A primeira concessão no Brasil se deu pelo Decreto Imperial no 1.301, de 07 de agosto de 1852, pelo qual Mariano Procópio Ferreira Lage foi autorizado a construir duas estradas e explorá-las por 50 anos por meio da cobrança de pedágio. A cobrança era feita em função do peso das diligências, que eram puxadas por quatro mulas e desenvolviam velocidade de até uma légua em 20 minutos. Uma dessas estradas ficou conhecida como estrada União e Indústria, com extensão de 144 km e foi concluída em 23 de junho de 1861 (SERMAN, 2008, p. 11).
As concessões de rodovias se confundem com a cobrança de pedágio, entretanto o instrumento do pedágio como forma de tarifar a utilização de estradas evidentemente é mais antigo, uma vez que foi cobrado diretamente pelos governos em épocas distintas com finalidade exclusiva de aumentar a arrecadação. No período Imperial, por exemplo, eram autorizadas barreiras, com a cobrança de uma espécie de pedágio, intitulado Renda de Barreiras, desde que os recursos fossem aplicados na mesma estrada, como por exemplo, a
estrada Maioridade, construída a partir de 1837 com recursos do pedágio da estrada Caminhos do Mar..
Mesmo com o financiamento público do setor rodoviário, o Brasil viria a se utilizar dos pedágios para ressarcir os cofres públicos dos investimentos realizados em algumas rodovias federais. Essa fonte de recursos foi autorizada pelo Decreto-Lei 791, de 27 de agosto de 1969, e a cobrança foi realizada diretamente pelo DNER durante alguns anos em trechos da BR-116 entre Rio de Janeiro - São Paulo e Rio de Janeiro - Teresópolis e da BR-290 entre Osório - Porto Alegre. A sua suspensão viria a ocorrer no início dos anos 1980 em virtude da elevação dos custos de cobrança não compensarem a arrecadação (CASTRO, 1999).
Os primeiros passos para a consolidação das concessões de rodovias foram dados a partir de 1993, quando o DNER publicou edital para conceder os cinco trechos de rodovias que anteriormente tinham pedágios cobrados pelo Poder Público, entretanto a falta de um ambiente institucional e regulatório seguro fizeram com que o processo fosse postergado por alguns anos (BNDES, 2001, p. 6). Com a regulamentação das concessões, a segurança regulatória ficou mais claramente estabelecida com a introdução de conceitos como o do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, pelo qual o Poder Público garante a reposição de tarifas em caso de alteração unilateral dos contratos que afete o equilíbrio inicial. Assim, a concessão de rodovias passou a ser um negócio mais atraente e seguro aos investidores, e até 1997 cinco trechos de rodovias federais foram concedidos, inaugurando a primeira etapa do Programa de Concessões Rodoviárias (PROCROFE):
Tabela 1 - Concessões da primeira etapa do PROCROFE
Trecho Concessionária Extensão
(km)
Prazo (anos)
Data da concessão
PONTE Rio de Janeiro/Niterói Ponte 13,2 20 01/06/1995
Rio de Jan./Petrópolis/Juiz de Fora Concer 179,7 25 01/03/1996
Rio de Jan./São Paulo Novadutra 406,8 25 01/03/1996
Rio de Jan./Teresópolis/Além Paraíba CRT 144,4 25 22/03/1996 Osório/Porto Alegre/ Guaíba Concepa 112,3 20 04/07/1997
Fonte: (CASTRO, 1999)
Nesse leilão o critério adotado para escolha das concessionárias vencedoras foi o da menor tarifa ofertada, a qual é reajustada anualmente com base em uma cesta de índices divulgados pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), compostos de pavimentação, obras-de-arte e consultoria.
O programa de concessões teve impulso a partir da Lei 9.277/96, que autorizou a União a delegar para os estados a administração e a exploração de rodovias, ampliando para 15.488 km os trechos transferidos à iniciativa privada, considerando rodovias federais e estaduais integradas. A partir de então a transferência da administração de estradas para a iniciativa privada passou a ser seguida por alguns estados por meio de iniciativas próprias, destacando-se o Estado de São Paulo com um dos programas mais amplos do país (BNDES, 2001).
Essas concessões ocorreram num período em que o Brasil estava iniciando o processo de estabilização econômica, quando o controle da inflação começava a dar sinais de que alcançaria sucesso. O país já havia iniciado uma série de reformas administrativas, com várias privatizações e a criação de agências de regulação em diversos setores, entretanto na área de transportes a ANTT ainda não havia sido instituída, afetando de certa forma a expectativa de risco regulatório e por consequência as tarifas. No quadro a seguir demonstra- se as tarifas iniciais da primeira etapa das concessões federais:
Tabela 2 - Tarifas iniciais das concessões da primeira etapa do PROCROFE
Concessão Data da
concessão
Extensão (km)
Tarifa Inicial
Ponte Rio de Janeiro/Niterói 01/06/1995 13,2 1,20
Rio de Janeiro/Petrópolis/Juiz de Fora 01/03/1996 179,7 2,38
Rio de Janeiro/São Paulo 01/03/1996 406,8 2,39
Rio de Janeiro/Teresópolis/Além Paraíba 22/03/1996 144,4 2,38
Osório/Porto Alegre/ Guaíba 04/07/1997 112,3 2,00
Fonte: (CAMPOS NETO e SOARES, 2007)
A segunda etapa do PROCROFE teve seus editais lançados em dezembro de 2000 pelo DNER, entretanto o TCU identificou várias irregularidades na documentação dos lotes. Apesar dos ajustes terem sido observados, o processo de licitação não teve continuidade no final do governo Fernando Henrique Cardoso e nem no início do governo Lula (VASCONCELOS, 2004, p. 53).
Após vários entraves e atrasos, apenas em 2007 que o certame foi concretizado, sendo leiloados sete trechos com prazo de concessão de 25 anos com extensão total de 2.600,78 km, conforme demonstra-se a seguir:
Tabela 3 - Concessões da segunda etapa do PROCROFE
Rodovias Trecho Extensão (km)
BR-116/PR/SC Curitiba – Div. SC/RS 412,70
BR-376/PR - BR-101/SC Curitiba – Florianópolis 382,33 BR-116/SP/PR São Paulo – Curitiba (Régis Bittencourt) 401,60 BR-381/MG/SP Belo Horizonte – São Paulo (Fernão Dias) 562,10 BR-393/RJ Div.MG/RJ – Entroncamento Via Dutra 200,35
BR-101/RJ Ponte Rio-Niterói – Div.RJ/ES 320,10
BR-153/SP Div.MG/SP – Div. SP/PR 321,60
Fonte: ANTT
O critério de seleção dos vencedores foi o da menor tarifa ofertada, a partir de uma tarifa máxima estabelecida no edital, entretanto, devido à disputa, as tarifas tiveram deságios significativos, apresentando o seguinte resultado:
Tabela 4 - Tarifas máximas e vencedoras por lote
Lote Tarifa Máxima Tarifa vencedora
Lote 01 – Divisa MG/SP/Divisa SP/PR 4,083 2,450
Lote 02 – Curitiba/Divisa SC/RS 4,188 2,540
Lote 03 – Divisa MG/RS/Via Dutra 4,037 2,940
Lote 04 – Divisa RJ ES 3,824 2,258
Lote 05 – Belo Horizonte/São Paulo 2,884 0,997
Lote 06 – São Paulo/Curitiba 2,685 1,364
Lote 07 – Curitiba/Florianópolis 2,754 1,028
Fonte: ANTT
O resultado desse certame foi comemorado pelo governo em virtude dos elevados deságios que foram oferecidos pelas concessionárias, traduzindo-se em tarifas bem inferiores àquelas que vêm sendo praticadas nas concessões já existentes. Com isso, ganharam força as motivações para questionamentos em relação aos preços dos pedágios em diversas regiões, em especial no Rio Grande do Sul onde os protestos foram bem contundentes.