Escola de Economia e Gestão
Júlio César Tenório de Oliveira
julho de 2016
Eficiência do novo Sistema de Pagamento de
Pessoal do Exército Brasileiro:
perceção do usuário
Júlio César T enório de Oliv eir a Eficiência do no vo Sis tema de P agamento de P essoal do Exército Brasileiro: perceção do usuário
UMinho|20
Júlio César Tenório de Oliveira
julho de 2016
Eficiência do novo Sistema de Pagamento de
Pessoal do Exército Brasileiro:
perceção do usuário
Trabalho efetuado sob a orientação da
Professora Doutora Sílvia Maria Vale Mendes Camões
Dissertação de Mestrado
Mestrado em Administração Pública
Nome: Júlio César Tenório de Oliveira
Endereço eletrônico: tenoriosuprir@gmail.com
Número do passaporte: SB077105 Título da dissertação:
Eficiência do novo Sistema de Pagamento de Pessoal do Exército Brasileiro: perceção do usuário.
Orientadora: Professora Doutora Sílvia Maria Vale Mendes Camões Ano de conclusão: 2016
Designação do Mestrado: Mestrado em Administração Pública
É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO PARCIAL DESTA DISSERTAÇÃO (COM EXCEÇÃO DOS SEUS ANEXOS) APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE.
Universidade do Minho, __ de ___________ de 2016 Assinatura: ___________________________________
iii
AGRADECIMENTOS
Ao Senhor dos Exércitos pelo dom da vida, suas graças infinitas e os desafios impostos que me fazem crescer em espírito a cada dia.
À minha mãe, Maria Gilda, e meu pai, José Tenório, que pelo exemplo, sacrifício, dedicação e, sobretudo, amor (…), venceram as adversidades impostas pela vida e fizeram de mim um humilde e dedicado servo de Deus e do meu país.
Ao meu avô materno, Sr Armando (in memoriam), que partiu recentemente deste plano de existência. Sua humildade e perseverança servem de exemplo a todos os filhos, netos e bisnetos. Que Deus o tenha em bom lugar.
À família que Deus me permitiu constituir (…). Minha amada e dedicada esposa, Ana Caroline (…), esteio do lar e fortaleza inabalável, que com sua ternura e paciência supera os desafios e constitui presença fundamental em minhas conquistas. Meu amado filho Júlio César Filho (…). É impensável um homem passar por este plano de existência sem conhecer o amor verdadeiro. Muitíssimo obrigado, Deus, por me conceder a graça de ser pai (…).
Ao Exército Brasileiro, pela confiança e reconhecimento do meu trabalho ao longo destes 17 anos de caserna e pela oportunidade de viver esta experiência inigualável que incrementará sobremaneira minha capacidade de assessoramento aos escalões superiores.
Aos integrantes do Centro de Pagamento do Exército, personificados na pessoa do seu Chefe, Exmo Sr General de Brigada Intendente Helcio de Freitas Martins, que possibilitou a consecução do presente trabalho de investigação ao envidar esforços no sentido de atender, sem restrições, às demandas deste pesquisador.
À Professora Doutora Sílvia Maria Vale Mendes Camões, que aceitou, de coração aberto, o desafio de orientar este trabalho de investigação. A perspicácia, sensibilidade, inteligência, vigilância e sobretudo a paciência de tão destaca profissional tornaram esta difícil jornada possível de ser percorrida. Muito obrigado pelo irrestrito apoio à minha família. Muitíssimo obrigado, ainda, por me mostrar o quanto ainda NÃO SEI.
Aos amigos civis e militares que, direta e indiretamente, no Brasil ou em Portugal, contribuíram com esta dissertação. Especial agradecimento à amiga Estela Vieira que, com sua disponibilidade e cordialidade, possibilitou a resolução de questões administrativas que, sem as quais, o sucesso ficaria prejudicado, e à querida amiga Ana Bártolo que, com sua paciência e atenção, abrandou a ansiedade deste pesquisador e contribuiu para que fosse possível chegar à “meta”. Muitíssimo obrigado pela amizade e carinho para com minha família.
iv
usuário. RESUMO
O processo de transformação em curso no Exército Brasileiro (EB) traz consigo o aperfeiçoamento da maneira de gerir a organização como exigência dos tempos modernos. Tal exigência encontra amparo, principalmente, na evolução tecnológica. No plano de ação concebido para o referido processo de transformação, a linha de ação denominada Gestão Corrente e Estratégia pretende aperfeiçoar os referidos métodos de gestão, nomeadamente, por intermédio da racionalização das despesas de custeio e a promoção da redução dos efetivos (pessoas) empregados em atividades outras que não às relativas ao preparo e emprego militar. Nesse cenário, deu-se o estímulo necessário ao desenvolvimento do denominado Sistema de Pagamento de Pessoal do Exército Brasileiro (SIPPES).
A fim de proporcionar a racionalização das referidas despesas, o SIPPES necessitará se apresentar mais eficiente do que o sistema ao qual deve substituir (SIAPPES). Buscando definir eficiência, recorreu-se ao conceito de eficiência na Administração Pública. Tal conceito remete à relação input-output com destaque para o custo que se apresenta quando da execução de uma determinada atividade. Entretanto, verificou-se uma componente relativa ao SIPPES inexistente em relação ao antigo sistema: o custo da contratação do serviço de manutenção de software. Desta feita, recursos financeiros não couberam como input devido à sua ausência em uma das unidades de análise. Assim, a perceção dos usuários dos sistemas acerca dos aspetos segurança da informação e operação do mesmo apresentou-se como alternativa viável de aferição.
Nesse sentido, a presente dissertação teve como objetivo averiguar a perceção de eficiência dos sistemas (SIAPPES e SIPPES), relativamente à segurança da informação e à operação, por intermédio da avaliação da perceção dos operadores dos sistemas de pagamento do EB. Os resultados indicaram que os usuários entendem que tanto o sistema antigo quanto o novo sistema satisfazem critérios de segurança e operação, cumprindo a finalidade para o qual se destinam. Os mesmos resultados permitem, ainda, inferir que os operadores entendem que ambos apresentam condições de atuar no pagamento do pessoal.
A despeito da perceção geral de que novas tecnologias trazem consigo a ideia de maior automação e eficiência, identificou-se que os operadores percebem que o sistema antigo se mostra mais eficiente que o novo. Mesmo com essa perceção, é possível afirmar que os respondentes entendem que o SIAPPES apresenta limitações diante da ultrapassada e vulnerável tecnologia na qual está estruturado. Assim, reconhecem a necessidade de modernização da ferramenta eletrônica de pagamento na busca por melhorias na segurança da informação e, nomeadamente, na usabilidade. Acreditam que quando satisfeitas as questões elencadas como oportunidades de melhoria de caráter geral e das funcionalidades, o SIPPES facilitará a execução da atividade de pagamento permitindo executar os procedimentos com mais segurança, rapidez e objetividade de maneira a possibilitar a substituição do SIAPPES com a pretendida segurança e simplicidade inerentes às novas tecnologias.
v
ABSTRACT
The Brazilian Army (EB) nowadays is passing through a tranformation process that, as a requirement of modern times, will also, bring an improvement of the way in managing this organization. Such a requirement is derived, mainly, from the necessity of technological development. In the action plan designed for this transformation process, the so-called Strategy & Current Management area aims to have these management methods improved and updated, in particular, through the rationalization of operating expenses and personel reduction, that in this case, would be better employed in other activities related to the preparation and military use. This was the Best scenario to stimulate the development of so-called Brazilian Army Personnel Payroll System (SIPPES).
In order to provide the rationalization of such costs, the SIPPES system needs to perform more efficient than the system that should be replaced (SIAPPES). Seeking to define efficiency, it was used the concept of efficiency in public administration. This concept refers to the input-output relationship highlighting the cost that arises when performing a particular activity. However, there was a component of SIPPES system nonexistent in relation to the old system: the cost of hiring the software maintenance service. Having this, financial resources did not fit as input because of its absence in one of the units of analysis. Thus, the perception of the systems users about information security aspects and its operation is presented as a viable alternative of appraisement.
In this sense, the main objective of this article is to investigate the perception of efficiency of the systems (SIAPPES and SIPPES), mainly when related to information security and operation, through the evaluation of the perception from EB payroll systems operators. The results indicated that users understand that both, the old system and the new system, meet safety and operating criteria, fulfilling the purpose for which they are intended. The same results also make possible to indicate that operators understand that both systems have the conditions to act as a tool system for personel payroll area.
Despite the general perception that new technologies always bring the idea of greater automation and efficiency, it was identified that operators have the perception that the old system is more efficient than the new one. Despite this, it is clear that operators understand that SIAPPES has limitations on the outdated and vulnerable base technology in which it is structured. So, they recognize the necessity to modernize the electronic tool for payroll, mainly, when its regarding to the information security and in usability. They believe that when met the listed open points for improvement opportunities and features, SIPPES will make the personel payment process easier to prepare, in a more safety, quickly and objectivity platform in order to enable the replacement of SIAPPES with the desired safety and inherent simplicity of the new technologies.
vi AGRADECIMENTOS ... iii RESUMO……… ... iv ABSTRACT……….. ... v SUMÁRIO………. ... vi Lista de Quadros ... ix Lista de Tabelas ... x Lista de Figuras ... xi
Lista de Gráficos ... xii
Lista de Abreviaturas e Siglas ... xiii
1.Introdução…. ... 1
1.2.Contextualização ... 3
2. Revisão de Literatura ... 6
2.1 Eficiência na Administração Pública ... 6
2.1.1. A evolução da Administração Pública: do modelo patrimonialista à governação ... 6
2.1.2. Peculiaridades da Administração Pública em relação à privada. ... 9
2.1.3. Conceito e classificação de eficiência na Administração Pública ... 13
2.1.4. Comentários Finais ... 16
2.2 A Tecnologia da Informação na Administração Pública ... 17
2.2.1. Evolução do emprego de Tecnologia da Informação na Administração Pública .. 17
2.2.2. Definição de Tecnologia da Informação e Sistemas de Informação ... 20
2.2.3. Impacto da Tecnologia da Informação na eficiência da Administração Pública ... 23
2.2.4. Comentários Finais ... 25
2.3. Racionalização Administrativa na Administração Pública ... 25
vii
2.4. Inovação e gestão da mudança na Administração Pública ... 28
2.4.1. Definição de inovação e mudança na Administração Pública ... 30
2.4.2. Tipos de mudanças organizacionais e seus fatores impulsionadores ... 33
2.4.3. Processos de gestão da mudança organizacional ... 36
2.4.4. A resistência às mudanças organizacionais... 38
2.5. O processo de transformação do Exército Brasileiro ... 40
2.6. Pagamento de Pessoal no Exército Brasileiro ... 43
2.6.1. Por que desenvolver um novo Sistema de Pagamento de Pessoal? ... 46
2.6.2. Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIAPPES) ... 49
2.6.2.1. Peculiaridades do SIAPPES nas OM ... 56
2.6.2.2. Peculiaridades do SIAPPES no CPEx ... 60
2.6.3. Sistema de Pagamento de Pessoal (SIPPES)... 64
2.6.3.1. A manutenção do SIPPES ... 72
2.6.4. A transição do SIAPPES para o SIPPES ... 76
3. Enquadramento empírico ... 79
3.1. Research Design ... 80
3.2.Amostra………… ... 83
3.3.Método de recolha de dados ... 84
3.3.1. Entrevistas ... 85
3.3.2. Questionário ... 87
3.4.Procedimentos... 88
3.4.1. Procedimentos estatísticos ... 89
4. Apresentação dos resultados ... 91
viii
SIPPES.... ... 93
4.1.2. Associação entre o tempo de serviço e a avaliação do SIAPPES e SIPPES ... 95
4.2.Análise qualitativa ... 97
5.Discussão dos resultados ... 100
6.Conclusão….. ... 107
6.1.Contributos do estudo ... 109
6.2.Limitações do estudo ... 110
6.3.Sugestões para estudos futuros... 111
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICAS ... 113
ANEXO A: Cronograma de Pagamento ... 122
ANEXO B: DIEx nº 281-SG1/Gab/CPEx ... 125
APÊNDICE A: Roteiro de tópicos para entrevista ... 126
APÊNDICE B: Transcrição de entrevista ... 127
APÊNDICE C: Transcrição de entrevista ... 130
ix
Quadro 1: Organizações públicas versus organizações privadas ... 10
Quadro 2: Razões de limitação de eficiência da Administração Pública ... 12
Quadro 3: Tipos de Inovação ... 31
Quadro 4: Conceitos de Mudança Organizacional ... 32
Quadro 5: Tipologias da Mudança Organizacional ... 34
Quadro 6: Forças para a Mudança Organizacional ... 35
Quadro 7: Relação entre os processos de gestão da mudança organizacional ... 38
Quadro 8: Fases da Perceção das Mudanças Organizacionais ... 39
Quadro 9: Ferramentas para mitigar a resistência às mudanças organizacionais ... 39
Quadro 10: Cronograma Mensal de Pagamento referente ao mês de novembro de 2015 ... 53
Quadro 11: Relatório de Críticas referentes ao mês de novembro de 2015 ... 55
Quadro 12: Relatório de Críticas referentes às informações rejeitadas pelo CPEx (Nov/2015) ... 56
Quadro 13: Extrato do cronograma de pagamento do mês de novembro de 2015 ... 62
Quadro 14: Valores estimados para a contratação da manutenção do SIPPES ... 75
Quadro 15: Cronograma de implantação do SIPPES – Militar da Ativa ... 76
Quadro 16: Situações relevantes para diferentes Estratégias de Pesquisa ... 81
Quadro 17: Componentes do Planejamento do Estudo de Caso ... 82
Quadro 18: Objetivos pretendidos pelos investigadores por ocasião da execução de entrevistas ... 85
Quadro 19: Objetivo de cada tipo de pesquisa ... 86
Quadro 20: Modalidades de entrevista não estruturada ... 86
Quadro 21 - Resumo das análises descritivas das repostas (SIAPPES x SIPPES) ... 95
Quadro 22- Oportunidades de melhoria identificadas pelos operadores... 98
Quadro 23- Quadro de soluções sugeridas pelos operadores ... 98
x
Tabela 1: Informações a serem auditadas pelos analistas do CPEx (por corrida de pagamento) ... 60
Tabela 2: OM com maiores efetivos de militares inativos e pensionistas militares vinculados ... 78
Tabela 3 - Caracterização sociodemográfica da amostra ... 84
Tabela 4 - Apresentação das frequências para avaliação da segurança dos sistemas ... 91
Tabela 5 - Apresentação das frequências para avaliação da operação dos sistemas ... 92
Tabela 6 - Contributo dos sistemas na atividade de pagamento de pessoal ... 93
Tabela 7- Diferenças na perceção dos usuários relativamente à segurança do SIAPPES e do SIPPES . 93 Tabela 8 - Diferenças na perceção dos usuários relativamente à operação do SIAPPES e do SIPPES.. 94
Tabela 9 - Contributo dos sistemas na atividade de pagamento de pessoal ... 94
Tabela 10 - Correlação entre o tempo como operador e a avaliação do SIAPPES ... 96
xi
Figura 1: Processo evolutivo do Exército Brasileiro para uma Instituição da Era do Conhecimento ... 3
Figura 2: Vetores da Transformação do Exército Brasileiro ... 4
Figura 3: Determinando o indicador de eficiência ... 11
Figura 4: Eficiência em Relação a Outros Conceitos ... 14
Figura 5: Processo de Mudança Planejada – Modelo de Lewin ... 37
Figura 6: Organograma do Centro de Pagamento do Exército ... 44
Figura 7: Layout do programa FAP Digital ... 51
Figura 8: Extrato do Manual do Usuário Nr 1 – Pagamento de Militar da Ativa ... 57
Figura 9: Dados do Instituidor da Pensão Militar... 57
Figura 10: Base de Dados Corporativos do EB ... 65
xii
Gráfico 1: Esforços por tipo de manutenção de software ... 73 Gráfico 2: Quantidades típicas de solicitações de manutenção em um sistema ... 73
xiii ACL – Audit Control Language
AP – Administração Pública CEF – Caixa Econômica Federal
CITEx – Centro Integrado de Telemática do Exército COBOL – Common Business Oriented Language
CODOM CPEx – Classificação de informações de pagamento que são auditadas pelos analistas do CPEx CODOM UA – Classificação de informações de pagamento que são auditadas automaticamente pelo
sistema de pagamento
CPEx – Centro de Pagamento do Exército DEG - Digital-Era Governance
DIRF – Declaração do Imposto sobre a Renda Retido na Fonte DSAU – Diretoria de Saúde do Exército
EB – Exército Brasileiro EBF – Estratégia Braço Forte e-Gov – Governo Eletrônico
END – Estratégia Nacional de Defesa FAE – Formulário de Alteração de Endereços
FAFF – Formulário de Alteração de Fichas Financeiras FAP – Formulário de Alteração de Pagamento
FCE – Ficha Cadastro Eletrônica FFAA – Forças Armadas
FIP – Formulário de Inclusão de Pagamento FUSEx - Fundo de Saúde do Exército Gb – Gigabyte
GLO – Garantia da Lei e da Ordem IPM – Inquérito Policial Militar
xiv Mb – Megabyte
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Brasileiro NPM – New Public Management
OM – Organização Militar
PREC CP – Código numérico que representa o beneficiário no sistema de pagamento PROFORÇA – Projeto de Força
RAIS – Relação de Informações Sociais SEF – Secretaria de Economia e Finanças SI – Sistemas de Informação
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira SIAPPES – Sistema Automático de Pagamento de Pessoal SICAPEx – Sistema de Cadastramento de Pessoal do Exército SIPPES – Sistema Integrado de Pagamento de Pessoal SISCONSIG – Sistema de Consignações
TCU – Tribunal de contas da União Brasileiro TI – Tecnologia da Informação
UA – Unidade Administrativa UG – Unidade Gestora
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1. Introdução
“Deve-se considerar não haver coisa mais difícil de cuidar, nem mais duvidosa a conseguir, nem mais perigosa de manejar, que introduzir novas ordens. Isso porque o introdutor tem por inimigos todos aqueles que obtinham vantagens com as velhas instituições e encontra fracos defensores naqueles que das novas ordens se beneficiam”. (Maquiavel,1515:37)
O mundo passa por modificações que impactam no modelo econômico de desenvolvimento dos países, na forma de organização da sociedade, na maneira como são gerenciadas as organizações e, consequentemente, no modo de vida das pessoas. Nesse cenário, com o apoio das inovações tecnológicas, a economia mundial adquiriu dinamismo sem precedentes ao mesmo tempo em que demonstrou ter incorporado novos elementos de incerteza e instabilidade.
A revolução tecnológica em andamento, impulsionada pelos avanços nas áreas espacial, nuclear, da biotecnologia, nanotecnologia e robótica, provoca a aceleração dessa dinâmica e o acesso facilitado à tecnologia fez com que as ameaças à paz e à segurança internacional adquirissem caráter mais contundente (Exército Brasileiro 2010).
Diante dessa realidade, as nações precisam de dedicar especial atenção à manutenção da soberania, condição sine qua non para que os Estados reúnam as condições necessárias à sua existência, que é exercido por intermédio do seu “braço armado”, a saber, as suas Forças Armadas (FFAA). Estas, por sua vez, terão tamanho, estrutura e desenvolvimento diretamente relacionados às ameaças ao Estado ou, simplesmente, às suas aspirações imperialistas e expansionistas, estes últimos pouco considerados na contemporaneidade.
Nesse interim, Silva (2015) afirma que as atividades inerentes à Defesa Nacional são de vital importância para qualquer país. Tratando-se de um país com dimensões continentais, como é caso do Brasil, que possui aproximadamente 16.000 quilômetros de fronteiras terrestres e um litoral com mais de 7.000 quilômetros de extensão, essas atividades avultam de importância e merecem ser tratadas com maior relevância durante o processo de formulação da agenda nacional de políticas públicas.
Segundo a Estratégia Nacional de Defesa [END] (2008: 5), “o Brasil desfruta, a partir de sua estabilidade política e econômica, uma posição de destaque no contexto internacional, o que exige nova postura no campo da Defesa”.
Silva (2015) defende, também, que mesmo um país não estando em efetivo estado de beligerância, deve estar preparado para fazer frente às diversas ameaças, tanto externas como internas e, para isso, a sua defesa nacional, composta pelas três Forças Armadas (Exército, Marinha e
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Aeronáutica) deve estar adequadamente equipada e armada, com tecnologia de ponta e contar com um corpo de tropa com alto nível de adestramento.
Dentre as três Forças Armadas destaca-se o Exército Brasileiro (EB) pela sua dimensão e alcance, uma vez que é composto por mais de 200.000 militares em atividade distribuídos por cerca de 600 organizações militares (OM) espalhadas por todo o território nacional, proporcionando-lhe permeabilidade e presença nacional superior a qualquer outra instituição brasileira. Amparado por tais peculiaridades, o foco da presente pesquisa será voltado para a Força Terrestre Brasileira.
Diante desse quadro, a questão que naturalmente sobrevém está em identificar se o EB está em condições de desenvolver as capacidades necessárias para que o País possa fazer valer suas decisões, respaldar a política exterior e atuar de maneira afirmativa em suas áreas de interesse estratégico (Exército Brasileiro 2010). Fez-se necessário, portanto, analisar a atual conjuntura da Força Terrestre em profundidade com o intuito de conhecer o status quo em que se encontrava, a fim de possibilitar a indicação, com clareza, das oportunidades de melhoria necessárias à aquisição das competências pretendidas.
Baseado no diagnóstico de que o EB não dispõe de capacidades compatíveis com a rápida evolução da estatura político estratégica do Brasil, que caminha, rapidamente, para ocupar a condição de potência mundial, foi desencadeado o processo de transformação do Exército (Exército Brasileiro n.d.). Verificou-se que a modernização da Força Terrestre era incipiente e que a atual conjuntura demandava um processo bem mais amplo de mudança: a transformação. Trata-se, portanto, de um processo que pretende conduzir o Exército ao patamar de força armada de país desenvolvido e ator mundial capaz de se fazer presente, com a prontidão necessária, em qualquer ponto da área de interesse estratégico do Brasil.
O processo de transformação do EB traz consigo, numa das suas vertentes, o aperfeiçoamento da maneira de gerir a organização como exigência dos tempos modernos influenciado, em grande medida, pela evolução tecnológica e recursos finitos. Dentre as linhas de trabalho em que está estruturado o referido processo de transformação, a que se denomina Gestão Corrente e Estratégia pretende aperfeiçoar os métodos de gestão do Exército Brasileiro e, dentre os seus objetivos intermediários, figuram a racionalização das despesas de custeio e a promoção da redução dos efetivos (pessoas) empregados em atividades outras que não às relativas ao preparo e emprego. Nesse cenário, corroborando com a ideia de aperfeiçoar os métodos de gestão do EB, entre outros aspetos, deu-se a estímulo necessário ao desenvolvimento um novo Sistema de Pagamento de Pessoal (SIPPES).
3
1.2. Contextualização
É inegável a relevância das atividades inerentes à Defesa Nacional para a manutenção da soberania e desenvolvimento de qualquer país. O Brasil, por se tratar de um país com grandes dimensões e dotado de ricas fontes naturais e minerais, exige uma discussão sobre o assunto num nível diferenciado.
A expressão da necessária maturidade política se deu com a assinatura, pelo Presidente da República, da Estratégia Nacional de Defesa (END) em dezembro de 2008, constitui um marco histórico na evolução do pensamento de defesa no Brasil. Pela primeira vez, o poder político assumiu a responsabilidade de definir os parâmetros que balizarão a evolução do segmento militar no contexto da estrutura de defesa nacional.
O referido documento estabeleceu que cada Força Armada Brasileira elaboraria um respectivo plano de estruturação e de equipamentos, assim, o EB deu início ao grande esforço que objetiva sua transformação, apresentando a Estratégia Braço Forte (EBF). Durante o planejamento da EBF, as tentativas de implantação de novos conceitos esbarraram em fatores críticos decorrentes de deficiências estruturais. Essas deficiências são o resultado de problemas variados, alguns conjunturais e outros históricos, os quais, para serem superados, exigirão medidas prolongadas que deverão incidir sobre vários setores de atividade e em todos os níveis do Exército.
Os fatores críticos foram identificados predominantemente em três áreas: doutrina, recursos humanos e gestão. Como alternativa para superar os fatores críticos e representando a evolução da EBF, foi proposto o Projeto de Força (PROFORÇA), instrumento que possibilitaria a transformação necessária ao EB por intermédio do desenvolvimento das capacidades para cumprir novas missões ou desempenhar novas funções em combate. “O PROFORÇA é o ponto de inflexão que proporcionará celeridade e impulsionará a Força para atingir, com oportunidade, a Era do Conhecimento” (Exército Brasileiro, n.d.).
Figura 1: Processo evolutivo do Exército Brasileiro para uma Instituição da Era do Conhecimento
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Para conduzir a esperada transformação institucional o PROFORÇA foi subdividido em áreas de atuação que reúnem os estudos, os diagnósticos, os conceitos, os planejamentos, os processos, as ferramentas, os recursos humanos, as capacitações e os meios necessários, sendo as áreas de atuação denominadas de Vetores de Transformação (VT).
Figura 2: Vetores da Transformação do Exército Brasileiro
Fonte: Exército Brasileiro, n.d.
São nove VT concebidos: 1) Ciência e Tecnologia, 2) Doutrina, 3) Educação e Cultura, 4) Engenharia, 5) Gestão, 6) Recursos Humanos, 7)Logística, 8) Preparo e Emprego e 9) Orçamento e Finanças. Conforme o Projeto de Força (PROFORÇA), a junção dos resultados de todos os VT é que possibilitará a transformação Institucional pretendida. Nesse interim, a consecução do objetivo não será possível sem o sucesso de cada VT isoladamente, assim, cada um merece destaque e atenção na mesma medida.
Dentre os vetores apresentados, o que está diretamente relacionado à presente pesquisa é o de Nº 5) Gestão Corrente e Estratégica, pois tem como objetivo geral aperfeiçoar os métodos de gestão empregados na Força Terrestre. Acredita-se que exista a possibilidade de revisar a maneira como é desenvolvida a administração militar de forma a torna-la mais ágil e eficiente, sem abandonar os princípios legais que regem a Administração Pública. A atuação desse VT refletirá diretamente na forma como os processos são geridos, alinhando a cultura de gestão reinante às novas realidades impostas à AP, onde a eficiência, eficácia e efetividade passam a vigorar mais intensamente como aspectos da ação governamental.
Dentre as propostas que possibilitarão ao VT Nr 5 atingir seu objetivo, destaca-se a ideia da racionalização administrativa. Gabardo (2002) a define como um processo de busca do modo ótimo (sentido idealístico) ou do melhor modo possível (sentido utilitarista) na realização do fim, significando que, nas organizações, deve-se sempre buscar o melhor resultado, com o menor esforço ou custos possíveis. Considerando a diversidade de atividades administrativas que são desenvolvidas pelo Exército
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Brasileiro, a escolhida neste trabalho de investigação como contributo ao processo de transformação foi a área de pagamento de pessoal devido ao volume de recursos financeiros movimentados, elevado número de pessoas envolvidas e considerável estrutura de Tecnologia da Informação (TI) empregada na sua execução.
Atualmente, a folha de pagamento de pessoal do Exército Brasileiro contempla cerca de 420.000 beneficiários, constituídos por militares da ativa, militares inativos e pensionistas militares, movimento mensalmente aproximados 2,3 bilhões (mil milhões) de reais e envolvendo cerca de 540 organizações militares1. Dada a análise sumária dos números, fica reforçada a relevância da atividade em questão,
bem como o alcance que ações de racionalização administrativa podem resultar.
Na execução do pagamento do pessoal faz-se necessária enorme estrutura operacional, composta por Unidades Gestoras (UG), que são Organizações Militares espalhadas por todo o território nacional que remetem informações ao Centro de Pagamento do Exército (CPEx) que, por sua vez, é responsável por conduzir o processo de pagamento de maneira que as obrigações sejam cumpridas no prazo oportuno, sem que ocorram danos ao erário da Fazenda Nacional.
Para isso, o CPEx utiliza, há mais de trinta anos, o Sistema Automático de Pagamento de Pessoal (SIAPPES) que ao longo do tempo e fruto das inovações tecnológicas apresentou oportunidades de melhoria. Aliado a isso, o Acórdão 782/2004 da primeira câmara do Tribunal de Contas da União Brasileiro (TCU) relatou diversas falhas de segurança no SIAPPES, determinando que o Exército Brasileiro adotasse medidas para alinhar o Sistema de Pagamento aos novos requisitos de segurança exigidos pelo nível de evolução tecnológica atual.
Os estudos técnicos indicaram que a alternativa viável seria o desenvolvimento de um novo Sistema de Pagamento de Pessoal. O novo Sistema de Pagamento de Pessoal do Exército Brasileiro (SIPPES), então, entrou em produção no ano de 2015, porém, por questões técnicas e de segurança, o SIAPPES permanece em funcionamento, estando, então, ambos os sistemas atuando simultaneamente.
A possibilidade de novas ferramentas de TI trazerem maior automação reforça a crença na redução da necessidade de emprego do elemento humano, estruturas e meios na realização das tarefas, o que, e uma primeira análise, compactua com os objetivos do Vetor de Transformação afeto à pesquisa. Desta feita, o estudo pretende identificar se o novo sistema de pagamento de pessoal (SIPPES) se mostra mais eficiente em relação ao antigo (SIAPPES), contribuindo, assim, com os mencionados objetivos do referido Vetor de Transformação.
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2. Revisão de Literatura
A sequência a ser seguida nesta secção atenderá ao que determina a metodologia de investigação. A revisão de literatura é a oportunidade em que os conceitos e definições devem ser apresentados e padronizados em conformidade com os objetivos da pesquisa. Para tal, passará pelo esclarecimento do que deve ser entendido como eficiência na Administração Pública, caracterizará e indicará de que maneira a Tecnologia da Informação e os Sistemas de Informação podem impactar na eficiência das organizações, definirá racionalização administrativa e apresentará questões relativas a inovação e gestão da mudança na Administração Pública. Por fim, apresentará uma breve contextualização do Exército Brasileiro, tratando do processo de transformação em curso, apresentará a sistemática empregada para a execução do Pagamento de Pessoal e caracterizará os sistemas de pagamento.
2.1 Eficiência na Administração Pública
2.1.1. A evolução da Administração Pública: do modelo patrimonialista à governação
No transcurso das últimas décadas, a sociedade assistiu importantes mudanças que tiveram influência determinante sobre a maneira como se entendia o Estado e suas funções, mais especificamente na perceção acerca dos serviços públicos. Os cidadãos tornaram-se mais informados, mais atuantes e, consequentemente, mais exigentes em relação ao que os serviços públicos deveriam oferecer.
Entretanto, algumas foram as linhas de pensamento que conduziram os caminhos da AP até o que os estudiosos da área denominam, atualmente, de Governação. Assim, acredita-se que o domínio das questões que motivaram tais mudanças contribuirá na definição que o presente estudo procura acerca de eficiência na AP na medida em que clarifica o entendimento do papel do Estado perante a sociedade.
Bresser-Pereira (2000: 10) defende que “existem três formas de administrar o Estado: a ‘administração patrimonialista’, a ‘administração pública burocrática’ e a ‘administração pública gerencial’. A administração patrimonialista é do Estado, mas não é pública, na medida em que não visa ao interesse público. É a administração típica dos Estados que antecederam o capitalismo industrial, mais particularmente das monarquias absolutas que antecederam imediatamente o capitalismo e a democracia. É a administração que confunde o patrimônio privado do príncipe com o patrimônio público. Sobrevive nos regimes democráticos imperfeitos através do clientelismo. A administração pública burocrática é, por sua vez, aquela baseada em um serviço civil profissional, na dominação racional-legal weberiana e no universalismo de procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimento
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administrativo. A administração pública gerencial também pode ser chamada de ‘Nova Gestão Pública’ (New Public Management)”.
Uma vez que esta secção tem por objetivo específico contribuir na definição de eficiência na AP, seguirá direcionando os esforços no sentido de esclarecer a evolução dos modelos de pensamento partindo do modelo burocrático. A escolha se deve ao fato do modelo que o antecede, o patrimonialista, não ter como objetivo o interesse público, assim, pouco contribuirá com o objetivo pretendido.
O autor continua defendendo que “a reforma burocrática foi um grande avanço ao romper com o patrimonialismo e estabelecer as bases para o surgimento da administração profissional. Foi uma verdadeira reforma porque se antepôs à administração patrimonialista e criou as instituições necessárias à racionalização burocrática e, mais especificamente, ao surgimento de uma burocracia profissional” (Bresser-Pereira 2000: 10).
Por outro lado, já entre os anos 1950 e 1960, a burocracia começava a apresentar-se como um problema, até que no final dos anos 1970, a solução para a eficiência apresentava-se como sendo o processo de desburocratização. A burocracia necessitava ser substituída, o máximo possível, por mecanismos de mercado e por técnicas de gestão não burocráticas – aquelas aplicadas no setor privado – a fim de proporcionar maiores níveis de eficiência.
O modelo burocrático descrito por Max Weber (1947) onde todas as ações são tomadas de acordo com documentos escritos, independentemente da vontade do agente, com atividades definidas e geridas por regras, organizada com ênfase no exercício da autoridade, entre outras características, não se mostrou suficientemente evoluído e capaz de acompanhar as exigências da sociedade moderna e tecnológica que surgia, contrastando com a evolução apresentada na gestão das organizações privadas (Osborne & Gaebler 1992; Gajduschek 2003).
O problema reside no fato de que a burocracia é sinônimo de “não mercado”. Portanto, é um sistema onde a “mão invisível do mercado” (oferta e procura) não oferece, de forma clara e imediata, um feedback ligado à eficiência das atividades e dos outputs, bem como onde as forças de mercado não excluem aqueles com baixo desempenho (Beetham 1987).
Para Chanlat (2002) a crise do Estado-Providência,2 o desmoronamento das experiências
socialistas, a hegemonia da empresa privada como modelo organizacional eficiente, como modelo de mercado e como mecanismo de regulação das trocas tem influenciado profundamente não só a visão
2 Briggs (1961) define o Estado-Providência ou Welfare State como um estado em que o poder organizado é usado para modificar o
funcionamento das forças de mercado em pelo menos três direções: 1) garantir aos indivíduos e às famílias um rendimento mínimo independentemente do valor de mercado da sua propriedade; 2) diminuir a extensão da insegurança e permitir aos indivíduos e famílias fazerem face a contingências sociais que levarão, de outro modo, a crises individuais e sociais; 3) assegurar a todos os cidadãos, sem distinção de status ou classe, um certo tipo de serviços sociais, aos melhores padrões disponíveis.
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da ação pública, mas também as políticas, os programas, as estruturas e a cultura das organizações estatais.
No fim dos anos 90, a nova ordem mundial foi levando os poderes públicos a olharem para o funcionamento e para a organização das administrações públicas de forma distinta, forçando-os a ter em conta uma quantidade de variáveis não consideradas até o momento. Administrar o setor público passou a significar gerir redes complexas de processos e de comportamentos, compostas por atores diversos com aprendizagens, expectativas e comportamentos diferenciados.
Assim, tal perceção trouxe um momento de redefinições, onde estruturas marcadas por ambientes extremamente técnicos, burocráticos e racionais, defrontaram-se com as exigências da renovação, levando a velha estrutura burocrática a entrar em um processo de obsolescência, sendo substituída por um novo modelo. Morse e Buss (2007: 8) explicam que “a primeira onda global de reforma administrativa é o chamado New Public Management (NPM), baseado na ideia de gerir o governo como se este fosse uma empresa”. Os autores explicam que o NPM influenciou a Administração Pública de maneiras variadas e, paradoxalmente, favoreceu a colaboração e o engajamento dos cidadãos.
Introduzido por Christopher Hood (1991) no seu artigo “A Public Management for All Seasons?”, o NPM representa uma abordagem constituída por sete elementos que estão interligados: profissionalização da gestão nas organizações públicas, padrões de desempenho e medidas de avaliação, ênfase no controle e nos resultados, desagregação das grandes unidades do setor público, introdução da competição no setor público, primazia aos estilos e práticas de gestão do setor privado e ênfase na disciplina e parcimónia na utilização dos recursos.
Fomentado pela ideia de que a gestão seja a melhor alternativa para o sucesso social, assumindo tratar-se de uma atividade instrumental genérica cujos princípios e práticas podem ser aplicados quer ao setor privado como ao setor público, sendo a gestão a solução para os problemas (Araújo 2004), ganha espaço a primazia pelos estilos e práticas de gestão do setor privado como alternativa ao setor público.
De acordo com Dunleavy et al. (2006), apesar de alguns pontos positivos do NPM, mesmo seus defensores já reconhecem algumas de suas limitações e consequências negativas para a Administração Pública, assim, percebe-se que o modelo não é a única alternativa no rol de reformas do setor público que vêm sendo implementadas internacionalmente a partir do final do século XX.
Identifica-se que os desenvolvimentos na AP nas duas últimas décadas do século XX podem ser resumidos em três mudanças básicas. A primeira é o afastamento de estilo de políticas de um estado que comanda e controla para um estado que regula. A segunda é uma volta ao básico, ou seja, a reversão da expansão do escopo do estado que vinha acontecendo desde o fim da segunda guerra mundial. De
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acordo com esta tendência, o estado deveria avaliar cuidadosamente quaisquer funções além do seu núcleo básico e, se possível, transferi-las para o mercado ou para a sociedade, afastando-se das ideias provenientes da administração de empresas – que seriam mais apropriadas para um nível mais baixo e operacional nos governos – e se movendo em direção a um nível mais alto, no qual o setor público teria funções de governação, onde o estado produz e entrega serviços públicos em conjunto com o mercado e o terceiro setor (Peters e Pierre 2006; Pollitt e Bouckaert 2004).
Klijn e Koppenjan (2000) defendem que mesmo não havendo um consenso para o conceito de governação, as ideias podem ser agrupadas em duas categorias básicas. O primeiro tipo de definições vê governação como uma questão de reduzir o escopo das atividades do estado, usando as já mencionadas recomendações da NPM. O segundo grupo a descreve como a interdependência entre atores dos setores público, privado e terceiro setor. Neste caso, governação se referiria a redes que se organizam autonomamente, e o foco do estado seria mediar e coordenar a formulação de políticas.
Sobre a ideia de governação, Dunleavy et al. (2006) vão além e indicam tratar-se de um momento de transição no qual está emergindo um novo modelo denominado “Era da Governação Digital” (Digital-Era Governance – DEG), com foco na reintermediação, em considerar as necessidades como um todo – redesenhá-las de ponta a ponta – e em concretizar os ganhos de produtividade viabilizados pela Tecnologia da Informação (TI).
Desta feita, fica claro que a evolução das correntes de pensamento sobre a melhor maneira de conduzir a Administração Pública não cessou. Entretanto, devido à amplitude que o tema exige, não será aprofundado neste trabalho uma vez que deixa de contribuir de maneira decisiva para a definição do conceito de eficiência buscado no presente estudo, onde a mudança do modelo burocrático para o gerencial e o surgimento dos pensamentos sobre governação se mostram mais expressivos, influentes e suficientes para proporcionar o entendimento necessário.
Na sequência serão apresentadas algumas considerações sobre as características da AP e como elas influenciam no emprego das práticas de gestão do setor privado no setor público. Será possível também perceber como as características mencionadas impactam na definição de outputs no setor público, o que caracteriza um dos maiores desafios aos estudiosos da área.
2.1.2. Peculiaridades da Administração Pública em relação à privada.
É fato que uso de práticas de gestão inerentes ao setor privado em organizações públicas carece de atenção uma vez que a realidade que envolve esta é diferente da realidade que envolve aquela. Osborne e Gaebler (1997: 21) explicam que, “apesar de muitas pessoas acreditarem que se deve governar da mesma forma com que se administra uma empresa, o governo é uma instituição
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fundamentalmente diferente”. A motivação dos empresários é a busca pelo lucro, enquanto as autoridades governamentais são motivadas, por vezes, pela perspectiva de permanecer no poder, ou seja, de serem reeleitas.
São apontadas uma série de características que distinguem a administração pública da administração de empresas. Dentre as características chamam a atenção os fatores ambientais, com destaque para a ausência de mercados econômicos para quantificar os resultados. Em razão disso, acredita-se existir um incentivo menor para cortar custos, menor eficiência operacional e desempenho menos efetivo. Acredita-se, também, haver menor eficiência na alocação de recursos e menor disponibilidade de indicadores e informações claras de mercado (preço, lucro, participação) para uso em decisões gerenciais. As diferenças entre as fontes de custeio – clientes no caso das empresas e contribuintes no caso do governo – juntamente com o fato de o governo operar como um monopólio, em contraste com a situação de competição na qual as empresas normalmente operam, fazem com que os incentivos sejam diferentes no governo em relação às empresas (Osborne e Gaebler 1997). O quadro a seguir ajudará a compreender a diferença na medida em que apresenta as características inerentes a cada setor:
Quadro 1: Organizações públicas versus organizações privadas
Organizações Públicas Organizações Privadas São normalmente monopólios Operam em mercados competitivos
Servir os cidadãos Maximizar o lucro dos investidores
São conduzidas direta ou indiretamente por políticos, que devem refletir o interesse dos cidadãos
Os líderes de empresas representam os acionistas e buscam a maximização do lucro
Organizações estatais são mais rígidas devido ao
processo de tomada de decisão e implementação São mais flexíveis, mais fácil de gerir, porque a decisão é tomada por um único líder
Distribuir, redistribuir e regular os recursos Produzir e distribuir recursos
Por vezes apresentam dificuldades em obter
recursos (financiamentos) São financiadas de acordo com a sua produtividade ou a decisão de investimento é feita de acordo com a viabilidade
Os cidadãos são muitas vezes mal informados e
atribuem pouca confiança ao governo Os investidores e e acompanham a evolução do mercado. shereholders são bem informados
Fonte: adaptado de Mihaiu et al. (2010)
Fica evidenciado, assim, o maior número de atribuições e variáveis a que são sujeitas as organizações públicas em relação às privadas, trazendo à tona a complexidade que envolve gerir este tipo de organização. É evidente que a simples transposição de procedimentos de um modelo para o outro dificilmente trará melhora no desempenho organizacional.
Identifica-se que setor público e privado não são intercambiáveis uma vez que ambos perseguem objetivos diferentes. Na medida em que o setor privado tem como objetivo o lucro, o setor público visa não só a obtenção de benefícios econômicos como também a obtenção de benefícios sociais. Importante
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argumento que sustenta essa afirmação é o fato de que enquanto as organizações privadas possuem apenas um output estabelecido – lucro ou receita – a Administração Pública depara-se com múltiplos outputs a serem alcançados, incluindo a necessidade de manter a reputação de integridade e a confiança da sociedade. Desta feita, as decisões no setor público deixam de ser determinadas somente pela racionalidade econômica e o distanciamento dos projetos do setor público em relação aos rigores da força dos mercados favorecem o agravamento (Mihaiu et al. 2010; Wilson 1989; Drummond e Hodgson 2011). A presente dificuldade é ilustrada na figura a seguir:
Figura 3: Determinando o indicador de eficiência
Fonte: Mihaiu et al (2010)
A dificuldade na identificação de outputs relativos à AP se dá devido à quantidade de aspectos que precisam ser considerados para além dos aspectos econômicos. O entendimento desta questão poderá ser aprofundado no exemplo sobre o caso de um hospital especializado em partos que esteja localizado em uma pequena cidade fronteiriça. Considere-se que o número de nascimentos registrados anualmente seja pequeno ao ponto de não justificar os custos com a manutenção de uma estrutura com médicos especialistas, enfermeiros, equipamentos, entre outros, e assim, o mesmo seja fechado.
Seja considerado, também, que existam no país vizinho condições para o nascimento de crianças em alguma cidade mais próxima desta que teve sua maternidade fechada, levando as gestantes a optarem pelo deslocamento para o país vizinho em detrimento de buscarem cidades mais distantes em seu próprio país. A presente situação pode ocasionar questões que tragam as autoridades à reflexão: seguir uma decisão técnica cortando os custos de manutenção com o hospital contribuiu para a melhoria nos níveis de eficiência da sua administração?
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Situações como a mencionada reforçam a complexidade que envolve os resultados apresentados à população pelos gestores públicos. Atentos à esta problemática, alguns autores defendem, ainda, a existência de características da AP que a tornam menos eficiente do que as organizações privadas. Como aspectos que corroboram para a redução dos níveis eficiência estão a necessidade de integridade fiscal, equidade e responsabilidade (accountability – a obrigatoriedade de desempenhar as funções de acordo com objetivos acordados). Assim, embora a AP também esteja sujeita à necessidade de eficiência, a interferência de questões relacionadas ao poder, além de sua natureza política, justifica a necessidade de estudos específicos (Wilson 1989; Cavalcanti 2005). O quadro abaixo traz alguns fatores que justificam esta assertiva.
Quadro 2: Razões de limitação de eficiência da Administração Pública
DIMENSÃO DA ANÁLISE Âmbito Organizacional
1. Influência de interesses políticos 2. Limitações Orçamentárias
- Prejuízos cobertos com receita pública - Não existe possibilidade de falência 3. Ausência de ambiente de concorrência 4. Restrições adicionais
- Pessoal (dificuldade em demitir e pagar salários competitivos) - Processos de aquisição (muito específico e detalhado)
- Orçamentação (recursos insuficientes para investimento de longo prazo)
Âmbito Individual
1. Ausência de incentivos monetários 2. Problema do Principal-agente
- Busca a objetivos burocráticos: aumento da dimensão da organização - Seleção adversa e risco moral
- Altos níveis de aversão ao risco: foco no processo
Fonte: adaptado de Stiglitz (2000)
A presença de limitações legais e monitoramento por órgãos do legislativo, executivo, judiciário e agências regulatórias acarretam mais limitações nas operações e procedimentos e menor autonomia para os gerentes que devem tomar as decisões correspondentes. O fato de o governo ser democrático e aberto faz com que seus movimentos sejam mais lentos comparativamente às empresas privadas, que podem tomar decisões de forma mais rápida e sem tanta exposição ao escrutínio público (Osborne e Gaebler 1997). Ratificando, Stiglitz (2000) afirma que comparações em relação aos custos entre o setor público e organizações privadas – quando envolvidos em atividades similares – mostram que as organizações privadas tendem a apresentar reduções substanciais.
Encontrar um consenso sobre o tema mostra-se uma tarefa complexa uma vez que os autores apresentam pontos de vista diversos e que merecem ser considerados. Menos eficiente ou não em relação às organizações privadas, a sequência lógica apresentada permite inferir que, devido às
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peculiaridades da AP, a grande dificuldade se apresenta em definir e mensurar os outputs que a sociedade espera. Para tal e mantendo o raciocínio até aqui apresentado, é chegado o momento de abrir a discussão sobre o que pensam os autores acerca da definição de eficiência na Administração Pública. 2.1.3. Conceito e classificação de eficiência na Administração Pública
Definir eficiência no setor público se mostra um grande desafio uma vez que não se encontra na literatura um consenso claro e expresso entre os estudiosos do assunto. Antes, porém, é mister apresentar as diferenças conceituais entre os termos eficiência, eficácia e efetividade quando relacionados às três dimensões da ação governamental, além de uma breve passagem sobre algumas das tantas possibilidades abrangidas pelo termo eficiência.
Para o Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão Brasileiro (MPOG 2004), a efetividade é entendida como a correspondência entre a implementação de um Programa e o alcance do seu objetivo, tendo por referência os impactos na sociedade; a eficácia é entendida como a capacidade de alcance das metas previstas para as ações dos Programas; já a eficiência é garantida pelo o uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos empregados na execução das ações, tendo por referência padrões estabelecidos.
A assertiva permite concluir que a eficácia é um conceito estritamente ligado ao alcance de metas/objetivos estipulados, enquanto que a efetividade aponta para os trabalhos realmente executados e os impactos dessas ações consideradas ao longo do tempo (outcomes). Assim, fica evidenciada a clara distinção conceitual entre os termos reduzindo a possibilidade de interpretações errôneas acerca do significado de eficiência. Na vida cotidiana, é comum utilizar o termo quando se pretende dizer que alguém executa bem suas tarefas ou que um equipamento é mais eficiente pelo fato consumir menos energia ao executar determinada ação, mas o conceito de eficiência que será utilizado ao longo deste estudo vai além do senso comum ou da eficiência energética.
A despeito de existir vasta literatura acerca da eficiência no campo produtivo (setor industrial), a presente pesquisa traz consigo a vertente da eficiência dentro do campo da ação governamental, cujo o objetivo desta subsecção será alcançado com o entendimento de como é definida a eficiência no estudo da Administração Pública por intermédio das definições encontradas na literatura.
Segundo Slichter (1950: 437), “eficiência é um modo de avaliar o mérito de diferentes maneiras de se fazer as coisas”. Para Frederickson e Smith (2003), dizer que uma administração era eficiente representava simplesmente dizer que a mesma era capaz de realizar uma boa administração.
Eficiência é considerada como a ótima combinação dos insumos e métodos necessários (inputs) de maneira a proporcionar a geração do máximo de produto (outputs). Significa produzir um bem ou
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serviço com o menor custo possível, mantendo um nível constante de qualidade e é representada na medida em que entradas são utilizadas de modo a produzirem saídas na forma mais barata possível. É obtida através da razão entre os efeitos alcançados e os efeitos máximos possíveis, dado um mesmo nível de recursos disponíveis. Por fim, pode ser definida como relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade (Peña 2008; Johansson e Lofgren 1996; Waldo 1984; TCU 2010).
Percebe-se, então, o estabelecimento de uma estreita relação entre inputs e outputs quando da perceção de eficiência, trazendo à tona o entendimento geral como sendo o “fazer mais com menos” ou “potencializar os resultados com os mesmos insumos”. Passou a significar a relação entre esforço e resultados, despesa e receita, custo e o resultado desejado. Rutgers e Meer (2010) reforçam essa perceção por intermédio da figura que segue:
Figura 4: Eficiência em Relação a Outros Conceitos
Fonte: Rutgers e Meer (2010)
Desta feita, ser eficiente significa fazer as coisas com o intuito de minimizar a relação insumos-produtos (inputs-outputs). Identificada a relação mais aceita na literatura, considera-se útil clarificar o que diz a literatura sobre a classificação (tipos) de eficiência e dentre eles qual melhor se enquadra à Administração Pública.
A apresentação das formas como a eficiência é classificada será baseada nas assertivas de estudiosos da AP como Coelli et al. (2005) que elencam três diferentes tipos de eficiência: a técnica, a de escala e alocativa. A primeira se refere à habilidade da organização em atingir o máximo de produção dado um número de insumos, enquanto a segunda mede o grau em que uma organização consegue otimizar o tamanho de suas operações, assim, a dimensão da organização pode influenciar na
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produtividade, e a última se refere à habilidade da organização em selecionar a combinação adequada de insumos e/ou de produtos, dados os preços e a tecnologia disponível.
Já Peña (2008) sugere que a eficiência pode ser de dois tipos, técnica e econômica, sendo esta uma extensão daquela e define a eficiência técnica como sendo a capacidade de empregar o menor nível de insumos para atingir um dado nível de produção, ou ainda, atingir um maior nível de produção dado um nível de insumos.
Rutgers e Meer (2010) enfatizam, também, que embora existam diversas definições para o conceito de eficiência, o significado geral e mais amplo utilizado na literatura aplicada à Administração Pública está diretamente ligado ao conceito de eficiência técnica, que se refere à razão entre recursos e resultados (inputs-outputs).
Os autores corroboram que o entendimento de que a mesma relação entre inputs (entradas ou insumos) e outputs (saídas ou resultados) que melhor define eficiência na AP, conforme apresentado anteriormente, também caracteriza a eficiência técnica. Assim, ratifica-se a perceção de que este tipo de eficiência se apresenta como o mais aceito entre os estudiosos da área. A fim de ratificar esta posição, serão apresentadas as percepções de alguns autores sobre este tipo de eficiência no modelo burocrático de AP devido à forte relação existente.
A capacidade que a administração pública puramente burocrática possui para alcançar o mais alto nível de eficiência e de ser o meio racional mais conhecido para exercer o controle imperativo sobre o ser humano, se dá de um ponto de vista unicamente técnico. Seu principal mérito está ligado à eficiência técnica, com vantagens relacionadas à precisão, velocidade, continuidade, discrição e ótimas taxas de retorno com base nos inputs. Representa a forma organizacional mais adequada a fim de promover eficiência, além do justo e imparcial tratamento a clientes e empregados. A divisão do trabalho, a especialização, obediência às regras, estrita subordinação e exclusão de fatores pessoais da execução dos trabalhos direcionam a organização para os mais altos níveis de eficiência. Tende a ser a forma mais eficiente para controlar o trabalho de um grande número de pessoas na busca de objetivos definidos e atingir os mais altos níveis de racionalidade e eficácia (Weber 1947; Merton 1992; Leivesley, Carr e Kouzmin 1994; Denhardt 2000; Etizioni-Halevy 1985).
Os autores corroboram que as características do modelo burocrático oferecem as melhores condições ao alcance da eficiência. Entretanto, para Silva (2015: 13) “a pouca aplicabilidade do modelo burocrático weberiano aos dias atuais devido aos novos modelos de gestão adaptados à realidade da globalização e mercados cada vez mais abertos, a eficiência nesse contexto não está ligada ao conceito baseado na relação entre inputs e outputs, mas sim em relação ao modo de organizar, estruturar e
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disciplinar a Administração Pública”. A relação proposta pelo autor coloca em primeiro plano a modelagem organizacional, porém, não será exagero afirmar que a relação inputs-outputs acabará por ser otimizada.
Ampliando os estudos à nova realidade da AP, no cenário em que sofrem os efeitos do mundo moderno – extrapolando a esfera técnico-legal e chegando até a realidade em que a sociedade exige melhores serviços e melhor qualidade no emprego dos recursos financeiros de origem pública – segundo Silva, Davis e Viveiros (2008), entra em cena a questão da qualidade do gasto público, onde a eficiência da administração pública torna-se essencial, dada a necessidade de redução de custos e de aumento da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos.
A análise da qualidade do gasto público é a eficiência com que os recursos são transformados em bens e serviços públicos. Assim, qualidade implica em eficiência (relação inputs e outputs) na utilização de recursos públicos representando quanto menos o governo poderia gastar para atingir os mesmos resultados ou quanto melhor poderiam ser os resultados, dado os níveis atuais de gasto público. O aumento da eficiência do setor público pode ser visto pela redução da carga fiscal, prestação de serviços a preços mais baixos, com mais qualidade, bem como pelo aumento da oferta desses serviços (Schwengber 2007; Madden, Savage e Kemp 1997).
As assertivas remontam à ideia apresentada inicialmente sobre a relação entre diminuir inputs e aumentar outputs, com a peculiaridade de limitar os inputs aos recursos financeiros. Diante desta complexidade, o que se pode afiançar é a aceitação da relação de entradas ou inputs – recursos financeiros, materiais, pessoal, tempo, entre outros – e saídas ou outputs – a materialização em produtos ou serviços de qualidade aceita pela população. Por fim, para o presente trabalho de investigação, o aprimoramento na eficiência será percebido como o reconhecimento da relação considerada (inputs-outputs) estendendo as entradas para além dos recursos financeiros e considerando seu aspecto mais amplo como otimização no emprego de pessoal, tempo, entre outros insumos.
2.1.4. Comentários Finais
O caminho trilhado percorreu o esclarecimento das diferenças conceituais entre eficiência, eficácia e efetividade como dimensões da ação governamental e apresentou a relação insumos-produtos (inputs-outputs) – que caracteriza a eficiência técnica – como a mais aceita na literatura que conceitua o termo eficiência na Administração Pública.
Verificou-se, também, que as características do modelo burocrático ofereciam as melhores condições ao alcance da eficiência, porém, identificou-se que este modelo encontra pouco espaço na atualidade e deparando-se a AP com múltiplos outputs a serem alcançados que, em sua maioria, estão
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relacionados à redução de custos e ao aumento da qualidade dos serviços, tal modelo precisou ser substituído dando espaço ao modelo gerencial.
Ainda que a NPM seja um fenômeno relativamente recente, já é possível elencar críticas aos seus princípios, nomeadamente quanto à excessiva confiança nos mecanismos de mercado, e pela subestimação da importância de valores como igualdade e democracia. Desta feita, a literatura parece apontar para o conceito de governação como sucessor, com a pretensão de posicionar o Estado como promotor de uma rede que integra serviços produzidos pelo setor público, pelo mercado e pelo terceiro setor.
O caminho percorrido permitiu concluir que o termo eficiência na Administração Pública está diretamente relacionado ao quanto menos essa poderia gastar para atingir os mesmos resultados e/ou quanto melhor poderiam ser os resultados dado os níveis atuais de gasto e, assim, a relação entre inputs e outputs fica representada, novamente, na ideia da qualidade do gasto público.
Por fim, entendida esta relação e com o intuito de padronizar a definição especificamente para fins desta pesquisa, buscar eficiência significa manter os níveis de serviço (outputs) com a diminuição dos insumos (inputs) ou maximizar os outputs mantendo os níveis de inputs, com a peculiaridade de se estender as entradas para além dos recursos financeiros, considerando seu aspecto mais amplo como a otimização no emprego de pessoal, tempo, entre outros insumos.
2.2 A Tecnologia da Informação na Administração Pública
A presente secção tem por objetivo estudar de que maneira a Administração Pública (AP) se relaciona com a Tecnologia da Informação (TI) na busca por melhores resultados tanto nas atividades de gestão propriamente dita como nos resultados apresentados aos cidadãos na forma de serviços públicos oferecidos. A secção está subdividida em quatro partes que explicam de que maneira evoluiu o emprego de TI pela AP ao longo dos anos, apresentam as definições de TI e Sistemas de Informação (SI) encontradas na literatura, fazem uma breve passagem sobre o conceito de Governação de TI e, por fim, apresentam o que pensam determinados autores sobre o impacto da TI na eficiência da AP.
2.2.1. Evolução do emprego de Tecnologia da Informação na Administração Pública
“Apesar da importância da informação para as organizações de hoje, e excetuando as situações em que a informação é um produto da organização, a informação apenas serve para suportar a atividade de gestão, constituindo assim um veículo para o sucesso da organização e não uma finalidade em si. Não se deve esquecer nem subverter esta realidade”. (Amaral 1994: 71)
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O autor admite a importância da informação para as organizações trazendo o alerta de que ela não é um fim em si mesma, muito provavelmente objetivando esclarecer o papel da informação como um instrumento de gestão da organização que precisa ser convenientemente administrado a fim de possibilitar o alcance do sucesso.
Merece destaque a presença constante que o computador atingiu na vida cotidiana não somente nas organizações, mas nos lares também, cuja aplicação envolvida no ato de informar ou na coleta, organização, armazenamento, processamento e transmissão da informação proporcionou o atendimento a inúmeras necessidades. A presença no cotidiano é tamanha que existem aqueles que comparam a “Revolução da Informação” com a Revolução Industrial, ao passo que a segunda modificou o modo de produção, distribuição e consumo de bens, a primeira tem transformado a forma como a informação é produzida, distribuída e consumida (Varian 2000; Menezes e Moura 2004).
Gartner et. al. (2009: 394) apresentam a aceleração no desenvolvimento da TI como uma resposta ao esgotamento do modelo de produção que vigorou até o final da Segunda Guerra Mundial.
“Os vários sinais de exaustão identificados na época, como desaceleração do crescimento da produtividade, rejeição dos trabalhadores ao autoritarismo patronal, rigidez das linhas de produção, incapacidade de reduzir os custos de produção, encarecimento das matérias-primas e das fontes energéticas, foram agravados quando o mercado passou a ser
regido pela demanda e não mais pela oferta”.(Gartner et. al. 2009: 394)
De fato, à cavaleira da corrida tecnológica encabeçada pelas organizações privadas, constata-se que algumas das primeiras aplicações de TI foram desenvolvidas especialmente para o uso de governos. Desde a década de 1950, a implementação de ferramentas de TI na AP é vista como uma oportunidade à promoção de melhorias na gestão. Durante as décadas seguintes, os governos passaram a acrescentar sistemas de informações a suas operações até o ponto de se tornarem fundamentais para execução de suas funções. A despeito disto, nos anos 1980 ainda se discutia se a TI no setor público deveria ser considerada como um campo legítimo de pesquisa (Laudon & Laudon 1974; Danziger et al. 1982).
Segundo Dias (2008), apesar da grande influência da TI, as organizações públicas demoraram mais que as privadas para a terem incorporado às suas estruturas e operações diárias. Pesquisas realizadas na década de 1970 descrevem o processo de inovação tecnológica como um processo político, com sua adoção dependendo de forças políticas e burocráticas. O controle sobre a tecnologia dentro dos governos era descrito como sendo fragmentado, sem que os interesses de um único grupo prevalecessem sobre os outros. A previsão de quais seriam os resultados finais do uso de tecnologias se demonstrava complicada já que era altamente maleável e com potencial para servir a interesses diversos.
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No início dos anos 1990, a difusão da internet teve um impacto significativo no uso de TI por organizações públicas. Surgido na década de 60 nos Estados Unidos da América (EUA), Laurindo (2008) explica que sua motivação era militar, contextualizado pela Guerra Fria. O conceito da internet tinha como ideia base construir uma rede que continuasse a funcionar mesmo que tivesse uma parte destruída por um ataque inimigo. Comercialmente, a internet passou a ser utilizada em 1993.
A internet funciona sob o princípio de quebra da informação em pacotes que podem seguir destino por diferentes caminhos e que serão remontados no destino. Laurindo (2008) complementa que a internet representou em evento marcante do final do século XX ao proporcionar uma brutal aceleração do acesso às informações, uma grande melhoria da comunicação e das possibilidades de colaboração, um significativo aumento do ritmo de divulgação de novos conhecimentos e das descobertas científicas. Com o surgimento da internet, as organizações públicas estavam começando a entender como utilizá-la e muitas vezes não usavam todo o potencial da tecnologia, ficando sem alavancar o potencial estratégico dos sistemas de informação. Desta feita, no final dos anos 1990, a pesquisa sobre o uso de TI no setor público estava em queda, apesar do fato do uso de computadores no governo estar aumentando rapidamente. O campo ainda era descrito como imaturo por ser tão recente, o que levaria a definições pouco claras quanto ao escopo e à essência, e devido à falta de desenvolvimento de uma abordagem multidisciplinar (Kraemer e Dedrick 1997; Grönlund e Horan 2005; Fountain 2001).
Pesquisadores na área de reforma do setor público frequentemente ignoram a influência da TI nos governos. Hood (1991) menciona a TI como uma das tendências que teria levado ao NPM, mas não descreve de que maneira os governos teriam incluído a TI em suas reformas. Pollitt e Bouckaert (2004) sequer incluem a TI como parte de seu modelo de reforma do setor público, apesar de terem escrito em uma época em que muitos países desenvolvidos tinham em seus programas de melhoria de governo investimentos em infraestruturas e serviços de TI.
A despeito destas considerações, o fato é que a Administração Pública continuou a avançar na utilização da TI com enfoque voltado para administrar a si mesma, nomeadamente aprimorando SI voltados para a gestão da AP, nos quais as fontes de informação constituem-se de documentos e subprodutos de atos administrativos.
Depois do longo período em que a TI esteve restrita à função de apoio à burocracia interna, sua utilização começou a se mover para o exterior, para a interação com cidadãos e empresas. A utilização da tecnologia para divulgar informações de interesse público e proporcionar a interação dos cidadãos com a AP por intermédio da interface eletrônica trouxe à tona, por volta do ano 2000, o que se tem chamado de Governo Eletrônico (e-Gov). Atualmente, aplicações de TI permeiam a AP na relação com
