MESTRADO PROFISSIONAL EM PODER JUDICIÁRIO FGV
DIREITO RIO
BOAVENTURA JOÃO ANDRADE
INTERESSE PÚBLICO, INTERESSE PARTICULAR E
ACESSO À JUSTIÇA:
REFLEXÕES A PARTIR DAS
PRERROGATIVAS DA FAZENDA PÚBLICA
BOAVENTURA JOÃO ANDRADE
INTERESSE PÚBLICO, INTERESSE PARTICULAR E
ACESSO À JUSTIÇA:
REFLEXÕES A PARTIR DAS
PRERROGATIVAS DA FAZENDA PÚBLICA
Dissertação para cumprimento de requisito à obtenção de título no Mestrado Profissional em Poder Judiciário da Fundação Getúlio Vargas.
Área de Concentração: Poder Judiciário.
Orientador: Prof. Dr. Leandro Molhano Ribeiro
BOAVENTURA JOÃO ANDRADE
INTERESSE PÚBLICO, INTERESSE PARTICULAR E
ACESSO À JUSTIÇA:
REFLEXÕES A PARTIR DAS
PRERROGATIVAS DA FAZENDA PÚBLICA
Dissertação para cumprimento de requisito à obtenção de título no Mestrado Profissional em Poder Judiciário da Fundação Getúlio Vargas.
Área de Concentração: Poder Judiciário.
E aprovado em 21/07/2011 Pela comissão organizadora
___________________________________ Prof. Dr. Leandro Molhano Ribeiro
Orientador
Fundação Getúlio Vargas
___________________________________ Prof.
ANDRADE, Boaventura João: Prof. Dr. Leandro Molhano Ribeiro.
“O verdadeiro poder não se restringe à força material, sendo, sobretudo, espírito. Todo e qualquer poder é, em última instância, um poder sobre as almas. São conhecidas as palavras de Napoleão I depois da campanha na Rússia: Sabeis o que neste mundo mais me enche de admiração? – A impotência do poder material! Há só no mundo duas coisas: a espada e o espírito. Com o tempo, é sempre o espírito que vence!”
RESUMO
Este trabalho acadêmico é fruto da observação profissional cotidiana acerca da relação do Estado e de suas entidades de Direito Público com o particular. De modo algum propende a deslustrar teorias, opiniões e suporte jurídico favoráveis ao modelo diferenciado e casuisticamente pró-estatal vigente. Assim, na linha do eixo acadêmico-científico deste Mestrado, de caráter marcadamente profissional, buscou-se no campo do pluralismo de idéias descrever, num diapasão dialético, o contexto factual e jurídico-legal consoante os dois primeiros capítulos, para assim ensejar discussão e reflexão sobre matéria que se oferece relevante para a efetiva melhoria dos serviços jurisdicionais, submetendo-os, a seguir, a diretivas teóricas e, em particular, à compreensão contextual de nossa ordem constitucional. Partiu-se assim, de situações concretas vivenciadas no ambiente forense de uma unidade da Justiça Federal (2ª Vara da Justiça Federal de Petrópolis, da Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro), sabidamente competente para as causas em que a União, entidades autárquicas ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes1. O tema central do estudo são as prerrogativas processuais da Fazenda Pública. Vem de longe um conjunto de protetivo processual em seu favor. Para ficarmos no século XX, por exemplo, o art. 32 do Decreto-Lei nº 1.608, de 18 de setembro de 1939 (Código de Processo Civil) já explicitava: “Art. 32. Aos representantes da Fazenda Pública contar-se-ão em quádruplo os prazos para a contestação e em dobro para a interposição de recurso.” O Código de Processo Civil atual conforme destacado na parte descritiva do texto, cuidou de aperfeiçoar e ampliar esse suporte pró-fazendário, como exemplo, o dispositivo mais conhecido é, seguramente, o art. 188 do Código de Processo Civil. No entanto, a multiplicidade de avanços no seio da sociedade brasileira – basicamente nos planos político, constitucional, legal, social, econômico, cultural, global e tecnológico – trouxe como corolário o imperativo da otimização dos mecanismos voltados para o que denominamos no trabalho de acesso qualificado à Justiça. Esse conjunto de fatores, em realidade, acha-se forrado pelos princípios da igualdade e da isonomia que permeiam todo o arcabouço de conquistas asseguradas no corpo político-jurídico constitucional. Nas palavras do professor e atual Ministro do Supremo Tribunal Federal Luiz Fux2, a neutralidade, sobretudo do juiz, constitui fator impediente para o magistrado manter a igualdade das partes
1 BRASIL. Constituição 1988. Constituição [da] República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2009,
art. 109, inciso I.
na relação jurídica processual. Claro, frise-se, tanto quanto possível, isto é, observando a lei que, ao eventualmente promover, pontualmente, certo grau distintivo, o faça comprometida com a efetiva correção de discrímen para assim encontrar e assegurar a igualdade. Deve fazê-lo, na linha desse pensamento, de modo a impedir que o resultado da aplicação da norma não seja expressão da deficiência e do desmerecimento de uma das partes em juízo. Tudo considerado importa que o entendimento ora realçado não se destine apenas ao juiz, mas no caso, também ao legislador, fonte criadora da normatividade posta em evidência.
ABSTRACT
enhanced understanding is not intended only to judge but in this case, to legislation, the creative source of normativity put in evidence.
LISTA DE TABELAS
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Com redução do valor da multa... 25
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 12
1.1 Problema de Pesquisa e Proposições... 12
1.2 Justificativa... 19
2 DO CONTEXTO FÁTICO PARA ANÁLISE: SITUAÇÃO ILUSTRATIVA DA ATUAÇÃO CONTINGENCIAL E ESTRATÉGICA DA FAZENDA NACIONAL NA 2ª VARA FEDERAL DE PETRÓPOLIS... 23
2.1 Executivo Fiscal: prerrogativas orgânica + funcional como fator de tempo morto do processo... 24
2.2 Tempo morto e alguns efeitos no relacionamento institucional... 26
2.3 Outros entraves à celeridade e ao acesso à justiça... 28
2.4 Busca de solução negociada, ante os embaraços e as estratégias fazendárias... 31
2.5 Consequências desfavoráveis para o particular... 33
2.6 O procedimento judicial e seus resultados práticos... 34
2.7 Primeira conclusão... 40
3 BASE LEGAL DO MODELO DE PREVALÊNCIA DO INTERESSE PÚBLICO... 42
3.1 Legislação específica... 42
3.2 Fortalecimento pontual do modelo... 43
3.3 Argumentos em favor das prerrogativas... 45
3.4 Proposições legislativas orgânicas... 47
3.5 Recentes proposições legislativas dos Procuradores... 50
3.6 Segunda conclusão... 52
4 CRÍTICA AO MODELO... 54
4.1 Cidadania e tempo razoável do processo... 54
4.2 Necessidade de mudanças no primeiro grau... 60
4.3 Contexto internacional e novos caminhos... 63
4.4 Contexto nacional favorável a mudanças... 65
4.5 Tendência política favorável... 67
5 CRÍTICA AO MODELO ATUAL: RAZÕES TEÓRICAS... 70
5.1 Dimensão constitucional... 75
5.1.1 Interesse público x interesse privado... 76
5.1.2 Sobre a ponderação... 76
5.1.3 Considerações sobre a igualdade... 77
5.2 Dimensão sociológica... 85
5.3 Outras considerações... 89
6 CONCLUSÃO... 94
7 REFERÊNCIAS... 99
1 INTRODUÇÃO
1.1 Problema de Pesquisa e Proposições
O acesso à Justiça, como se sabe, não se circunscreve ao âmbito formal, isto é, não significa apenas assegurar o exercício do direito de ação – enquanto direito subjetivo, público, abstrato, mediante certas condições, e instrumentalmente conexo a dada pretensão – mas importa exigir também do poder jurisdicional a observância, no plano substancial, de garantias de respostas do Estado na prestação da justiça em tempo razoável, disponibilizando para isso os meios adequados e operantes, em sintonia com os fundamentos da República.3
O decurso de pouco mais de duas décadas sobre a égide preponderantemente do Direito Público, levou à reflexão quanto à necessidade de compatibilizar a transformação do Poder Judiciário com as exigências social, econômica, política, seguindo as tendências da mundialização e da globalização em nossos dias – em boa medida porquanto “o direito é um instrumento de transformação social”4, e assim, o horizonte aponta para a necessidade de colocá-lo de forma cada vez mais integrada com as mudanças sociais.
Nessa ordem de idéias, há de se ter também em conta que dentre as múltiplas funções essenciais dos Estados democráticos, a administração da justiça acha-se hodiernamente no centro das atenções e sendo preocupação dos diversos setores da vida nacional. De fato, é densa a produção acadêmica, midiática, as manifestações e ações de setores formadores de opinião e da sociedade organizada, de organismos internacionais com a administração da justiça. Essa questão passou a merecer também um olhar mais detido da população jurisdicionada.
No entanto, repise-se, tal questão há que ter sempre presente a questão do acesso qualificado à justiça, o qual não significa apenas permitir ao cidadão manejar um conjunto de bens e serviços públicos específicos – a defesa técnica no processo ou a simples prestação
3 BRASIL. Constituição 1988, op. cit., incisos II e III do art. 1º.
4 Nas palavras do Ministro Humberto Martins, do Superior Tribunal de Justiça, durante fórum promovido pela
jurisdicional –, mas sim, disponibilizar os meios conducentes à efetivação de outros direitos, em tempo razoável.5
Nessa perspectiva, o problema de pesquisa inerente a este trabalho decorre da constatação, no dia a dia, de considerável desconformidade prática nesse âmbito específico do acesso à justiça, como será realçado a seguir. O período observado na frente da 2ª Vara Federal (de setembro de 2004 até esta data), unidade com competência em todas as matérias previstas no art. 109 da Constituição da República6, com acervo médio superior a dez mil processos, como mostra o quadro ilustrativo abaixo7 e ainda em anexo, levou a levantar as seguintes proposições:
a) que a praxe forense protagonizada, de um lado, pela Fazenda Pública e do outro, pelo particular, baseada no tratamento oficial dado pelo modelo infraconstitucional específico, poderia estar não mais encontrando adequada
5 É o que se encontra no trabalho realizado pelo Sistema de Indicadores de Percepção Social, 2010, Justiça, do
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Entre os vários aspectos da ação do Estado em sociedades democráticas, a administração da justiça é dos que têm recebido maior nível de atenção2. Ao longo dos últimos anos, inúmeros estudos acadêmicos, artigos e reportagens de mídia, manifestações de intelectuais e formadores de opinião, investimentos de órgãos governamentais e organismos internacionais, e até mesmo iniciativas populares têm gravitado em torno da justiça. Embora existam vários motivos para isso, dois deles merecem destaque quando se trata de retornar ao tema segundo a percepção dos cidadãos e não, como é bem mais
comum, de investidores ou organismos multilaterais. Por um lado, há que se ter em mente que o acesso à justiça estatal não significa apenas o acesso a um conjunto de bens e serviços públicos específicos – a defesa técnica no processo ou a prestação jurisdicional propriamente dita –, mas sim, ao menos em tese, o acesso aos meios pelos quais outros direitos podem se tornar efetivos. 3. Essa característica potencialmente democratizante da atuação dos órgãos da justiça estatal adquire especial importância em países como o Brasil, nos quais, como observam alguns autores, os cidadãos vêm crescentemente tomando “consciência de que os processos de mudança constitucional lhes deram direitos significativos – sociais e econômicos – e, por isso, veem no direito e nos tribunais um instrumento importante para fazer reivindicar os seus direitos e as suas justas aspirações a serem incluídos no contrato social”. 4. Por outro lado, tem-se ainda que a boa e equânime oferta de justiça pelo Estado produz efeitos que transcendem a realidade específica dos indivíduos e grupos que com ela interagem: na longa duração das comunidades políticas, a atuação da justiça ajuda a 1. Este documento foi produzido pelos técnicos de Planejamento e Pesquisa Fabio de Sá e Silva e Acir Almeida 2 SANTOS, B.S. Introdução à sociologia da administração da justiça. Revista Crítica de Ciências Sociais, 21, 11-37, 1987; SANTOS, B.S. Para uma Revolução Democrática da Justiça. São Paulo: Cortez, 2007. 3 Ver, em especial, CAPELLETTI, M.; GARTH, B. Access to Justice: The Newest Wave Em the Worldwide Movement to Make Rights Effective. 27 Buffalo Law Review, nº 181, 1978; e CAPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Porto Alegre: SAFE, 1988 4 SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma Revolução Democrática da Justiça. São Paulo: Cortez, 2007 p. 29. 4 consolidar um sentido coletivo de cidadania – ou seja, de pertencimento a uma experiência social compartilhada, na qual todos são iguais em respeito e consideração.5. Resulta daí que as reflexões sobre a organização e o funcionamento da justiça estatal não podem ficar adstritas aos tradicionais elementos da eficácia, eficiência e efetividade, mas devem também incorporar a necessária preocupação com a legitimidade de suas instituições e práticas. 6. Nesse contexto, a coleta e análise de dados de opinião pública sobre este setor fornecem elementos cruciais para a sua reforma e modernização e, num sentido mais geral, a melhoria das políticas públicas e o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Cf. INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA – IPEA. SIPs. Sistemas de Indicadores de Percepção Social. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/SIPS/101117_sips_justica.pdf>. Acesso em 14 abr. 2011.
6 BRASIL. Constituição 1988 : Texto Constitucional de 5 de outubro de 1988 com alterações adotadas pelas
Emendas Constitucionais nºs 1/92 a 57/2008. Brasília : Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2009.
ressonância na ordem constitucional e nas exigências social, política e jurídica atuais.
b) que esse descompasso decorre, como se procurará realisticamente demonstrar, da significativa ausência de razoabilidade no que tange ao tempo gasto no processamento de causas promovidas pela Fazenda Pública, ou naquelas ajuizadas em face desta, mercê das prerrogativas constantes do chamado Direito Processual Público.
Ano Criminais Cíveis Execução
Fiscal Juizado Especial Federal Adjunto Total Quantitativo médio
2004 829 9.111 22.275 12.201 44.416 11.104 2005 2.757 26.495 68.864 38.686 136.802 11.400 2006 2.979 28.484 71.107 33.117 135.687 11.307 2007 3.171 29.780 72.715 29.726 135.392 11.282 2008 3.463 29.522 71.312 31.547 135.844 11.320 2009 3.569 29.142 69.511 34.070 136.292 11.357 2010 1.877 19.010 46.920 25.141 92.948 10.327
Total 18.645 171.544 422.704 204.488 817.381 11.197
Tabela 1 – Quantitativo de Processos em Tramitação - Criminais (exceto JEF) e Cíveis - Período: setembro/2004 a setembro/2010
Fonte: Tribunal Regional Federal da 2ª Região (2011)
Assim, a partir da observação particularizada, o eixo fomentador da incursão realizada neste trabalho é a realidade forense observada na esfera da Justiça Federal no Estado do Rio de Janeiro, de par com a crescente relevância do acesso qualificado à Justiça8. Vale dizer, mediante mecanismos de acesso adequado, capaz de assegurar pronunciamento tempestivo e efetivo9. Passou-se a observar, no dia a dia judicante, as práticas escudadas no conjunto de normas específicas garantidoras de prerrogativas à Fazenda Pública em Juízo, cuja justificativa clássica é a preponderância do interesse público frente ao interesse particular.
8 É o que se extrai da lição doutrinária de WATANABE, Kazuo. Juizado Especial de Pequenas Causas: Lei nº
7.244, de 7 de novembro de 1984. São Paulo: Revista dos Tribunais. 1985, p. 3: “A garantia meramente formal de acesso ao Judiciário, sem que se criem as condições básicas para o efetivo exercício do direito de postular em juízo, não atende a um dos princípios basilares da democracia, que é o da proteção judiciária dos direitos individuais”.
9 O termo qualificado já não traduz a garantia de se ingressar com uma demanda em juízo ou ser demandado,
Sustenta-se, ao longo deste trabalho, que a mentalidade sobre a qual se assenta este modelo jurídico-processual desconsidera aspectos práticos e jurídicos relevantes, porquanto dissociados do esforço convergente multi-institucional no sentido do aprimoramento e da efetiva busca da presteza jurisdicional. Isso porque o modelo atual leva em conta, ao invocar a necessidade de maior prazo para análise das matérias envolvendo interesses coletivos – cuja defesa foi entregue pela Constituição à Fazenda Pública – aspectos cada vez mais formais e em descompasso com as mudanças sociais, econômicas, políticas e jurídico-constitucionais e tecnológicas da sociedade atual. Assim, tal modelo termina por tornar perenes desigualdades no plano jurisdicional que somente se justificariam numa ordem constitucional e num estágio que se deixou para trás na história.
Nessa ordem de idéias, desde logo, oportuno pôr em relevo a advertência doutrinária, dentre outras, acerca da dimensão jurídico-constitucional da garantia do acesso à justiça, que consoante informa:10
A garantia do acesso à justiça caracteriza-se como um direito fundamental que tenho como o mais indispensável de todos, porque serve de apoio aos restantes, é um instrumento para efetivação dos demais, com vistas ao atendimento do valor maior da democracia, que é o da dignidade humana, porque consiste mesmo no caráter fundamental de qualquer Estado de Direito. Não é possível afirmar que um direito é fundamental sem apresentar como se assegura, no ordenamento jurídico atual, que ele se torne efetivo, segundo o reconhece o constitucionalismo moderno.
Assim como se apresentam, as regras concretas protetivas dos órgãos Estatais em Juízo – expressam tal ordem de prerrogativas – conduzem a efetivos embaraços para a melhoria da gestão do aparelho judiciário, e destarte, descumprem a garantia do tempo razoável11 de duração do processo, seja judicial, seja administrativo, comprometendo, por fim, o acesso à justiça, tal como definido acima.
Buscando melhor explicitar o quadro realístico em tela, como se sabe, o interesse público que subjaz o modelo sob estudo, conta de início:
(i) com prazos em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer;
10 DANTAS, Francisco Wildo Lacerda. A questão do prazo razoável da duração do processo. Revista do
Centro de Estudos Judiciários do Conselho Nacional da Justiça Federal, Brasília, Ano XIV, nº 48, pp. 4-13, jan./mar.2010,
11 BRASIL. Constituição (1988), op. cit., inciso LXXVIII do art. 5º - a todos, no âmbito judicial e
(ii)com forma diferenciada de iniciar a contagem desses prazos; isto é, em regra, somente com a entrega dos processos físicos ou intimação pessoal ou com a disponibilização dos processos virtuais aos seus Procuradores – como mais adiante será pontualmente demonstrado; e
(iii)com a conjugação das prerrogativas específicas dos membros de suas Procuradorias, consistentes, basicamente, em: a) atuarem escudados nos privilégios típicos da Fazenda Pública, com prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer; b) na obrigatoriedade de intimação pessoal das procuradorias nas execuções fiscais (p. ex., art. 25 da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980); c) as intimações e notificações de que tratam os artigos 36 a 38 da Lei Complementar no 73, de 10 de fevereiro de 1993, inclusive aquelas em procedimentos administrativos, quando dirigidas a Procuradores Federais serão feitas, necessariamente, pessoalmente mediante a entrega dos autos com vista ou por mandado; e
(iv)sustenta-se ainda que esse modelo permite que os membros das Procuradorias se utilizem de estratégias operacionais que terminam por impedir, muitas vezes, que as unidades jurisdicionais levem a cabo planos e metas em tempo adequado, uma vez que sob perna de nulidade – de par com a imperiosa necessidade de bem se defender o interesse fazendário – fica a depender das manifestações e providências desses órgãos fazendários, por tempo absolutamente excessivo, sob a alegativa de falta de estrutura orgânica, de pessoal, do acumulo de atribuições e do excessivo volume de trabalho. Essa realidade não indica compatibilidade com o necessário equilíbrio entre as partes no âmbito do chamado Direito Processual Público, uma vez que não se nota igualdade de tratamento assegurada no ordenamento processual12. Sabe-se que hão de ser observadas as distinções destinadas a atender os valores republicanos superiores, mas, desde que mediante exame cuidadoso e ponderação, à luz da Constituição Brasileira e particularmente, de seus fundamentos, primados, princípios e regras.
Dir-se-ia: mas as prerrogativas sob exame acham-se expressas em lei com validade constitucional, dentre elas o próprio Código de Processo Civil, conforme precedentemente realçado. Acontece que a lei e o próprio Direito precisam acompanhar as diversas transformações pelas quais passa a sociedade, a fim de fazer valer os próprios princípios
12 BRASIL. Código de Processo Civil. São Paulo: Saraiva, 2010. Art. 125, inciso I, do Código de Processo Civil
jurídicos que a orientam. Daí a necessidade de se investigar seu compromisso com a causa da Justiça, em sua fase histórica, política e jurídica da sociedade, para, assim, servir melhor aos fins jurisdicionais.
Inicialmente, um dos efeitos práticos que se quer demonstrar neste trabalho decorre da observação de que os prazos diferenciados tal como se encontram em prol da Fazenda Pública, somados às prerrogativas de suas Procuradorias, além de representarem um importante desequilíbrio e uma não conformidade com a razoabilidade e com a isonomia – quando confrontados com os prazos singelos do particular – ainda são usados, na prática, como uma espécie de estratégia operacional, o que contribui de maneira importante para o atraso do processamento judicial e compromete alguns aspectos do acesso em tempo razoável à justiça.
Isso porque, dada a essencialidade das manifestações e providências fazendárias, de par com as garantias de vista pessoal ou de remessa dos processos para só então ter início a contagem dos prazos – já dilatados em lei, basta uma simples alteração no fluxo dos processos ou a não devolução no prazo, particularmente impróprio, para se ter um prejuízo na marcha do processo que, supostamente, deveria ser célere.
Veja-se: a Fazenda Pública ao exercer suas prerrogativas gera como consequência direta: a) uma desigualdade hegemônica em relação ao particular, uma vez que este somente
dispõe de prazos processuais singelos para litigar; e
b) esse mesmo quadro produz no âmbito operacional do Poder Judiciário, aporte dilatório ante a implementação desses prazos deliberadamente favorecidos, o que constitui um notório fator a mais de retardamento da solução das causas ajuizadas.
Considere-se ainda, que o formalismo servil às garantias tanto orgânicas quanto funcionais do corpo de Procuradores, somadas às alegativas usuais de falta de servidores e de outros meios para um atendimento operacional mais ágil, permite – conforme será adiante demonstrado in concreto – a utilização “estratégica” e gerencial dessas deficiências as quais irão se incorporar aos prazos de retardamento referidos no parágrafo anterior e assim potencializar seu resultado final de ineficiência, atribuível, diga-se, em regra, somente ao Poder Judiciário.
considerado adequado, mas intempestivo e não efetivo, levando a Justiça a ficar impotente, em certos contextos, pela ausência de mecanismos para prontamente suprir essa lacuna no sistema, e assim impossibilitada de promover melhorias no serviço jurisdicional, enquanto exigência legítima da sociedade.
Claro que o Poder Executivo tem os mais variados motivos e limitações para em certos casos, não se desincumbir melhor dessa tarefa pontual no plano judicial. Acontece que vive-se atualmente um momento de mudanças políticas, jurídicas, administrativas e, particularmente, de gestão do setor, capaz de aparelhar seus órgãos com responsabilidade na representação judicial com melhores condições de atender a esse imperativo inerente ao Estado Democrático Direito.
Não se pode esquecer que no plano jurisdicional, a sociedade convive com os efeitos diretos das conquistas sociais, políticas, econômicas e jurídicas, as quais refletem diretamente no exercício do direito de ação. Daí a necessidade de se realçar o atendimento às garantias conferidas ao jurisdicionado em juízo litigando com o Estado, uma vez que se cuida de consectário lógico desse novo momento.
Assim, proponho investigar neste trabalho os principais efeitos indesejados desse descompasso entre o interesse público versus o interesse privado, diante da ordem constitucional vigente, relacionados com o nível de adequação e de aceitabilidade social. Serão realçadas situações práticas emblemáticas, de sorte a mostrar como, no cotidiano forense, esse quadro se configura. Além disso, se procurará criticar, construtivamente, os fundamentos teóricos e destacar o conjunto de leis sobre os quais acha-se ancorado o modelo infraconstitucional realçado.
O trabalho está estruturado em duas partes: a primeira, que contempla os capítulos 1 e 2 fazem uma espécie de diagnóstico do descompasso entre interesse público versus interesse privado. No primeiro capítulo é apresentado um caso envolvendo aspectos práticos operacionais e estratégicos do dia a dia da Fazenda Pública junto, exemplificativamente, à 2ª Vara Federal de Petrópolis da Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro, a partir do qual são evidenciadas a aplicação das prerrogativas da administração pública, incluindo a possibilidade concreta de uso estratégico por parte de procuradores.
O caso apresentado se justifica por ser um tipo de processo corriqueiro no âmbito da Justiça Federal e demonstra como seus efeitos contrastam com o interesse particular, tanto daqueles que figuram em executivos fiscais, e em outras demandas correlatas ou não, quanto nomeadamente, de aposentados e pensionistas, que, a priori, têm muito mais a perder com a demora da decisão de sua causa, na medida em que a qualidade de suas vidas em muito dependem da solução de demandas com, em regra, expressivo conteúdo social.
O capítulo 2 apresenta o modelo jurídico que sustenta essa situação, assim como as defesas atuais das prerrogativas – ou mesmo sua ampliação.
A segunda parte, que engloba os capítulos 3 e 4, pretende realçar fragilidades nas concepções erigidas para dar sustentação político-jurídicas ao modelo de prerrogativas criado casuisticamente para proteger os interesses do Estado em juízo, independentemente de ponderação frente aos interesses particulares contrapostos e suas reais garantias, em especial, tanto quanto possível, à luz da igualdade.
1.2 Justificativa
Buscando também um suporte no plano da ética, cabe realçar como horizonte norteador e útil a esta abordagem pontual, mutatis mutandis, os Princípios de Conduta Judicial de Bangalore13, integrantes de um projeto de abrangência global, baseado em códigos, estatutos nacionais regionais e internacionais, com destaque para a Declaração dos Direitos Humanos da ONU, com vistas a tornar realidade julgamentos igualitários e justos – objetivos somente factíveis se embasados em práticas processuais capazes de materializar o acesso qualificado à Justiça.
13ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Comentários aos princípios de Bangalore de conduta judicial.
Na publicação antes referida, acha-se pontuado ser o Judiciário um dos três pilares da democracia, o último refúgio do cidadão contra leis injustas.
Considere-se que esse conjunto normativo específico consubstancia uma Codificação Judicial deontológica em âmbito global, dirigida à Magistratura, transformada no Código de Ética da Magistratura Nacional pelo Conselho Nacional de Justiça – CNJ, publicado no DJ, páginas 1 e 2, do dia 18 de setembro de 2008; nele acha-se consignado que: “traduz o compromisso institucional com a excelência na prestação jurisdicional e visa a fortalecer a legitimidade do Poder Judiciário”.14
Sua estrutura principiológica pode e deve servir de inspiração e norte para os propósitos de melhoria da Justiça como um todo, cuja parte operativa há de compreender todos os segmentos institucionais, sobretudo aqueles que diretamente são protagonistas de seu dia a dia, como é o caso dos órgãos exemplificativamente citados linhas acima.
De sua missão, de sua visão e de seus valores, todos precisam compartilhar com vistas à otimização e à efetividade dos serviços jurisdicionais.
Pode-se assim, nessa ordem de ideias, indagar: será ético deixar-se sem justificativa constitucional e jurígena, prosseguirem as desigualdades no plano judicial entre o particular e o público, quando a sociedade política e juridicamente instrumentalizada, não mais tem que conviver com privilégios que se apresentam com vestimenta de prerrogativas infensas à razoabilidade ou meramente convenientes?
Antes da possível “resposta”, me parece adequado refletir-se sobre a mensagem expressa no excerto do texto a seguir de Cunha:15
Assistimos todos, em alguma medida atônitos, às aceleradas transformações de nosso mundo cotidiano. Conceitos e instituições tradicionais parecem desmoronar frente a tais mudanças, colocando-nos diante da dissolução dos marcos de certeza. Já não há garantias para nada. No vazio das referências, as ideologias, religiões e culturas buscam espaço para sua própria afirmação, transformando o mercado das ideias num verdadeiro frenesi.
Pretende-se, levando-se também em conta questões como as evocadas, v.g., na mensagem acima destacada, dialeticamente, realçar importantes inconsistências no plano
14 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Código de Ética da Magistratura Nacional. Diário Oficial [da
República Federativa do Brasil], Brasília, , pp. 1-2, 18 set. 2008.
constitucional, ao subsumir o modelo atual pró Fazenda Pública em Juízo em face do interesse privado, e até mesmo do interesse coletivo cuja proteção acha-se constitucionalmente entregue a seus órgãos de atuação no plano jurisdicional.
Considera-se oportuno frisar, dentre vários pronunciamentos que traduzem a realidade reinante, infelizmente ainda envolvendo o Poder Judiciário, a fala da Ministra Eliana Calmon, do Superior Tribunal de Justiça16, a qual expõe com bastante realismo, práticas absolutamente antiéticas, as quais por certo são servis em certa medida, às inconformidades jurídica, política e constitucional que se busca por em relevo no texto, cuja integra, por ser extenso, encontra-se em Anexo.
No entanto, a parte inicial da entrevista da Ministra, por sua contundência e propriedade da fonte, merece ser desde logo destacada, sobretudo quando se trata de ética, de sua imbricação e de seus prováveis efeitos no objeto deste estudo:
[...] é conhecida no mundo jurídico por chamar as coisas pelo que são. Há onze anos no STJ, Eliana já se envolveu em brigas ferozes com colegas - a mais recente delas com então presidente César Asfor Rocha. Recém-empossada no cargo de corregedora do Conselho Nacional de Justiça, a ministra passa a deter, pelos próximos dois anos, a missão de fiscalizar o desempenho de juízes de todo país. A tarefa será árdua. Criado oficialmente em 2004, o CNJ nasceu sob críticas dos juízes, que rejeitavam ideia de ser submetidos a um órgão de controle externo. Nos últimos dois anos, o conselho abriu mais de 100 processos para investigar a magistratura e afastou 34. Em entrevista a Veja, Eliana Calmon mostra o porquê de sua fama. Ela diz que o Judiciário está contaminado pela politicagem miúda o que faz com que juízes produzam decisões sob medida para atender aos interesses dos políticos, que, por sua são os patrocinadores das indicações dos ministros. Por que nos últimos anos pipocaram tantas denúncias de corrupção no Judiciário? Durante anos, ninguém tomou conta dos juízes, pouco se fiscalizou, corrupção começa embaixo. Não é incomum um desembargador corrupto usar o juiz de primeira instância como escudo para suas ações. Ele telefona para o juiz e lhe pede uma liminar, um habeas corpus ou uma sentença. Os juízes que se sujeitam a isso são candidatos naturais a futuras promoções. Os que se negam a fazer esse tipo de coisa, os corretos, ficam onde estão. 17
16 CALMON, Eliana. Corrupção no Judiciário. Revista Veja, São Paulo, 30 set. 2010. Entrevista concedida Pela
Ministra do STJ. Disponível em: <http://georgelins.com/2010/09/30/entrevista-da-ministra-eliana-calmon-sobre-a-corrupcao-no-judiciario-revista-veja/> Acesso em 12 out 2010.
Portanto, numa perspectiva parcialmente conclusiva, o quadro delineado dentro de seu caráter multifatorial, sugere a ausência de ambiente político adequado para se implementar certas medidas de fato comprometidas com o acesso qualificado à Justiça.
A realidade observada, não só a partir do texto em destaque, mas de múltiplas situações levadas ao conhecimento da opinião pública, e em particular, da comunidade jurídica, tal como se encontra, conduz à compreensão de que o modelo institucional vigente, até responde as demanda levadas ao Poder Judiciário nos dias atuais.
Mas não lhes assegura solução, na perspectiva da eficiência, da eficácia e da efetividade, porquanto certas mazelas que remanescem, constituem óbices impedientes de pronunciamentos jurisdicionais aptos a convencerem a sociedade, eis que dissociados – caso a caso – de princípios e de valores consentâneos com um modelo jurisdicional equilibrado, justo e socialmente aceitável.
Essas idéias acham-se conectadas com a constatação de que o Direito não se encontra mais apenas nos Códigos e nas Leis esparsas, mas na Constituição e dela emanando suas diretivas normativas, particularmente no plano principiológico destacando-se neste, o princípio da constitucionalidade.
Não mais se convive com a legitimidade derivada apenas da legalidade, mas com a legitimidade emanada da Constituição, a qual preordena todas as atividades conferidas aos Poderes e órgãos do Estado.
Assim, a axiologia da Justiça constitui o ambiente onde nasce a legitimidade, com primazia sobre a legalidade.
Desse contexto brotam as diretivas cardiais segundo uma ética informadora da governança do porvir, balizadora do comportamento da classe dirigente, legitimadora dos atos de autoridade e diretriz das relações de poder, na lição de Paulo Bonavides.18
Pela vastidão do tema, muito, muito mais poderia ser considerado. No entanto, parece,
sub censura, que o que se pretende, desta feita, é que ele demonstre, em resumo, a compreensão e observância da ética e de sua efetiva indispensabilidade prática, seja no mundo da vida, seja no cenário institucional estrito; e, nesse rumo, percebe-se a necessidade de se buscar no âmbito do Poder Judiciário desejável, não apenas o certo-jurídico, mas e
2 DO CONTEXTO FÁTICO PARA ANÁLISE: SITUAÇÃO
ILUSTRATIVA DA ATUAÇÃO CONTINGENCIAL E ESTRATÉGICA
DA FAZENDA NACIONAL NA 2ª VARA FEDERAL DE PETRÓPOLIS
Para analisar o tema proposto foi selecionado, inicialmente, um caso que se afigura emblemático do modo como os interesses público versus privado vem se colocando e operando na Justiça Federal. O caso refere-se a uma sequência de ocorrências forenses relacionadas com dificuldades resultantes diretamente das possibilidades operativas derivadas do nível de prerrogativas fazendárias, com nítido embaraço para a tramitação institucional dos processos envolvendo, exemplificativamente, a Fazenda Nacional, órgão que mantém na Unidade jurisdicional analisada expressiva massa de processos.
Tais ocorrências, relatadas a seguir, são a expressão viva de como as práticas diretamente resultantes das prerrogativas fazendárias – tal como se encontram – ensejam dificuldades operacionais e embaraços para a melhoria dos serviços jurisdicionais.
Vale ressaltar que este caso foi vivenciado na 2ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro, mas apresenta estreita simetria19 com outras Varas Federais de competência constitucional (art. 109 da Constituição da República) equivalente.20
19 Isso por que, primeiro, a legislação que confere as prerrogativas é nacional e, segundo, porquanto a
mentalidade reinante nesse segmento da chamada advocacia pública é uniforme e, em nível federal, cada vez mais observa-se gestões no sentido da ampliação, a rigor, de suas prerrogativas. Para que não se diga que se cuida de visão especulativa, vejamos, p. ex., a realidade vivenciada por um Juiz Federal Substituto de uma Vara Federal Virtual de Juizado Especial Federal, em decorrência dos privilégios fazendários: “Prezados, Depois de mais de um ano de trabalho em uma das Varas de JEF Virtual do projeto-piloto do TRF1ª Região (29ª BH/MG), um item nos chamou muito a atenção sobre o processo eletrônico: o prazo dilatado conferido aos entes públicos, especialmente, para fins de intimação/notificação de atos em geral.” O texto da Lei nº 11.419/2006 outorga prazo de 10 dias para consulta às intimações que lhe são dirigidas, senão veja-se:
“Art. 5o As intimações serão feitas por meio eletrônico em portal próprio aos que se cadastrarem na forma do
art. 2o desta Lei, dispensando-se a publicação no órgão oficial, inclusive eletrônico.
§ 1o Considerar-se-á realizada a intimação no dia em que o intimando efetivar a consulta eletrônica ao teor da intimação, certificando-se nos autos a sua realização.
§ 2o Na hipótese do § 1o deste artigo, nos casos em que a consulta se dê em dia não útil, a intimação será
considerada como realizada no primeiro dia útil seguinte.
§ 3o A consulta referida nos §§ 1o e 2o deste artigo deverá ser feita em até 10 (dez) dias corridos contados da data do envio da intimação, sob pena de considerar-se a intimação automaticamente realizada na data do término desse prazo.”
[...]
§ 5o Nos casos urgentes em que a intimação feita na forma deste artigo possa causar prejuízo a quaisquer das partes ou nos casos em que for evidenciada qualquer tentativa de burla ao sistema, o ato processual deverá ser realizado por outro meio que atinja a sua finalidade, conforme determinado pelo juiz.
2.1 Executivo Fiscal: prerrogativas orgânica + funcional como fator de
tempo morto do processo
Como é do conhecimento de toda a comunidade jurídica, a Fazenda Pública, tendo em conta a natureza de sua missão institucional de realizar o interesse coletivo que lhe foi confiado pelo ordenamento jurídico-constitucional, conta com salvaguardas na estrutura processual civil e em regras de Direito Administrativo, as quais consubstanciam amparo extra diante do particular, para assim poder melhor se desincumbir do vasto conjunto de atribuições na seara da representação e da defesa dos interesses da União, propriamente fazendários ou não, em juízo ou fora do Poder Judiciário – responsabilidades previstas basicamente nos artigos. 131 e 132 da Constituição da República e na Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993.
Retomando a abordagem introdutória, os anos de atuação como magistrado em Unidade Jurisdicional com competência mista, e considerando que a Justiça Federal atua fundamentalmente em demandas no âmbito do Direito Público (art. 109 da Constituição Federal), reponta natural a interação, o gerenciamento dos processos e a observância na marcha processual do regramento posto inicialmente, no art. 188 do Código de Processo Civil, ou seja: computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública ou o Ministério Público.
Para dar um exemplo simplório: se determino o cumprimento de determinada medida com prazo de 05 dias (por exemplo, implantação de um benefício previdenciário, o prazo será, na verdade, de 15 dias, pois a PFE não consultará os autos antes disso)!! Assim, todos os atos processuais a serem praticados tem que levar em conta 10 dias a mais em sua duração no processo eletrônico, o que para mim soa contraditório, especialmente nos JEF’s, onde um dos princípios norteadores é a celeridade.
Por este motivo, considero urgente uma alteração que acabe com este que considero um prazo excessivo e que não encontra fundamento no atual estágio tecnológico em que nos encontramos, s.m.j..
Também nos casos envolvendo intimações urgentes, penso que a possibilidade constante do § 5º do citado art. 5º não resolve o problema, especialmente em se tratando de “varas virtuais”: ao invés de a tônica ser o processamento virtual, o papel será uma constante, pois são centenas de casos urgentes com que nos deparamos todos os dias.
Talvez os Colegas das outras regiões já tenham até contornado este ‘problema’, mas não tenho informações a respeito.
Desta forma, já me desculpando pela extensão da mensagem, fica a sugestão para que a AJUFE, após estudar o tema, proponha alteração legislativa que, de fato, faça o processo virtual ser rápido para todos. Abraços, Karley Correa Juiz Substituto BH/MH – 29ª JEF Virtual
20 Para se ter uma ideia bastante realística, veja-se a nota de rodapé nº 15, a qual retrata uma situação
Essa regra, uma vez conjugada, como sói acontecer, com as prerrogativas dos Procuradores Federais e Procuradores da República, em prol do chamado interesse público em nome de quem atuam, ao conferir tratamento desigual, invocando para tanto uma desigualdade ontológica e teleológica, à conta do interesse coletivo, expande desmesuradamente a duração dos processos.
Diante desse quadro jurídico-operacional, a Unidade jurisdicional acima mencionada tem convivido com longo período de descompasso entre a produção colimada em metas – dentre elas a Meta 2 de Nivelamento do Conselho Nacional de Justiça, a partir da qual várias outras metas foram estabelecidas, tanto pela Unidade jurisdicional específica, quanto pelo próprio Tribunal Regional Federal da 2ª Região21 – e a necessária agilidade no processamento de Ações de Execução Fiscal e Outras – fundamentalmente as primeiras – vs a atuação amiúde da Procuradoria da Fazenda Nacional na cidade de Petrópolis-RJ.
Procurando resolver este descompasso, ao longo dos últimos três anos procurou-se imprimir no processamento das ações judiciais da 2ª Vara Federal de Petrópolis-RJ, um ritmo cada vez mais ágil, sem perda de qualidade, de modo a enfrentar o elevado acervo de processos, sobretudo antigos, para, assim, atender melhor as necessidades dos jurisdicionados. Nesse cenário é que apareceu como motivo relevante e de certo modo impediente, o já mencionado descompasso entre a agilidade que se conseguiu imprimir – embora não no nível ideal – e a capacidade de resposta em tempo razoável de certos stakeholders: o problema é que a Fazenda Pública, através de suas Procuradorias, além das prerrogativas já referidas, não retirava centenas e milhares de processos segundo a necessidade do processamento. E quando o fazia, não devolvia em tempo razoável, conforme demonstrado na situação fática retratada neste Capítulo 1.
De fato foi (e é) preciso muito empenho, “paciência” e até mesmo o convívio com um certo desgaste para se conseguir a devolução de um número maior de processos com manifestação e com outras providências de certos Procuradores. Ou seja, além do prazo extra juridicamente existente em favor do interesse público, há, em razão do somatório das prerrogativas orgânicas com as prerrogativas funcionais das procuradorias, em verdade, um tempo de espera que se pode denominar como tempo morto ou etapas mortas: injustificados
21 TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO. Metas do Poder Judiciário. Disponível em:
prolongamentos que separam a realização de um ato processual de outro, sem qualquer subordinação a um lapso temporal pré-fixado.22
2.2 Tempo morto e alguns efeitos no relacionamento institucional
Essa situação chegou mesmo a motivar alguns desencontros e diligências atípicas da Justiça Federal, reclamações, reuniões e múltiplos expedientes escritos para se conseguir alguma melhoria nesse plano.
Como exemplo, no ano de 2008, durante Correição Geral realizada no período de 21 a 25 de julho, dois Procuradores da Fazenda Nacional apresentaram reclamação à Juíza Federal coordenadora dos trabalhos, tendo como motivação o fato de a Secretaria do Juízo, após aguardar por tempo excessivo a retirada de processos físicos com vista para manifestação e outras providências, viu-se obrigada a encaminhar à Procuradoria-Seccional da Fazenda Nacional de uma só vez o elevado quantitativo acumulado.
A inusitada postura dos Procuradores simplesmente baseava-se na irresignação em virtude da remessa de um quantitativo retido de processos, cujo andamento não prescindia, segundo a legislação própria, das mais variadas manifestações da Fazenda Nacional. Daí, uma das suposições aventadas precedentemente, no sentido de que a mentalidade e as prerrogativas não só orgânicas, mas também funcionais expressam uma mentalidade e um modus operandi que não se harmonizam com o esforço de melhorias em curso no Poder Judiciário.23
No enfrentamento dessas dificuldades, muitas multas foram cominadas e/ou impostas pelo Juízo, particularmente ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), para, somente assim, conseguir resolver pendências importantes em ações de natureza previdenciária, normalmente do interesse de segurado idoso e/ou muito desinformado e sem condições de vencer a burocracia autárquica.
A seguir, um Resumo Exemplificativo de Processos com Aplicação de Multa. No Quadro 2 acham-se retratadas situações com os números dos processos do Juizado Especial
22 TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO, op. cit., p. 26.
23 Alguém poderia objetar: mas este é um contexto pontual e que não expressa a média ou a realidade cotidiana
Federal Adjunto, a classe, o número das folhas dos processos, o valor original da multa, o valor reduzido em alguns casos, se houve ou não recursos, fase alusiva ao pagamento. O Quadro 3 repete o mesmo formato, mas são situações sem redução do valor da multa.
Processo Classe Despacho Fls. Original Valor Reduzido Valor Recurso Data Rpv P/Sjrj
2003.5156007406-1 51002 75 9.100,00 3.033,33 Não. RPV ainda não foi expedido.
2004.5156000252-2 51002 89 1.800,00 600,00
Mandado de Segurança – Indeferida a petição inicial.
Autos conclusos.
2004.5156001388-0 51002 122 1.500,00 500,00
Manteve – limitou ao
teto do JEF. Depositado. Quadro 1 – Com redução do valor da multa
Fonte: Secretaria da 2ª Vara Federal de Petrópolis, onde se encontram os processos selecionados.
Processo Classe Recurso Data Rpv P/Sjrj 2003.5156007250-7 51002 Sim – mantido RPV a conferir – R$550,00
2004.5156000772-6 51002 Limitou a 20% do valor da condenação. Depositado - R$ 2.422,18
2003.5156007596-0 51002 Manteve – limitou ao teto do JEF Carga para o INSS – R$2.850,00
2003.5156007920-4 51002 Manteve – limitou ao teto do JEF Depositado - R$1.050,00
2003.5156006962-4 51002 Manteve – limitou ao teto do JEF R$ 4.250,00
2004.5156000130-0 51002 Manteve – limitou ao teto do JEF. Autos Conclusos - R$3.900,00
2003.5156007217-9 51002
Mantido. Segundo entendimento do Juiz Federal, Dr. Fábio Nobre Bueno Brandão, o valor reverteu em favor da parte autora - R$ 3.500,00.
2004.5156000817-2 51002
Segundo entendimento do Juiz Federal, Dr. Fábio Nobre Bueno Brandão, o valor reverteu em favor da parte autora R$ 2.199,59.
Quadro 2 – Sem redução do valor da multa
Fonte: Secretaria da 2ª Vara Federal de Petrópolis, onde se encontram os processos selecionados.
Vale registrar que, no caso do INSS embora ainda longe do desejável, melhorias razoáveis passaram a ocorrer, particularmente, a partir do funcionamento e da atuação de Equipe da recém criada Agência de Atendimento de Demandas Judiciais – AADJ, também em Petrópolis-RJ.
– não obstante o empenho diferenciado de alguns Procuradores – vivenciando quadro ainda carente de significativas melhorias, pelos mesmos motivos precedentemente realçados, porquanto esses procuradores, em virtude das questões relacionadas com as prerrogativas (orgânicas + funcionais), não conseguem pessoalmente superar, só com a dedicação pessoal, os entraves sistêmicos.
Vê-se assim, um cenário resultante da combinação de uma cultura jurídica com a capacidade de apoio político e legislativo, conforme será retratado em tópico próprio, mercê dos quais a Fazenda Pública continua a desfrutar e a ampliar, de maneira cada vez mais, seu leque de prerrogativas.
Enquanto isso, os jurisdicionados mantém-se desaparelhados e simplesmente submetidos aos efeitos da desigualdade, na medida em que o conjunto das prerrogativas sob estudo opera em desacordo com a presteza jurisdicional e portanto, contrário à garantia constitucional de duração razoável do processo, tanto administrativo, quanto judicial.24
2.3 Outros entraves à celeridade e ao acesso à justiça
A praxe forense decorrente dessa normatividade processual notoriamente em favor da Fazenda Pública apresenta importantes dificuldades para a gestão da atividade jurisdicional finalística, porquanto o Poder Judiciário em muitas situações vê sua atuação limitada, sem poder alcançar, de forma célere, certos órgãos que abrigam as Procuradorias. A necessária cooperação no modo e em consonância com a agilidade cada vez mais comum ao processamento e às metas estabelecidas no âmbito judicial fica, assim, comprometida, porquanto isso pressupõe o entrosamento institucional.
Repise-se, essa realidade aponta no sentido de que tais prerrogativas, da maneira como se encontram, além de obstar em boa medida a já mencionada garantia de duração razoável do processo e a efetividade jurisdicional25, também terminam por servir de “guarda-chuva” para explicações acerca, v.g.:
24 BRASIL. Constituição (1988), op. cit.
25 De acordo com TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO, op, cit., p.1(Nota 4), a idéia que se
a) da falta de aparelhamento orgânico-operacional adequado e à altura da demanda jurisdicionalizada; e
b) da falta de recursos humanos para atender ao volume de causas – tendo como exemplo o caso de Petrópolis – existentes em algumas Subseções Judiciárias da Justiça Federal, atendidas por uma mesma estrutura de Procuradoria.
Claro que o volume de serviço consentâneo com as múltiplas atribuições legais destinadas às Procuradorias da Fazenda Nacional as deixam quase que impossibilitadas de dar um melhor atendimento ao elevado volume de processos que lhes são inerentes. Acontece, que além dessa realidade constituir apenas um dos fatores geradores da situação precípua enfocada neste trabalho, as legítimas cobranças sociais no sentido de o Poder Judiciário ser cada vez mais atuante e de estar em condições de julgar as causas que lhe são submetidas com agilidade ou em tempo razoável, não permitem aceitar explicações de desaparelhamento orgânico do Poder Executivo para o setor, enquanto que a sociedade fica cobrando da Justiça a natural presteza jurisdicional.
Essa conjuntura, ao longo do tempo, veio se transformando em dificuldade operacional, no que se refere:
a) à extrapolação sistemática e desarrazoada dos prazos, tanto dos assinados pelo juiz, quanto dos previstos em lei;
b) à retenção (por trimestres e semestres), de processos os quais – por exigência legal, particularmente da lei nº 6.830/1980) – não podem prosseguir sem a fala técnica e sem providências operacionais da Fazenda Pública exequente;
c) ao não cumprimento de “acordos” entre a Vara Federal e a respectiva Procuradoria Seccional da Fazenda Nacional no sentido, tanto da retirada dos processos prontos para remessa, quanto para a devolução, pelo menos de parte razoável do quantitativo de processos em seu poder;
d) ao óbice intransponível na marcha dos processos, porquanto sem a vista diferenciada e a obrigatória manifestação, não há como o processo se desenvolver válida e regularmente, ante as prerrogativas do (a) exequente expressas em leis especiais e o oferecimento de elementos tais como posicionamentos, informações, providências específicas e documentos;
Pública propriamente, mas também daquelas previstas em leis específicas em favor dos Procuradores Federais; e
f) ao desatendimento, indefinidamente, como será ilustrado em tópico específico, a prazos legais e judiciais, gerando assim prejuízos tanto para os prazos próprios26e impróprios, como um modo “estratégico” conveniente, de movimentar os processos, até porque é fácil imputar todo e qualquer tipo de morosidade à Justiça e, assim, gerar tempo ocioso no processo e disfarçar deficiências, além da ausência ou adequação de políticas administrativas e orgânico-institucionais.27
2.4 Busca de solução negociada, ante os embaraços e as estratégias
fazendárias
Diante da realidade exposta acima, após múltiplas tentativas de solução negociada entre o Juiz Federal titular e a Procuradoria-Seccional da Fazenda Nacional em Petrópolis, sem resultado satisfatório, foi instaurado na 2ª Vara Federal de Petrópolis-RJ o Procedimento judicial nº 2009.51.06.000455-2, classe 15006, em 21 de maio de 2009.
Inicialmente, a intenção era documentar adequadamente a situação realçada e deveras
26 Segundo NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil Comentado. 9
ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 385: Prazos próprios são os fixados para o cumprimento do ato processual, cuja inobservância acarreta desvantagem para aquele que o descumpriu, consequência essa que normalmente é a preclusão. Prazos impróprios são aqueles fixados na lei apenas como parâmetro para a prática do ato, sendo que seu desatendimento não acarreta situação processual detrimentosa para aquele que o descumpriu, mas apenas sanções disciplinares. O ato processual praticado além do prazo impróprio é válido e eficaz. Normalmente são prazos impróprios os fixados para o juiz e auxiliares da justiça. São, também, impróprios os prazos para o curador especial contestar (CPC 9º II) e para o MP falar nos autos como custos legis
(CPC 82 e 83).
27 Daí, por exemplo, tem-se o resultado retratado nos índices revelados pela pesquisa sobre o Índice de
prejudicial à garantia da duração razoável do processo.
Teve-se em vista, outrossim, o próprio interesse da Fazenda Pública, considerada sua missão e sua visão institucional, mas, precipuamente, a realidade constituída por inúmeros casos envolvendo o contribuinte executado ou mesmo demandante – o qual naturalmente busca solução de sua pendência no campo tributário, fiscal e previdenciário junto à Fazenda Nacional, ou junto à Procuradoria correspondente, sempre em flagrante desvantagem no ambiente processual em estudo. Portanto, buscou-se criar um locus útil e demonstrativo do quadro vivenciado, de modo a sensibilizar e encaminhar alguma sugestão tendente a corrigir essa importante desconformidade.
Considerando que a realidade até aqui retratada envolve, basicamente, o dia a dia da Fazenda Nacional e de outras Procuradorias dos diversos órgãos pertencentes à União, cabe registrar a presença constante e um tanto diferenciada de sua autarquia Previdenciária. Em relação especificamente ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) os entraves enfrentados, na prática, consistem:
a) na falta de apresentação de cópia integral e legível de procedimentos administrativos referentes a determinados benefícios previdenciários – documentos fundamentais para o conhecimento amplo da causa pelo juiz – vez em certos casos, somente assim poderá determinar a quantificação do pedido e julgar o mérito da causa ou viabilizar o pagamento da quantia devida na fase de execução; e
b) não adotar o INSS providências a seu cargo já na fase de execução, seja sob a alegativa de não localizar o procedimento ou outro documento ou dados referentes a certos benefícios, por que pertencente a outras Unidades da Previdência Social – e estas nem sempre atendem entre si, com presteza, seja por que tem entendimento insistentemente contrário àquele expresso na sentença e na jurisprudência prevalente, e assim vale-se da via dos embargos à execução ou de outras formas de impugnação; enquanto o processo não consegue produzir a satisfação do direito reconhecido ao segurado.
a) em deixar os processos com vista e necessidade indispensável de manifestação ou providências dos Procuradores se avolumarem na Secretaria sem retirada – vez que a intimação e a contagem do prazo há que ser feita pessoalmente, isto é, mediante mandado por oficial de justiça ou com a entrega dos autos (art. 25 da Lei nº 6.830, de 22.09.1980); e
b) a despeito da praxe de se buscar prática cooperativa, no interesse da agilização do grande volume de processos; a vista, em regra, ocorre mediante retirada na Secretaria da Vara Federal dos processos pela Procuradoria e a posterior devolução no prazo de lei, com as providências pertinentes.
No entanto, esses acordos não são observados apenas unilateralmente e fora dos prazos ajustados, e isso gera o inexorável e sistemático represamento dos processos.
Essa situação já deu ensejo a várias providências do Juízo, tais como:
a) expedição de mandado de intimação de número elevado de processos, em razão do descumprimento da praxe legal e cooperativa acima referida;
b) intimações, ofícios, reuniões, “acordos de cavalheiro”, “buscas”, entregas compulsórias de grande número de processos retidos por longo prazo, reclamação verbal da Fazenda Nacional – durante os trabalhos da Corregedoria-Regional do Tribunal Regional Federal da 2ª Região na 2ª Vara Federal de Petrópolis, em julho de 2008, dentre outras; e
c) visitas recíprocas para se conhecer melhor as realidades em cada órgão, para assim se encontrar a melhor solução desse problema longevo.
2.5 Consequências desfavoráveis para o particular
Não é o que, em número bastante elevado de casos, se observa. Ao contrário, como mais uma importante consequência, convive-se com uma quantidade bastante expressiva de processos de execução fiscal, atingidos e extintos pela prescrição – originária e intercorrente – em decorrência desse quadro.
Como exemplo, tem-se na 2ª Vara Federal de Petrópolis-RJ: no período de junho de 2009 a 08 de outubro de 2010, de um total de 1.844 sentenças proferidas em processos de execução fiscal; 736 sentenças extintivas de processos em virtude de prescrição, isto é,
39,91% (trinta e nove ponto noventa e um por cento). Fonte: Estatística de Sentenças da Justiça Federal – Seção Judiciária do Estado do Rio de Janeiro.28
Ve-se assim, que esse contexto fático é representativo e diretamente decorrente da multiplicidade de fatores que se conjugam tanto com as tantas vezes aludidas prerrogativas da Fazenda Pública, quanto com as outras de seus Procuradores que se somam e – tal como se encontram – indicam um modo no mínimo bastante questionável de cuidar dos interesses confiados pelo ordenamento jurídico-constitucional a seus órgãos.
Observa-se, nesse sentido, que o interesse do particular demandante, demandado ou executado, tanto no plano individual – vez que permanece enredado e a mercê dessa estrutura defeituosa diante de processos sem solução em tempo razoável (inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal de 1988)29 – bem como o interesse fazendário e coletivo permanecem desatendidos ou, na melhor das hipóteses, atendidos parcialmente.
Este é o panorama donde nasceu a motivação de se perquirir até que ponto nos interessa continuar com esse modelo operacional baseado numa normatividade marcadamente pró fazendária.
2.6 O procedimento judicial e seus resultados práticos
Eis por que, como já ressaltado, um procedimento judicial específico foi instaurado para reunir em relação a um certo período, elementos tais como: documentos e falas que permitissem, sob o pálio do contraditório, evidenciar os reais motivos desse quadro e,
28 TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO. Relação de Juízes da Justiça Federal da 2ª Região -
Por Região. Região Serrana do Rio. Disponível e, <http://www.trf2.gov.br/cgi-bin/pmsql?senhamsql=SISDIV&programamsql=INTJUI09&estado=1®iao=6&municipio=1.> Acesso em 5 abr. 2011.
principalmente, propiciar análise, diagnóstico e prognóstico indicativos de caminhos mais consentâneos com a eficiência e a eficácia do serviço jurisdicional.
O referido procedimento tem hoje 4 volumes e 1.030 páginas, isto é, até 10/09/2010, composto, em resumo:
a) dos diversos despachos destinados a imprimir andamento às centenas e milhar (es) de processos nas condições antes referidas;
b) das múltiplas informações da Secretaria da Vara Federal retratando o gargalo já realçado; e
c) das falas e explicações da Procuradoria da Fazenda Nacional no âmbito da Subseção Judiciária sobre a matéria30.
Nele vê-se que a Unidade jurisdicional, visando cumprir metas e regularizar seu acervo representativo de anos de retenção involuntária de processos, vem mobilizando sua equipe de servidores, e assim produzindo cada vez mais despachos, decisões e sentenças, particularmente em Ações de Execução Fiscal, cujo número é muito expressivo e é, outrossim, a via natural para cobrança dos créditos de natureza particularmente tributária e outros.
Esse quadro levou ao despacho do juiz federal nas fls. 327 em 25/05/2009, do seguinte teor que ilustra as questões debatidas neste trabalho sobre uma espécie de uso estratégicos das prerrogativas. E desta forma neste despacho se informa:
Considerando a causa ensejadora deste procedimento e a natural premência – vez que trata da não retirada dos processos com vista pelo órgão Seccional da Fazenda Nacional – com sérios prejuízos para o processamento de quantitativo elevado de ações, estas há muito sem andamento, sobretudo de Execução Fiscal.
Considerando o privilégio legal conferido à Fazenda Pública de somente ter início a contagem de prazos processuais com a intimação pessoal ou com a retirada dos autos (art.25 da Lei nº 6.830/1980 e no art. 6º da Lei nº 9.028/1995), basicamente.
Considerando sobretudo, a situação retratada nas informações e nos documentos de folhas 02, 03, 04, 05, 06, 07-93, 94, 95-96, 97, 98, 99-114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122-160, 161, 162, 163, 164, 165-167, 168-170, 171-323; intime-se o representante legal Seccional da Fazenda Nacional, ou quem suas vezes fizer (artigos. 37 e 38 da Lei Complementar nº 73, de
30 Visando facilitar e preservar o encadeamento descritivo no essencial, as partes componíveis e que
1993) para, no prazo improrrogável de 5 (cinco) dias, se manifestar conclusivamente.
A intimação deverá ser feita, com urgência, por Oficial de Justiça Federal Avaliador, com o encaminhamento dos autos.
Com o retorno, colha-se individualmente de cada setor da Secretaria e encartem-se as informações acerca do fluxo de processos com órgão em apreço e a situação atual.
Na sequência retornem imediatamente conclusos.
Diligencie-se com urgência e com as precauções de praxe.
Pois bem. Não se consegue alcançar os objetivos, entre outros motivos por que a Fazenda Nacional não consegue, por deficiências estruturais e de gestão político-administrativa no âmbito do Poder Executivo, se desincumbir de suas atribuições em tempo razoável, e termina por deixar acumular os quantitativos de processos documentados no procedimento em foco. Para justificar, reiteradamente essa situação, apresenta os motivos alinhados nas fls. 331-333 e 334-336, que basicamente dão conta de uma realidade conjuntural decorrente de muitas limitações e dificuldades operacionais, particularmente para localizar bens do devedor.
Cita a título de exemplo: reduzido quadro de servidores de apoio, de procuradores, de equipamentos, falta de espaço físico etc., insuficientes para atender as demandas de 4 (quatro) varas federais, 4 (quatro) varas do trabalho, 2 (duas) varas cíveis estaduais, 3 (três) agências e 1 (uma) delegacia, além da parte administrativa e do atendimento ao público, por vezes prestado pelos procuradores.
Em decorrência, a Secretaria à vista dos documentos ilustrativos nas fls. 1031-1035 e 1036-1051, respectivamente, trouxe os esclarecimentos acerca de pontos levantados na justificação da Fazenda Nacional nas folhas precedentemente destacadas, demonstrando o quadro reinante no momento em relação ao fluxo de processos da Seção de Execuções Fiscais com o órgão em referência, sem sinalização de melhoria significativa. Aliás, a situação realçada pela própria Fazenda Nacional no parágrafo antecedente, não permite expectar melhoria, sequer no médio prazo.
