icipación y cont r ol so-cial. Sin em bar go, esas dir ect r ices const i-t ucionales fundam eni-t ales y r eci-t or es las po-lít icas sociales for m uladas a par t ir de 1988, m arcan im port ant es desafíos en los procesos d e ev al u aci ó n so ci al , esp eci al m en t e en r elación con la com plej idad de est e ám bit o y la aplicabilidad de las dir ect r ices const it ucio-nales.
P a l a b r a s- cl a v e s: ev a l u a ci ó n , p o l ít i ca s
sociales, descent r alización, int er secciona-lidad, par t icipación y cont r ol social.
Résum é: Début ées dans les années 1980, les
réform es du syst èm e de prot ect ion sociale brésilienne ont rem port é le cadre j uridique seulem ent depuis l’avènem ent de la Const it u-t ion Fédérale de 1988. Quelques- unes des principales lignes direct rices qui ont ét abli de nouveaux cont ours du syst èm e de prot ect ion sociale se liaient aux processus de décen-t ralisadécen-t ion, de la collaboradécen-t ion indécen-t ersecdécen-t orielle, de la part icipat ion sociale et du cont rôle soci-al. Si, d’un côt é, ces lignes direct rices cons-t icons-t ucons-t ionnelles oncons-t oriencons-t é les policons-t iques sociales form ulés âpres 1988, t out efois ils m arquent d es d éf is im p or t an t s d an s les p r ocessu s d’évaluat ion sociale, en part iculier en ce qui concer ne la com plex it é de ce dom aine et l’applicabilit é des principes const it ut ionnels.
M ot s clé s: évaluat ion, polit iques sociales,
décent ralisat ion, int ersect orielle, part icipat ion social.
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