As iniciativas internacionais na cobrança de pedágio são motivadas, na maioria dos casos, pela necessidade de recursos para financiar a construção e a recuperação de rodovias, normalmente utilizando os sistemas Build-Operate-Transfer (BOT) ou o Recuperate- Operate-Transfer (ROT)11 por prazos que variam de 25 a 30 anos. Em alguns países, como na Holanda, a política tarifária se destina a induzir os usuários a utilizar outros meios de transporte, a fim de evitar congestionamentos, especialmente em dias e horários mais críticos (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
A França e a Espanha possivelmente sejam os países com maior experiência em concessões rodoviárias no mundo, apesar da Itália ter iniciado antes, em 1924, com uma das primeiras rodovias expressas que se tem conhecimento, a rota Milano – Laghi com extensão aproximada de 6.000 km (ROTH apud SCHMITZ, 2001). A experiência francesa iniciou em 1955 com a concessão de 7.000 km de vias expressas para serem financiadas pelas receitas de pedágio e taxas, prosseguindo em 1960 com a construção de mais 3.500 km (SCHMITZ, 2001).
Uma das características do modelo francês é a participação quase maciça das empresas públicas nas concessões, sendo que a receita dos pedágios responde por 50% dos recursos empregados em construção e manutenção de rodovias no país. A participação da iniciativa privada foi incentivada em 1970, porém sem muito sucesso, uma vez que o aporte de recursos privados não ultrapassou a 10% dos investimentos (SOARES, 2004).
O governo francês sempre utilizou as regras de reajuste dos pedágios para o controle da inflação e do déficit público, obrigando o Tesouro a efetuar repasses para as concessionárias (KARAM, 2005). Além disso, a falta de um órgão regulador independente também contribuiu para desestimular a iniciativa privada, obrigando a absorção de três empresas pelo poder público, permanecendo apenas uma empresa privada no setor. A crise
11 Build-Opearte -Transfer (BOT): o setor privado através de contrato de concessão constrói, detendo o direito de propriedade, conserva , opera, cobra tarifas e após o término do prazo de concessão o bem é revertido ao domínio público. Recuperate-operate-Transfer (ROT): similar ao BOT, onde a concessionária recupera e opera a rodovia por um período e posteriormente transfere ao poder público (SCHUMACHER, 2003).
econômica na década de 1970, juntamente com alterações nas regras das concessões implementadas pelo governo francês, afetaram o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e desestimulou o interesse dos empresários, entretanto a partir dos anos 1990 houve uma retomada no interesse pelas concessões rodoviárias, todavia o entrave causado pela falta de um órgão regulador independente permaneceu, pois o Ministério das Finanças da França, órgão responsável pelos reajustes tarifários, tem definido sistematicamente reajustes menores do que a inflação (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
A Espanha iniciou o processo de construção de autopistas concedidas em 1960, com cerca de 2.500 km, primeiramente concentrando as construções nas proximidades dos grandes centros, com cobrança de pedágio, estendendo a malha a partir de 1980 a nível nacional com estradas isentas de cobrança (SCHMITZ, 2001). A metade das autoestradas espanholas foi construída nos anos 1960 e 1970 por grupos privados, entretanto os problemas econômicos da época obrigaram o governo a assumir determinados riscos e encampar algumas dessas empresas (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
As rodovias espanholas com cobrança de pedágio são operadas por oito concessionárias, das quais duas estatais, sendo que o Estado atua fortemente na condição de acionista e de regulador, definindo as tarifas e procedendo à revisão anual com base em índices oficiais (HERNANDEZ, 1993 apud KARAM, 2005).
O México é um exemplo que deve ser destacado por ter experimentado um momento de grande impulso, com grandes extensões concedidas, e também por ter se constituído num exemplo de fracasso nas concessões rodoviárias. A cobrança de pedágio já era prevista na legislação desde 1926, entretanto, apesar do Poder Público já administrar rodovias com cobrança de pedágio desde os anos 1950, o grande impulso nas concessões só viria a partir de 1988, com a abertura ao capital privado, porém, o modelo utilizado acabou naufragando.
No primeiro estágio do programa foram outorgadas concessões para seis grandes autoestradas, saindo da capital mexicana, com um total de 4.129 km de estradas construídas e operadas mediante pedágio. O programa mexicano foi considerado o maior do mundo em construção de rodovias e duplicou a malha rodoviária, que atingiu 9.900 km em 1994, com mais de 30 concessões, porém as metas previam chegar ao ano 2000 com mais de 15.000 km de autoestradas, das quais 75% operadas mediante pedágio (SWAN, 1993 apud KARAM, 2005).
O modelo mexicano previa a licitação onde o vencedor seria a empresa que oferecesse o menor prazo para a devolução da rodovia ao Poder Público e o prazo máximo era de 15 anos, podendo ser prorrogado em caso de desequilíbrio. O governo estabelecia um teto
para as tarifas e também oferecia garantias de volume de tráfego, havendo a exigência de rotas alternativas, que normalmente eram as rodovias antigas, já que as novas foram construídas nas mesmas rotas (OLIVEIRA, 2001).
Nessas condições, ao oferecer o menor prazo de concessão, a contrapartida natural foi buscar o maior preço de tarifa, que acabou ficando muito elevada até em função da crise dos anos 1990. O preço do pedágio motivou os usuários a utilizarem as rotas alternativas, provocando uma queda acentuada no tráfego e, por consequência a necessidade do governo prorrogar os contratos em função da garantia de tráfego já mencionada.
Tal situação obrigou o governo mexicano a encampar diversas concessionárias e mais recentemente retomar as concessões com a participação da iniciativa privada com alterações significativas no modelo, inclusive com aporte de recursos públicos, semelhante às PPP do Brasil (SERMAN, 2008).
A Argentina e o Chile estão entre os primeiros países da América do Sul a conceder a exploração de rodovias à iniciativa privada, ambos com o propósito comum de suprir a carência de recursos públicos para expandir e manter a malha rodoviária. Entre 1989 e 1992 o governo argentino transferiu cerca de 9.000 km de rodovias interurbanas, as quais necessitaram de obras de recuperação prévias por parte das concessionárias. O critério da licitação foi pela maior outorga oferecida e o prazo de concessão foi de 12 anos, com tarifas proporcionais aos trechos percorridos (OLIVEIRA, 2001).
O modelo argentino teve que ser totalmente reformulado a partir de 1992 em virtude da grande pressão dos usuários, motivada pelos preços das tarifas que se elevaram em função da indexação adotada, bem como pela colocação de praças de pedágios em diversas vias alternativas livres. A partir das negociações, o modelo foi aprimorado através de medidas como a eliminação do pagamento da outorga, a renegociação de pontos de cobrança, subsídios governamentais e prorrogação de prazos, o que causou uma sensível redução das tarifas (SERMAN, 2008).
No Chile a legislação sobre concessões de obras foi instituída em 1991 e atualizada em 1993, na qual foram criados incentivos à geração de projetos pelo setor privado. A intenção do governo chileno era construir uma estrada de 1.500 km, que vai de La Serena até Puerto Montt, no sul. A rodovia liga as maiores cidades chilenas e atravessa áreas responsáveis por 78% da produção industrial e 94% dos produtos agrícolas do país. O modelo de licitação adotado é bastante semelhante ao brasileiro, sendo vencedora a concessionária que ofertar a menor tarifa, com prazo fixo de 20 anos. Uma característica diferente no modelo chileno diz respeito à atribuição dos riscos, uma vez que os de construção são assumidos pelo
concessionário da maioria das concessões, e os riscos relativos às desapropriações de propriedades privadas antes da construção são assumidos pelo governo (KARAM, 2005, p. 72).
Em 1998 foi utilizado pela primeira vez um novo modelo, no qual o prazo de concessão expira quando as receitas de pedágio atingem o valor proposto na licitação. A empresa vencedora foi a que apresentou o menor valor presente para as receitas de pedágio, embora, por exigência da concessionária, também fizesse parte dos critérios de escolha as garantias mínimas de tráfego (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
O Brasil teve uma primeira experiência com a cobrança de pedágio em rodovias federais na década de 1970, com administração do próprio governo, porém de uma forma muito modesta e que não se perpetuou em função da crise econômica da época.
As concessões de rodovias somente ganharam impulso a partir dos anos 1990, graças aos dispositivos previstos na Constituição Federal de 1988 e à respectiva regulamentação, que permitiram ao Brasil iniciar um programa concessões que colocou 856 km da malha rodoviária sob administração privada e que mais tarde foi ampliado com a delegação aos Estados da exploração e administração de trechos de rodovias federais, quando atingiu mais de 9.000 km.