A implantação da coleta seletiva na cidade de São Paulo ocorreu no final da década de 80, com contratação de empresas privadas do setor de limpeza urbana. Calderoni (2003) situa o contexto de implantação da coleta seletiva em São Paulo no processo de discussão das Normas da série ISO 14000, sobre padrões
ambientais, centralizados pela ABTN com ampla participação institucional, tanto no âmbito do setor privado como na esfera do setor público.
Ou seja, ao mesmo tempo em que ocorrem as primeiras iniciativas de organização da coleta seletiva, essencial para a estruturação mais ajustada da reciclagem – em termos logísticos, técnicos, legais – acontece também a normatização dos padrões ambientais para qualificação de processos produtivos e produtos, segundo controle ambiental. O que, por sua vez, confere certificados de qualidade às empresas recicladoras e aos produtos recicláveis:
A reciclagem do lixo é iniciada através do Programa de Coleta Seletiva instituído em 1989, sendo então também implantado o Centro de Triagem de Pinheiros. Em 1993 é cancelado o Programa de Coleta Seletiva e lançado um grande projeto baseado na construção de dois incineradores, cujo custo situa-se em torno de R$500 milhões (imposição de ações judiciais). A Prefeitura cogita licitar, em 1996, novo serviço de coleta seletiva de lixo domiciliar, o que acabou por não se realizar.A Limpurb lança em 1997 o Programa “Recicla São Paulo”, envolvendo a coleta e a venda de recicláveis. As empresas que são [então] responsáveis pela Coleta deverão operar o sistema, o qual prevê também a remuneração aos moradores pelo lixo coletado seletivamente. Prevê a implantação imediata do Programa e mega-licitação envolvendo ampliação dos serviços de limpeza. Nessa licitação pretende modificar o critério de remuneração das empresas contratadas, tomando por base o serviço efetivamente realizado. Ao mesmo tempo, visando aperfeiçoar os serviços, inicia na COHAB Tiradentes a mecanização da Coleta. Paralelamente, intensifica-se, no segundo semestre de 1997, o processo de discussão das Normas da série ISO 14000, sobre padrões ambientais, centralizados pela ABTN com ampla participação institucional, tanto no âmbito do setor privado como na esfera do setor público. (Calderoni, 2003:98)
Rodrigues (1996:143;145) ao analisar a implantação da Coleta Seletiva em São Paulo observou que,
a Prefeitura de São Paulo – gestão 1989 a 1992 (Luísa Erundina), demonstrou preocupações com o meio ambiente (...). Nesta gestão foram implantados um aterro de resíduos inertes (Aterro de Itatinga), o programa de Coleta Domiciliar
Seletiva (desde 1989)136 e os containers – Postos de Entrega Voluntária (desde 1991). (...) Mesmo que o processo [envolvido no Programa de Coleta Seletiva] não possa ser denominado de educação ambiental é uma importante contribuição para a construção da cidadania. (...) A mudança de gestão, em 1993, altera esta matriz discursiva. O atual Prefeito argumenta o alto custo deste processo, chegando a propor sua extinção. Considerada apenas a atividade isolada de coleta, separação dos diferentes resíduos e comercialização – ou o reaproveitamento – o alto custo é incontestável.
A autora apontava a necessidade de uma compreensão mais ampla acerca dos custos da reciclagem para a administração pública: o custo não pode ser
considerado apenas no circuito específico da coleta do lixo, devendo incorporar a
economia em energia e recursos naturais, considerados como “bens comuns”. A seguir, apresentamos a descrição que a Rodrigues (1996:155) nos apresenta sobre a Coleta Domiciliar Seletiva nos seus primórdios na cidade de São Paulo:
A coleta domiciliar seletiva iniciou-se em 1989, em um bairro (Vila Madalena) com 3.500 domicílios, como experiência piloto (...). Nos primeiros circuitos implantados os recursos obtidos com a venda dos resíduos eram investidos no próprio bairro, definidas as prioridades pelos moradores junto à Administração Regional de Pinheiros. (...) Posteriormente, com a ampliação da coleta seletiva os recursos obtidos com a venda dos resíduos foram utilizados para cobrir os custos de infra-estrutura básica (pessoal e máquinas) do Centro de Triagem. A administração dos recursos era realizada pelo Corpo Municipal de Voluntários (CMV), atual Centro de Apoio Social e Atendimento (CASA).
Por sua vez, Legaspe (1996), logo no começo de sua pesquisa, identificou que o Programa de Coleta Seletiva teve início em bairros de classe média, na região oeste da cidade de São Paulo:
O nosso estudo inicial se constituía na preocupação de investigar a Coleta Seletiva (implementada pela Prefeitura Municipal de São Paulo, em 1989). (...) podíamos observar qual era o objetivo para atender uma região em detrimento da outra, tendo como indicativo o perfil sócio-econômico, que serviria para definir as áreas que receberiam a Coleta Seletiva, sendo esta reservada para os bairros de classe média, que por razões de poder de consumo eram locais que estariam aptos a produzirem um lixo com alto teor de materiais recicláveis.
(Legaspe:1996:2)
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Desta forma, uma característica que marcou o início da Coleta Seletiva da Prefeitura de São Paulo foi sua implantação em áreas residenciais de classe média, onde o lixo fosse composto por alto teor de materiais recicláveis.
A partir da análise da diferença entre os valores da coleta convencional (com deposição no Aterro Sanitário) e da coleta seletiva, sendo esta identificada como mais cara aos cofres público, Legaspe chega ao questionamento sobre a
verdadeira reciclagem que existe no Brasil.
De acordo com este autor, entende-se que as atividades realizadas pelos catadores, à parte dos programas de gestão de resíduos sólidos com cooperativas, foi, e continua sendo, o principal suporte da expansão dos negócios desta indústria. Por outro lado, o desenvolvimento e a expansão dos processos produtivos que utilizam os materiais recicláveis como matéria-prima requerem seu aperfeiçoamento, no que parece se incluir as propostas das cooperativas.
Grimberg (2007) apresenta aspectos do processo mais recente que visa implantar a Coleta Seletiva com base em cooperativas de catadores, como um “novo paradigma de gestão integrada e compartilhada dos resíduos sólidos”.
A implantação deste modelo teve como alguns de seus principais agentes as entidades do Terceiro Setor – que aqui denominamos de Terceiro Setor da indústria da Reciclagem. Em São Paulo tiveram destaque os Fóruns Lixo e Cidadania, Recicla São Paulo e Fórum de Desenvolvimento da Zona Leste. Vejamos o relato de Grimberg:
Em março de 2000, foi criado o Fórum Recicla São Paulo por grupos que tinham por objetivo a troca de experiências, articulação e qualificação do trabalho de coleta e estruturação de venda coletiva de materiais recicláveis. (...) Em junho de 2000, foi criado o Comitê Metropolitano dos Catadores, que se estabeleceu como a principal referência para a organização e mobilização em nível local, regional, estadual e nacional para o I Congresso Nacional de Catadores de Materiais Reaproveitáveis. (...) O Fórum para o Desenvolvimento da Zona Leste (...) foi criado com o objetivo de unir entidades para propor soluções para os problemas da Zona Leste da cidade de São Paulo (...) (Grimberg, 2007:31)
A atuação das entidades deste Terceiro Setor, dentre elas o próprio Instituto POLIS (integrante do Fórum Lixo e Cidadania), teve como uma de suas funções a capacitação dos catadores, preparando-os para o trabalho nas
cooperativas. Porém, muito mais do que isto, atuaram diretamente para a implantação do modelo de Coleta Seletiva existente hoje no Município de São Paulo.
Vejamos algos momentos deste processo:
Em 2002 foi um ano de eleições, e aconteceram importantes debates na Câmara Municipal com as entidades integrantes dos Fóruns e do MNCR, resultando numa Carta de Intenções do Programa Coleta Seletiva que foi assinado pela então candidata à Prefeitura, Marta Suplicy. Era a retomada dos compromissos iniciados na gestão de Luísa Erundina, quando houve a primeira experiência de Coleta Seletiva em São Paulo. Constituiu-se um Grupo de Trabalho e foi criada uma coordenação na Prefeitura para direcionar a implantação do Programa de Coleta Seletiva. Este Grupo de Trabalho funcionou durante meses, com representantes de todas as regiões do município, até a implantação definitiva do referido Programa.
No final de dezembro de 2002, no contexto de muitas discussões que ocorreram em torno da Lei nº 13.478/02137, foi definido que o sistema de tratamento dos resíduos na cidade deveria contemplar, entre outras medidas: a organização do Sistema de Limpeza Urbana do Município de São Paulo; a criação e estruturação de seu órgão regulador - a Autoridade de Limpeza Urbana (AMLURB); autorização do Poder Público em delegar a execução dos serviços públicos mediante concessão ou permissão; instituição da Taxa de Resíduos Sólidos Domiciliares – TRSD; criação do Fundo Municipal de Limpeza Urbana - FMLU.
Neste mesmo processo, foi criada a Plataforma de Educação Socioambiental do Programa Coleta Seletiva Solidária, desenvolvida por cerca de 75 organizações – incluindo poder público, iniciativa privada e Terceiro Setor, as quais constituíram os Fóruns de atuação no âmbito da reciclagem.
Neste contexto, o Programa Coleta Seletiva Solidária da Prefeitura Municipal de São Paulo foi instituído pelo decreto 42.290, em 15 de agosto de 2002. Durante os anos de 2003 e 2004 foram implantadas 15 Centrais de Triagem – galpões com cerca de 1.000m2, equipados com prensas, esteira, balança,
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Lei MUNICÍPAL - SP nº 13.478 de 30.12.2002 (Dispõe sobre a organização do Sistema de Limpeza Urbana do Município de São Paulo; Cria e estrutura seu órgão regulador; autoriza o Poder Público a delegar a execução dos serviços públicos mediante concessão ou permissão; institui a Taxa de Resíduos Sólidos Domiciliares - TRSD, a Taxa de Resíduos Sólidos de Serviços de Saúde - TRSS e a Taxa de Fiscalização dos Serviços de Limpeza Urbana - FISLURB; cria o Fundo Municipal de Limpeza Urbana - FMLU, e dá outras providências).
equipamentos de escritório e outras estruturas complementares ao funcionamento das mesmas.
Neste ínterim, a Prefeitura de São Paulo lançou edital de licitação e concessão dos serviços de limpeza urbana no Município, vencido pelos consórcios Loga Ambiental e EcoUrbis. Em contrapartida, tais empresas ficaram responsáveis por investirem no Programa Coleta Seletiva Solidária, com a instalação de mais Centrais de Triagem e recursos para programas de educação ambiental. Neste ínterim, houve a assinatura de convênios entre a administração municipal e as cooperativas de catadores recém-formadas com base no trabalho desenvolvido pelos Fóruns para a composição das Centrais de Triagem.
A Prefeitura estabeleceu as regras para o Programa e cada cooperativa tinha a função de gerenciar a respectiva Central de Triagem, coordenando a parte administrativa e operacional. Também deveriam prestar contas mensalmente à Secretaria de Serviços sobre o funcionamento da Cooperativa.
Para abastecê-las com materiais recicláveis, a Prefeitura utiliza dois sistemas: a coleta diferenciada e a coleta porta-a-porta. A primeira é feita por caminhões compactadores das duas concessionárias (Loga e Ecourbis) que levam o material reciclado domiciliar para as cooperativas. A segunda é feita por caminhões alugados pela Prefeitura nas áreas não atendidas pela concessionária (tipos gaiola, munk e VUC).
No decorrer de 2004, sob nova gestão da Prefeitura de São Paulo, a Autoridade Municipal de Limpeza Urbana não foi implantada e o Departamento de Limpeza Urbana – LIMPURB continuou sendo o órgão responsável pelo Programa de coleta seletiva. Sem os investimentos estabelecidos pelo contrato de concessão, 13 das 31 Centrais de Triagem planejadas deixam de ser implantadas, assim como outros investimentos, principalmente a construção de novos aterros para substituir os Aterros Bandeirantes e São João, com capacidade de funcionamento praticamente esgotadas.
Somente em 2007, com o lançamento do “PAC do saneamento” – do Programa de Aceleração do Crescimento, pelo governo federal, houve nova mobilização para dar continuidade ao processo de ampliação da Coleta Seletiva oficial no Município de São Paulo.
As Centrais de Triagem
Conforme a proposta original do Programa de Coleta Seletiva da Prefeitura de São Paulo, as Centrais de Triagem deveriam ser construídas onde já existissem grupos de catadores organizados e que participavam dos Fóruns. No modelo idealizado, cada central seria formada por núcleos com bases na comunidade.
Mas com as sucessivas mudanças no quadro administrativo da Secretaria de Serviços e Obras, houve uma aceleração na implantação das Centrais, numa velocidade maior do que se havia imaginado, acarretando uma série de problemas na implantação das Centrais de Triagem. Um destes problemas foi justamente o fato de que muitos núcleos ficaram de fora do Programa oficial, sendo que algumas “lideranças” assumiram o comando das Centrais de Triagem, numa postura contraditória em relação aos princípios do cooperativismo. A seguir, temos uma síntese dos resultados das ações realizadas no início desta década, destinadas à implantação do modelo de coleta seletiva, e que de um modo geral corresponde à situação atual:
A Secretaria de Serviços e Obras (SSO) havia definido como meta a criação de 31 centrais de triagem (uma para cada subprefeitura) até dezembro de 2004. Mas no final da gestão Marta Suplicy estavam operando apenas quinze centrais de triagem (...), das quais algumas foram originalmente compostas por núcleos de catadores e estavam constituídas como cooperativas autônomas. Funcionavam em áreas públicas, com infra-estrutura (instalação e equipamentos) cedidas pela Prefeitura. Ficou estabelecido o compromisso da SSO de coletar os materiais recicláveis nos Postos de Entrega Voluntária (PEVs) e, por parte das cooperativas a responsabilidade de acompanhar o caminhão gaiola no sistema porta a porta e o transporte até suas unidades. (Grimberg, 2007:65)
As 15 Centrais de Triagem do Programa de coleta seletiva da Prefeitura de São Paulo são operadas por cooperativas que recebem a permissão de coletar resíduos sólidos urbanos (apenas materiais recicláveis), além de local, equipamentos (esteira de 20 metros, prensas elétricas, picotadeira de papel, balança eletrônica e mecânica, computadores e impressoras), caminhões (modelos gaiola, munk e vuc) e
pagamento das contas de luz e água para sua operação. Na tabela 13 a baixo é apresentada uma síntese dos custos do Programa:
Tabela 13 - Custos do Programa de Coleta Seletiva
Implantação de cada Central de Triagem R$250.000
Investimento anual R$7.000.000
Custo mensal de operação (mês) R$1.500.000 por mês Custo da coleta porta-a-porta (por tonelada) R$242,52
Caminhões Gaiola: R$271 mil; Munk: R$143 mil; VUC: R$23 mil
Total de catadores 936
Valor médio da hora trabalhada R$2,79 Fonte: Limpurb, 2006
Segundo dados do Limpurb (2007), de junho de 2006 a junho de 2007, a coleta domiciliar coletou uma média de 287.978 toneladas por mês, , enquanto a Coleta Seletiva coletou apenas uma média 2.154 toneladas no Município de São Paulo.
Dos materiais triados pelas Centrais, 65% provém da coleta das concessionárias (porta-a-porta e container). Pela rota traçada para coleta dos
container, faz-se o porta-a-porta da região. Porém, o rejeito chega a 40% e a
compactação detona o material (quebra, mistura, prensa materiais diferentes), acarretando menor produtividade do processo de coleta realizado nas centrais. O caminhão compactador transporta um volume maior de material, mas há uma queda em termos de produtividade. A separação dos mesmos se torna difícil, pois estão misturados ao rejeito compactado ao material por este tipo de caminhão.
Atualmente, a estrutura do Programa não permite que nem a estrutura
pública deixe de apoiar as associações e cooperativas, pois estas não geram renda suficiente para sustentar os trabalhadores a ela agregados, e nem que novos catadores sejam absorvidos. Desta forma, o programa requer recursos substanciais que são utilizados apenas para o custeamento da operação, e não para investir no crescimento e desenvolvimento destas cooperativas, de forma a permitir a inclusão de outros catadores. Assim, o programa atende a um número pequeno de catadores que ficam dependentes dos recursos destinados pela Limpurb. (SMTRAB, 2007:4)
Os principais problemas das Centrais de Triagem, apontados por uma pesquisa realizada pela SMTRAB sobre as cadeias produtivas da reciclagem no Município de São Paulo foram em relação à forma de se realizar a coleta coletiva. Por um lado, falta divulgação para que a população separe adequadamente os materiais recicláveis, e por outro os caminhões das concessionárias levam para as Centrais de Triagem lixo in natura: “Isto dificultava o trabalho de triagem e separação realizado pelas cooperativas nas Centrais de Triagem, tornando-o pouco produtivo, já que há índice de 30% de rejeitos na esteira de separação”. (SMTRAB,2007:4)
Segundo a pesquisa da SMTrab (2007:27), a maioria das Centrais de triagem comercializa:
- PET para a Repet, empresa do Grupo Unna Fibras que fornece pellets (grãos plásticos) para a produção de fios sintéticos utilizados na indústria têxtil
- Papéis vendidos à Suzano Celulose e Papel - Longa Vida à Tetra Pak
- Vidro para Saint-Gobain/Santa Marina
- Latas de alumínio era o único material vendido para intermediários
Apesar de toda a estrutura envolvida no Programa de Coleta Seletiva em São Paulo, existem diversos problemas nas Centrais de Triagem, como demonstram os Relatórios elaborados pelo Limpurb (ANEXO 12), e no relato dos próprios cooperados. Ademais, desde o início do Programa, as diferentes gestões que assumem o poder local imprimem maior ou menor grau de importância à questão da gestão dos resíduos sólidos urbanos. Rodrigues (1996) já identificava problemas no Programa da Coleta Seletiva, na gestão que teve início em 1993 (Paulo Maluf):
Desde o início da gestão a coleta domiciliar perdeu a eficiência e talvez a eficácia. (...) É possível verificar a (não) importância atribuída ao setor, pela forma como são administrados os recursos. A manutenção das esteiras é precária. Quando quebra, não há triagem e todo material reciclável é então levado para os lixões comuns. E, apesar de haver (4) quatro containers – papel, plástico, latas e vidros -, o material é misturado nos caminhões, para ser (re)separado (quando o é) no centro de triagem.
A seguir apresentamos alguns relatos recentes sobre o Programa Coleta Seletiva da Prefeitura de São Paulo, sobre a situação das 15 Centrais de Triagem do
Programa da Prefeitura, incluindo os grupos de catadores com diferentes níveis de organização e catadores avulsos.
Relatos recentes sobre a Coleta Seletiva em São Paulo
Estes relatos têm como base dois principais momentos. O primeiro deles é referente ao ano de 2005, quando aconteceu uma série de reuniões promovidas pela Secretaria de Serviços e Obras – SES, para diagnosticar a situação da coleta (oficial e não oficial) no Município de São Paulo. O segundo momento refere-se ao ano de 2007, durante o qual outra série de reuniões foi realizada, visando o levantamento dos grupos de catadores organizados no Município de São Paulo. Este diagnóstico seria utilizado para a obtenção de recursos do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, do Governo Federal, a ser investido na estruturação de novos galpões para a Coleta Seletiva.
A renovação dos contratos estabelecidos entre a Secretaria de Serviços e Obras – SES e as cooperativas gerenciadoras das Centrais de Triagem deveriam ser renovados no final de 2005. Naquela ocasião, a SES e o Limpurb (Departamento de Limpeza Urbana) realizou uma série de reuniões para a realização de um diagnóstico da situação da coleta seletiva no Município de São Paulo.
Foi definido um Quadro 10 com informações para cada grupo de catadores: catadores avulsos; organizações formadas com até 15 catadores; organizações formadas com mais de 15 catadores; cooperativas conveniadas e Centrais de Triagem. Por fim, foi apresentada uma Síntese dos encontros, com os problemas levantados, pontos identificados, possíveis soluções e encaminhamentos. A seguir, apresentamos um Quadro que sintetiza estas informações:
QUADRO 10
1º) Catadores avulsos: de um modo geral foi relatado que poucos deles participaram das
reuniões, resultando numa representação difusa da classe, o que demonstrava a dificuldade de atraí-los para o sistema oficial. Além do fato do pagamento no sistema cooperativado não ser à vista, como ocorre na venda nos ferros-velhos, os catadores avulsos têm dificuldades para se adaptarem ao trabalho coletivo e também com a comercialização, pois lidam com volumes menores, individualizados. Para ingressarem nas cooperativas, precisam aprender a trabalhar com produção em escala, destinada aos grandes compradores.
Apontamentos sobre os catadores avulsos:
os catadores avulsos querem participar da comercialização conjunta, mas sem vínculos com as Centrais, permanecendo como catadores avulsos.
os catadores deveriam conhecer os direitos e deveres do catador ao participar do sistema oficial;
os catadores avulsos queriam autonomia na forma de trabalhar.
Foram apresentadas as seguintes propostas para os catadores avulsos:
organização e capacitação para os catadores em cooperativismo;
criação de postos de entrega bonificados, para prensagem e venda dos materiais dos catadores, retirando-os dos atravessadores;
assistência social aos catadores;
garantia de renda, capacitando-os para o trabalho mais qualificado;
panfletagem e mobilização dos catadores avulsos, para inseri-los no sistema oficial.
2º) Grupos pequenos (com até 15 pessoas), informais ou formais
falta de empréstimo e permissão de uso dos equipamentos das Centrais; falta de EPI´s (Equipamentos de Proteção Individual);
falta de conhecimento da legislação sobre cooperativismo e de gestão dos resíduos sólidos;
dificuldades em fazer a gestão, emissão de relatórios e prestação de contas (contabilidade);
falta de espaço e condições para estocar material.
Foram apontadas as seguintes propostas:
articulação destes grupos junto à Prefeitura, começando pelo cadastramento no Limpurb (somente possível para aquelas com CNPJ);
parceria com a Prefeitura para uso dos equipamentos das Centrais de Triagem e para uso de espaços públicos para a implantação das cooperativas;
captação de recursos financeiros e outros (capacitações, equipamentos, etc.)
porém, ficava esclarecida a dificuldade de qualquer parceria sem a pessoa jurídica (CNPJ de associação ou cooperativa).
Os encaminhamentos para esta modalidade foram:
estabelecer um modelo de convênio para credenciamento junto ao Limpurb;