A AGRICULTURA FAMILIAR NO PROGRAMA NACIONAL DE

Costa (2004), no estudo sobre o PNAE em um município do estado do Ceará, em 2004, detectou que dentre os problemas que comprometiam a eficácia máxima do Programa no município, revelados pela sua pesquisa, estava a burocracia do processo licitatório para a compra de gêneros alimentícios destinados à preparação da alimentação escolar. Os grandes atacadistas, vencedores da licitação, atrasavam a entrega dos produtos, incompatibilizando o calendário do Programa com o das escolas. Além disso, o processo era incompatível com o poder de escolha da prefeitura, pois a concorrência por meio de preços impossibilitava a seleção de fornecedor que possuísse condições de cumprir prazos e oferecesse a melhor qualidade. Ficou clara, segundo a autora, a necessidade de revisão nos processos que envolviam os gastos públicos destinados à alimentação escolar.

A descentralização do PNAE, na década de 1990, abriu caminhos para a participação de pais, professores e membros da comunidade no acompanhamento da gestão do Programa, mas o modelo de compras públicas, instituído pela Lei nº 8.666/93, engessava o processo, impedindo a construção de um modelo de aquisições de alimentos que garantissem o respeito às características regionais, a valorização de circuitos curtos de produção e a SAN.

Costa (2004) já observava, no seu estudo sobre a gestão do PNAE, a possibilidade do Programa se constituir em um dos instrumentos de desenvolvimento sustentável local e afirmou, neste estudo, que para alcançar qualidade de vida sustentável era preciso desenvolver-se localmente. Contudo, esse desenvolvimento necessitava da cooperação entre Estado e atores sociais locais, que deveriam discutir a forma de se regular democraticamente os conflitos que envolvem as mudanças em uma sociedade, de forma horizontal. Segundo a autora, a avaliação dos programas sociais, como é o caso do PNAE, e a apropriação dos resultados pela comunidade devem contribuir para essa discussão.

Triches, Froehlich e Schneider (2011) identificam que, no final da década de 1990, entidades como a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER) e a Federação dos Trabalhadores na Agricultura (FETAG) de alguns municípios do Rio Grande do Sul, na tentativa de criar mercados para a agricultura familiar, bem como promover o desenvolvimento local e a soberania alimentar, foram responsáveis por um movimento regional iniciado em 1998, no município de Rolante/RS. O movimento promoveu a discussão da qualidade dos gêneros oferecidos para a alimentação escolar, ao mesmo tempo em que se discutia a inclusão produtiva da agricultura familiar local.

A iniciativa em Rolante/RS, em 1998, produziu repercussão em outros municípios do estado. Em 2004, foi realizado o Seminário Regional sobre Alimentação Escolar, com a participação de 15 municípios que discutiram amplamente a questão da aquisição de produtos locais para o abastecimento das escolas. Deste encontro criou-se uma comissão com objetivo de dar suporte técnico e estratégico aos municípios, além de divulgar o tema para outras regiões do estado e do país. Para tal função, a comissão elaborou e lançou, em 2005, o Manual de Alimentação Escolar, atualizado e relançado em 2006, destacando o potencial das compras governamentais como demandante de produtos da agricultura familiar (TRICHES; FROEHLICH; SCHNEIDER, 2011).

Assim, desde 2004 municípios do Rio Grande do Sul começaram a contar com a participação de produtores rurais nos processos licitatórios. À época, foram apontadas 3 dificuldades para a participação desse segmento nas compras públicas para a alimentação escolar: burocracia no processo licitatório; formalização dos produtores, principalmente em relação às questões sanitárias, e organização, comercialização e logística da produção. Para contorná-las, os cardápios foram reestruturados para contemplar o que e quanto era produzido pelos produtores rurais, detalhando as características de produção local. Além disso, as prefeituras implantaram o Serviço de Inspeção Municipal (SIM), passando a fazer mais de um processo licitatório por ano, e auxiliaram os produtores rurais locais na adequação quanto aos documentos necessários para sua participação nos processos licitatórios (TRICHES; FROEHLICH; SCHNEIDER, 2011).

As compras locais, respeitando a sazonalidade e a vocação agrícola da região, embora já fosse orientação dos normativos do Programa, antes de 2009, aconteciam pontualmente. Quando a pauta de compras incluía os produtos tradicionalmente produzidos na região, o arcabouço legal não incentivava a participação do pequeno produtor local. A descentralização da gestão do Programa, em 1998, deveria ter promovido a compra local dos alimentos, mas os grandes fornecedores dos centros urbanos, com capacidade logística de transporte por longas distâncias, continuavam atendendo o mercado da alimentação escolar, pois os pequenos produtores de alimentos locais não possuíam capacidade de disputar preços com grandes cadeias de fornecedores de alimentos, em processos licitatórios.

As compras da agricultura familiar para o PNAE já eram realizadas em alguns municípios por meio do PAA, mas de maneira menos planejada ou mais sazonal, ou seja, não havendo frequência nas operações. Porém, considerando que para o PNAE há necessidade de maior frequência de distribuição, pois a alimentação escolar é preparada diariamente em escolas e creches, o Programa exigia regulamento que instituísse,

formalmente, a aproximação entre o setor produtivo e os órgãos governamentais responsáveis por sua execução, de forma que a demanda do PNAE pudesse ser conciliada com a produção local. Essa estratégia promoveria a inclusão produtiva local, contemplando os hábitos e a cultura alimentar, a promoção de circuitos curtos de comercialização, diminuindo a distância entre quem produz e quem consome os alimentos e, por fim, promoveria o desenvolvimento local.

As experiências municipais e a discussão com diferentes atores, que estiveram envolvidos nos debates e negociações de um novo marco regulatório para o Programa, moldaram a proposta de inclusão da agricultura familiar no PNAE, consubstanciada na Lei 11.947/09. A discussão encontrou ambiente favorável no conjunto de ações do governo federal, fortalecidas a partir de 2003, para implementação do combate à fome e para a articulação de políticas intersetorias promotoras de SAN. Nesta discussão, houve participação da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), Movimento de Pequenos Agricultores (MPA), Articulação Nacional de Agroecologia (ANA), Fórum Brasileiro de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (FBSSAN), entidades representativas da categoria de nutricionistas, Movimento Organizações Comunitárias (MOC), Central das Cooperativas do Brasil, Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome - MDS, Fundação Oswaldo Cruz, Movimento de Mulheres Camponesas (MMC), Frente Parlamentar de Segurança Alimentar e Nutricional do Congresso Nacional, vinculados às universidades federais do país e os gestores públicos das três esferas de governo (MALUF, 2009a).

A Lei 11.947/09 institucionaliza no artigo 14 a participação da produção da agricultura familiar na alimentação escolar e determina que, no mínimo, 30% dos recursos financeiros repassados pelo FNDE a estados, municípios, Distrito Federal e escolas federais, para o PNAE, devem ser utilizados, obrigatoriamente, na compra de gêneros alimentícios diretamente da agricultura familiar, preferencialmente orgânicos, produzidos pela agricultura familiar local, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e as comunidades quilombolas (BRASIL, 2009b).

Triches, Froehlich e Schneider (2011) salientam que essa construção aconteceu a partir de experiências existentes. A prática não foi disparada por legislação, embora poucas iniciativas existissem até a obrigatoriedade legal. Os autores demonstraram que alguns locais modificaram a estrutura de fornecimento de produtos para o PNAE, que funcionavam a partir de cadeias longas de abastecimento e por concepções de qualidade padronizadas e

convencionais. Perceberam que os sujeitos e o local eram importantes componentes a serem considerados nos processos de mudança e na construção de mercados. Os autores destacam que o mercado é construído de forma combinada e que as iniciativas locais são precursoras, e em conjunto com o Estado, potencializadoras das mudanças. Neste sentido, os autores afirmam que o Estado se configura como a instituição mais legítima e poderosa para transpor iniciativas locais para um nível mais amplo.

O IPEA aponta que esta é a principal inovação da Lei 11.947/09, pelo papel que ela atribuiu à agricultura familiar no PNAE. Segundo o IPEA, o regulamento reconhece os empreendimentos familiares rurais como modelo de produção capaz de fornecer gêneros alimentícios saudáveis e de qualidade (BRASIL, 2011b).

O artigo 14 da Lei 11.947/09 inova o regulamento público, ao autorizar a dispensa de licitação para a aquisição de gêneros alimentícios para a alimentação escolar, desde que os preços sejam compatíveis com os vigentes no mercado local, os princípios inscritos no art. 37 da CF/88 sejam observados e atendidas as exigências do controle de qualidade estabelecidas pelas normas que regulamentam o tema (BRASIL, 2009b). Este procedimento, no entanto, tem validade legal quando a aquisição é realizada diretamente de agricultores familiares e/ou suas organizações com recursos financeiros federais. Em relação aos recursos próprios, originários de orçamento de prefeituras e estados, é necessária lei estadual e/ou municipal que autorize tal dispensa.

Por sua vez, a partir de 2013, a nova modalidade do PAA – denominada Compra Institucional, também regulamenta e possibilita a aquisição de produtos da agricultura familiar pelos entes públicos, com recursos próprios. Tendo como grande referência a experiência do PNAE, a “Compra Institucional” simboliza o papel estratégico e multiplicador do Programa de Alimentação Escolar na redefinição dos caminhos e objetivos das compras públicas.

O novo formato de aquisição que refletisse as especificidades da agricultura familiar e que facilitasse a inclusão desse público, no processo de comercialização de seus produtos na alimentação escolar, foi elaborado a partir de discussões com as representações dos movimentos sociais, principalmente via CONSEA. As regras foram institucionalizadas pela Resolução do CD/FNDE nº 38, de 16 de julho de 2009. O processo inovador de aquisição da agricultura familiar para o PNAE foi então criado e um novo instrumento, para tornar pública a demanda de gêneros alimentícios, foi instituído.

O processo foi instituído utilizando o instrumento da Chamada Pública, onde as E.Ex dão publicidade à demanda de gêneros alimentícios a serem adquiridos diretamente das

organizações de agricultores familiares que atendam os critérios estabelecidos na Lei nº 11.326/200618. Para que possam comercializar a sua produção com as E.Ex ou com as Unidades Executoras, no caso de gestão escolarizada, responsáveis pela aquisição de gêneros alimentícios para a alimentação escolar, os agricultores familiares são identificados pela Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP)19. Esse documento é fornecido pelo MDA, sendo o instrumento de identificação do agricultor familiar, utilizado para o acesso às políticas públicas. No âmbito do PNAE, o limite individual de venda, por agricultor familiar, é de R$ 20.000,00 por DAP/ano/Entidade Executora (BRASIL, 2015a). A legislação do PNAE estabeleceu as seguintes categorias de agricultores, a partir de sua forma de organização, para participação nos processos de comercialização:

 Grupo Formal: Cooperativas ou Associações da agricultura familiar detentoras de Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP Jurídica);

 Grupo Informal: grupo de agricultores familiares detentores de Declaração de

Aptidão ao PRONAF (DAP Física);

 Fornecedor Individual: agricultores familiares detentores de Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP Física), não organizados em grupo.

O Grupo Informal e o Fornecedor Individual podem ter o auxílio de uma Entidade Articuladora20 para a elaboração do Projeto de Venda (BRASIL, 2013a).

18

Art. 3o _{da Lei Federal nº 11.326/2006 - [...] considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar}

rural aquele que pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos: I - não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais;

II - utilize predominantemente mão-de-obra da própria família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento;

III - tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo; (Redação dada pela Lei nº 12.512, de 2011)

IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família. (BRASIL, 2006b, 2011a)

19

Declaração de Aptidão ao Pronaf –DAP – é o instrumento que identifica os agricultores familiares e/ou suas formas associativas organizadas em pessoas jurídicas, aptos a realizarem operações de crédito rural ao amparo do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Pronaf, em atendimento ao estabelecido no Manual de Crédito Rural – MCR, do Banco Central do Brasil

(http://www.conab.gov.br/conabweb/download/moc/titulos/T27d01AI.pdf). A DAP é utilizada como

instrumento de identificação do agricultor familiar para acessar políticas públicas, como o Pronaf. Para obtê-la, o agricultor familiar deve dirigir-se a um órgão ou entidade credenciado pelo MDA, de posse do CPF e de dados acerca de seu estabelecimento de produção (área, número de pessoas residentes, composição da força de trabalho e da renda, endereço completo) (http://www.servicos.gov.br/repositorioServico/emissao-da- declaracao-de-aptidao-da-agricultura-familiar-dap).

20 _{Entidade Articuladora -. São entidades representativas da agricultura familiar, cadastradas no Sistema}

Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural (Sibrater), Sindicato de Trabalhadores Rurais e de Trabalhadores da Agricultura Familiar (Sintraf) e entidades credenciadas pelo MDA para emissão da DAP. Podem articular e assessorar os agricultores familiares na elaboração do Projeto de Venda. A Entidade

Maluf (2009) salienta que os agentes responsáveis pela aquisição dos alimentos são as E.Ex ou as unidades executoras na gestão escolarizada do Programa. Porém, prevê-se o envolvimento também das secretarias de agricultura e de saúde, assistências técnicas, organizações da agricultura familiar, nutricionistas, CAE, conselhos de desenvolvimento rural e de segurança alimentar e nutricional. Essa participação é importante no mapeamento da disponibilidade e variedade da produção local, bem como na estrutura e no porte dos possíveis fornecedores.

A publicação da Resolução CD/FNDE nº 26, de 17 de junho de 2013, atualizados os artigos que tratam da aquisição da agricultura familiar para a alimentação escolar pela Resolução CD/FNDE nº 4, de 2 de abril de 2015, trouxe maior clareza na utilização do instrumento da chamada pública. Na Resolução são definidas as regras para a aquisição da agricultura familiar, utilizando a chamada pública, com a definição das etapas do processo de seleção dos projetos de venda, as regras de prazo do edital, publicação dos preços, entre outras. No âmbito do PNAE, a chamada pública é um procedimento administrativo voltado à seleção de proposta específica para a aquisição de gêneros alimentícios, diretamente do agricultor familiar, empreendedor familiar rural e/ou suas organizações para o Programa. A simplificação do processo de aquisição da agricultura familiar, para a alimentação escolar, com edição a da Resolução CD/FNDE nº 4/2015 foi fruto do amadurecimento do processo de implementação do Artigo 14 da Lei nº 11.947/09.

Ainda que seja um avanço, o processo de aquisição disciplinado no art.14 da Lei 11.947/09 tem sido objeto de pleitos para a incorporação de novas demandas, consubstanciadas em revisão dos normativos e na discussão de estratégias de fortalecimento. Essas solicitações têm sido tratadas de forma aberta e democrática, com a participação de quatro ministérios envolvidos na temática, por meio do Comitê Gestor do PNAE (MDS, MDA, CONAB/MAPA e MPA) e de 14 representações das organizações da sociedade civil e entidades representativas da agricultura familiar que compõem o Comitê Consultivo do PNAE, coordenado pelo FNDE. O Comitê Gestor e o Grupo Consultivo foram instituídos por meio da Portaria CD/FNDE nº 450, de 29 de outubro de 2010, como espaços de coordenação da ação governamental e de participação da sociedade no processo decisório do Programa. (BRASIL, 2010).

Articuladora não poderá receber remuneração, proceder à venda, assinar como proponente e não terá responsabilidade jurídica. (fonte: www.mda.gov.br)

O Quadro 1 ilustra as etapas para a aquisição de produtos da agricultura familiar para a alimentação escolar utilizando o instrumento chamada pública, regulamentado pelo FNDE. Quadro 1 - Processo de compra e venda de gêneros alimentícios da agricultura familiar para a alimentação escolar utilizando a chamada pública

Chamada Pública do PNAE - passos para o processo de compra:

1º Passo: Orçamento: definir o percentual de compra da agricultura familiar a ser efetuado – que deve ser de, no mínimo, 30% do valor transferido pelo FNDE às E.Ex.

2° Passo: Mapeamento agrícola da região: acesso ao mapeamento realizado pelo órgão local de agricultura para identificar a diversidade de produtos locais e o calendário agrícola regional da produção da agricultura familiar.

3º Passo: Elaboração do cardápio: deve ser feito com base no mapeamento dos produtos da agricultura familiar local, considerando a sua sazonalidade e a quantidade produzida na região. Os cardápios devem atender às necessidades nutricionais dos alunos e refletir a produção agrícola da região.

4º Passo: Definição do preço de aquisição: o preço de aquisição é determinado pela E.Ex, com base em pesquisa de preços de mercado realizada, e deverá constar no edital da chamada pública. Esse será o preço pago ao agricultor familiar, empreendedor familiar rural e/ou suas organizações pela venda do gênero alimentício. Na aquisição de produtos orgânicos ou agroecológicos, os preços poderão ter um acréscimo de até 30% em relação aos estabelecidos para produtos convencionais.

5º Passo: Publicação do edital da Chamada Pública: deve conter informações como tipos de produtos, quantidades, preço a se pago, cronograma e locais de entrega.

6º Passo: Elaboração do Projeto de Venda: o responsável deve ser o Grupo Formal, o Grupo Informal ou o Fornecedor Individual, ou ainda uma entidade articuladora, representando grupos informais ou fornecedores individuais.

7° Passo: Seleção dos Projetos de Venda: o preço não é critério de seleção. No caso de empate, poderá ser feito um acordo entre as partes para a divisão dos produtos a serem adquiridos entre as organizações “finalistas”. Em não se obtendo as quantidades necessárias dos produtos indicados na chamada pública, deverá haver complementação com propostas de grupos de produtores do território rural, do estado e do país.

8º Passo: Amostra para controle de qualidade: servirão para a avaliação e seleção do produto a ser adquirido, as quais deverão ser submetidas a testes necessários.

9º Passo: Contrato de compra: regido pelas regras dispostas no edital e em conformidade com a Lei nº 8.666/1993, mesmo quando o processo de aquisição for realizado por meio de chamada pública.

10º Passo: Entrega dos produtos: no ato da entrega o representante da E.Ex e o fornecedor deverão assinar o Termo de Recebimento da Agricultura Familiar. É obrigatória a emissão de nota fiscal, nota do produtor rural ou nota avulsa. Os gêneros alimentícios podem ser substituídos quando ocorrer a necessidade, desde que os produtos substitutos constem na mesma chamada pública e sejam correlatos nutricionalmente.

Fonte: (FNDE, 2014). Adaptado pela autora.

Pelas regras instituídas pela Resolução CD/FNDE nº 38/2009, atualizada pela Resolução CD/FNDE nº 26/2013 e pela Resolução CD/FNDE nº 4/2015, na Chamada Pública o preço do produto não é critério de seleção do fornecedor. A seleção dos proponentes se dará na comprovação, no ato da habilitação, da sua condição de agricultor familiar, segundo a Lei nº 11.326/06. Os critérios serão baseados na localização geográfica; pertencimento a grupos prioritários estabelecidos na Lei 11.947/09; forma de produção; forma de organização; e percentual de participação de agricultores familiares nas suas formas coletivas de organização, conforme ilustra o Quadro 2.

Quadro 2 Critérios de seleção dos projetos de venda dos agricultores familiares para a alimentação escolar

Seleção dos projetos de venda dos agricultores familiares para a alimentação escolar:

I – os fornecedores locais do município têm prioridade sobre os dos territórios rurais. Os projetos de venda dos territórios rurais têm prioridade sobre os projetos de outros municípios do estado. Os projetos de venda de agricultores ou organizações de municípios do mesmo estado têm prioridade sobre os projetos de venda de outros estados;

II – dentre os projetos de venda dentro dos grupos estabelecidos no critério I, os projetos de venda de fornecedores de assentamentos de reforma agrária, das comunidades tradicionais indígenas e das comunidades quilombolas têm prioridade sobre os demais;

III – dentro dos grupos estabelecidos acima, os fornecedores de gêneros alimentícios certificados como orgânicos ou agroecológicos, segundo a Lei nº 10.831, de 23 de dezembro de 2003 (BRASIL, 2003c), têm prioridade sobre os não orgânicos;

IV – os Grupos Formais têm prioridade na seleção sobre os Grupos Informais e estes sobre os Fornecedores Individuais;

V – as organizações com maior porcentagem de agricultores familiares no seu quadro de sócios, conforme DAP Jurídica têm prioridade em eventual empate entre grupos formais.

Fonte: (BRASIL, 2015a). Adaptado pela autora

Os critérios de seleção da Chamada Pública estabelecem uma lógica de aquisição que considera: a sustentabilidade das aquisições públicas, os custos agregados e os impactos a longo prazo das escolhas nas aquisições. Portanto, envolve escolhas técnicas, econômicas e sociais (origem, qualidade do produto, formas de produção, distância percorrida pelo produto, formas de organização dos produtores).

O processo de aquisição da agricultura familiar para a alimentação escolar é diferenciado e deve considerar, para ser efetivo, características próprias do processo produtivo e a forma de organização da agricultura familiar. Para atender as especificidades, a Resolução também estabelece prazo mínimo de 20 dias para a apresentação das propostas de venda, respeitando a necessária articulação prévia entre os agricultores familiares para