Os programas governamentais de investimento em infraestrutura e os mecanismos

A partir de 2005, o Governo Federal deu início a um processo de investimento em infraestrutura. Para isso recorreu a planos de investimento provenientes de outras administrações, trazendo de volta à prancheta do Planalto projetos das décadas de 1980 e 1990. Diante da complexidade do investimento em infraestrutura o Governo Federal requeria uma sólida base de coordenação, capaz de articular um amplo leque de instituições e organizações. É com base nisso que o governo se utilizou dos programas para articular a burocracia federal em torno da infraestrutura econômica. O principal atributo de se utilizar um programa para a realização do investimento é a centralização de suas ações em organizações específicas do Executivo Federal, aumentando o controle da Presidência sobre sua execução, assim como uma paulatina diminuição na discricionariedade da seleção e implementação de projetos específicos, de modo a deixar a carteira de obras alinhadas com os propósitos presidenciais.

O PPI foi criado pelo Governo Federal em 2005, tendo como principal objetivo recuperar o setor de infraestrutura logística do país (BRASIL, 2006). A elaboração inicial do Projeto ficou a cargo da Secretaria de Planejamento e Investimento (SPI), ligada ao Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG). Porém, a seleção do conjunto inicial de projetos foi feita por meio de estudos aprofundados com a participação da Casa Civil e do Ministério da Fazenda. A partir disso foi identificada uma relação de projetos passíveis de integrarem o PPI, com ampla participação de ministérios setoriais.

O PPI foi criado a partir de um debate sobre espaço fiscal entre o Governo Federal e FMI em 2004, no qual um arranjo especial foi feito para implementar uma série de projetos prioritários. Investimentos potencialmente rentáveis não entrariam na conta das despesas públicas e, portanto, não afetariam a meta do superávit primário em negociação com o Fundo. Esse acordo possibilitou a dedução dos recursos para o financiamento do PPI das metas de Superávit Primário, algo em torno de 0,5% do superávit (BRASIL, 2006). Junto a isso, os recursos do PPI não sofreriam nenhum tipo de contingenciamento orçamentário, de modo a

garantir o fluxo financeiro para a execução física da carteira de obras do projeto (BRASIL, 2007a).

Entre 2005 e 2007, a carteira do PPI teve R$10,4 bilhões, cerca de 0,15% do PIB por ano, tendo sido selecionados, inicialmente, 97 projetos estratégicos, dos quais 90 eram do setor de transporte: 49 para a reforma de rodovias, 10 para construção de rodovias, uma hidrovia e 30 para portos. A maioria dos projetos estava ligada à recuperação e ampliação da malha rodoviária federal (BRASIL, 2006). A montagem do programa teve em vista cinco objetivos principais na seleção dos projetos que comporiam a carteira de investimentos. Foram eles: i) manutenção de ativos estratégicos em infraestrutura; ii) finalização de projetos; iii) redução de gargalos em infraestrutura e logística; iv) alavancagem da competitividade do país; e v) ampliação da arrecadação direta ou redução das despesas públicas.

A preocupação do PPI foi voltada para o modelo de gestão dos projetos, a fim de melhorar a qualidade do gasto público, mediante o fortalecimento da capacidade de seleção, implementação, monitoramento e avaliação dos projetos. O Ministério da Fazenda, para além da modelagem econômica do projeto, também ficou responsável pela supervisão da implementação da carteira. Para a finalidade de gerir o PPI no curto prazo foi criada uma unidade dentro da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Com o desenvolvimento do projeto outros ministérios foram agregados e a responsabilidade desta unidade foi redirecionada a desempenhar estudos de viabilidade de projetos de infraestrutura selecionados, assim como o monitoramento de sua implementação e avaliação dos impactos econômicos e fiscais. A SPI do MPOG em período anterior apenas acompanhava a liberação inicial dos recursos, sendo que o acompanhamento da obra ficava por conta do ministério setorial. Isso mudou com o PPI, ao passo que a Secretaria foi munida de capacidade para avaliar cada projeto individualmente e realocar as verbas entre os diferentes portfólios de investimento. A centralização de informações possibilitou um melhor controle sobre a execução do investimento pelo Grupo de Trabalho responsável pela coordenação do PPI. Em 2007 o PPI tinha executado 249 projetos, sendo que 158 pertenciam apenas ao Ministério dos Transportes (BRASIL, 2007a). Uma das principais dificuldades do projeto foi sua capacidade de execução dos recursos financeiros disponíveis. A novidade do programa, frente à administração pública, também foi um dos fatores que impediu maiores avanços quanto ao empenho de recursos financeiros em políticas de infraestrutura.

O PPI serviu como uma espécie de balão de ensaio do novo modelo de coordenação e monitoramento de obras públicas de grande vulto no Brasil. A concepção do projeto foi feita com base na necessidade de expandir o investimento público, com ênfase na

área de infraestrutura econômica logística, de modo a propiciar melhor capacidade e qualidade no escoamento da produção e deslocamentos terrestres no interior do país. Grande parte dos aprendizados obtidos junto ao PPI foi absorvido por outros programas federais de investimento em infraestrutura.

O PAC, lançado em 2007 pelo Governo Federal, tinha o intuito de aumentar a execução de gastos de investimento, tendo como foco o setor de infraestrutura, com o qual o programa mostrou sua face mais objetiva. A primeira fase do PAC (2007-2010) visou ampliar o investimento público. Para tal, o programa incorporou a estrutura financeira do PPI, utilizando cerca de 0,5% do superávit primário56 _{em conjunto com os projetos de}

investimentos anunciados pelas empresas estatais, assim como medidas facilitadoras da execução orçamentária, tal como o remanejamento de 30% das receitas entre os subtítulos internos do programa. Enquanto o PPI previa para o setor de infraestrutura econômica logística um gasto de três bilhões de reais anuais (BRASIL, 2006), o primeiro PAC previa, inicialmente, algo em torno de 58 bilhões para um período de quatro anos (BRASIL, 2007b). A intenção do governo com o PAC era de que o programa atraísse o capital estrangeiro para investimentos no país, promovendo uma melhoria na taxa de formação de capital fixo.

A execução das obras no programa foi simplificada, sendo criados mecanismos de prestação de contas mais simples, dispensando a comprovação de regularidade de estados e municípios para com a União. Conforme o artigo 1º. da Lei nº. 11.578/2007, o Governo Federal se comprometeu a realizar transferências obrigatórias para entes federados com obras constantes na carteira do PAC57_{. O PAC flexibilizou os Estudos de Viabilidade Econômico-}

Financeira, cuja apreciação era feita pelo Ministério do Planejamento no PPI.

O percentual de execução do programa foi alto. Quando em seu lançamento, em 2007, foi proposto um desembolso na casa dos R$ 657 bilhões, incluídos nesse valor todas as fontes de recursos do programa58_{. Ao final da primeira fase do programa, em 2010, 94%, ou}

R$ 619 bilhões, foram executados. A carteira de investimentos teve 82% de conclusão até dezembro de 2010. A figura 2.1 traz a evolução da execução orçamentária do PAC relativa ao

56 _{O mecanismo orçamentário de dedução dos investimentos da meta de superávit primário passou a ser} composto em sua integralidade com os gastos do PAC e em desonerações tributárias, conforme colocado pela Lei nº. 13.053/2014. Isso significa dizer que não houve meta de superávit primário para a União no exercício financeiro de 2014.

57 _{Esse mecanismo de transferência de recursos da União para os entes federados gerou contestações acerca da} Lei de Responsabilidade Fiscal, pois na prática permitiria que estados e municípios endividados com o Governo Federal recebessem novos recursos para investimento.

58 _{As fontes de recursos do PAC são diversas, elas são compostas de recursos de investimento do Estado,} recursos da iniciativa privada, financiamentos ao setor público, financiamento habitacional, Orçamento Geral da União (OGU) fiscal e seguridade, recursos do programa Minha Casa Minha Vida e contrapartidas de entes federados.

Orçamento Geral da União (OGU) fiscal e seguridade. O programa saiu de R$ 7,3 bilhões em 2007 para R$ 20 bilhões em 2010, chegando a alcançar, em 2014, a cifra de R$ 57 bilhões. A representatividade desses valores é pequena em relação ao orçamento da União59_{. Em 2007, o}

valor executado do PAC correspondia a apenas 0,46% do orçamento, no ano de 2010 o valor investido proveniente do OGU no programa chegou a cerca de 1%. A execução do PAC, em 2014, ficou em R$ 57 bilhões, valor que correspondeu a 2,3% do OGU do ano em questão60_.

Figura 5. Execução Orçamentária do PAC – Liquidado – OGU/Seguridade.

Fonte: Brasil (2014).

A montagem dos programas de investimento em infraestrutura é apenas uma das variáveis para a implementação de uma carteira de obras de infraestrutura. A estrutura política brasileira cria dificuldades na coordenação de políticas de grande vulto, tal como as políticas de infraestrutura. A mobilização política, institucional e organizacional requerida para a implementação desses projetos é muito grande, necessitando da forte coordenação de entes da administração pública para a execução dos programas de investimento.

3.1.2. A coordenação dos programas de investimento em infraestrutura.

59 _{Esses percentuais foram calculados levando-se em consideração a Lei Orçamentária Anual (LOA) de cada um} dos anos em questão, a saber: Lei nº. 11.451/2007; Lei nº. 12.214/2010; Lei nº. 12.952/2014.

60 _{Em conjunto a essa evolução do investimento público no PAC, o programa aumentou sua carteira de projetos,} chegando a 2014 com cerca de 37 mil projetos. O programa perdeu seu foco no investimento estratégico para fornecer meios de propiciar um crescimento dinâmico.

7,3 11,3 16,4 20 28 39,3 44,7 57 0 10 20 30 40 50 60 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014