O marco fundamental da história do desenvolvimento rodoviário no Brasil pode ser considerado a partir de 1944, com a aprovação do Plano Rodoviário Nacional (PRN) e com a implantação do Imposto sobre Combustíveis e Lubrificantes Líquidos e Gasosos (IUCLG), que permitiu, em 40 anos, expandir a malha rodoviária de estradas pavimentadas para um milhão e quinhentos mil quilômetros (BNDES, 1999).
Em 1942 o Brasil possuía 276.700 km de rodovias, dos quais apenas 1.000 km pavimentados, tendo no Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), criado em 1937, o órgão gestor da política de transportes terrestres. Esse órgão coordenou a construção da primeira grande estrada do Brasil, ligando São Paulo à Porto Alegre e passando por Curitiba, a qual mais tarde viria a se chamar Régis Bittencourt (SERMAN, 2008 p. 20).
A expansão do transporte rodoviário se deu notadamente após a Segunda Grande Guerra, em função do crescimento da indústria automobilística e dos baixos preços do petróleo, todavia, a escassez de recursos provocada pela própria guerra passou a ameaçar a execução do PRN. Tal situação levou o então Ministro da Viação, engenheiro Maurício Joppert da Silva, a tomar medidas para reorganizar o DNER, atribuindo-lhe autonomia técnica e financeira, além de criar o Fundo Rodoviário Nacional (FRN)6 (SERMAN, 2008).
Os recursos do FRN, inicialmente formados pelo IUCLG, mais tarde foram reforçados com parte da arrecadação do Imposto sobre Serviços de Transportes Rodoviário Intermunicipal e Interestadual de Pessoas e Cargas (ISTR), criado em 1968 e ampliada a incidência em 1975, e pela Taxa Rodoviária Federal, também criada em 1968 e no ano seguinte substituída pela Taxa Rodoviária Única (TRU), incidente sobre o licenciamento de veículos (LACERDA, 2005).
A crise do petróleo em 1973 fez com que o sistema financeiro internacional se retraísse, obrigando o governo brasileiro a buscar alternativas internas para manter o financiamento da infra-estrutura rodoviária. Algumas tentativas de arrecadar receitas vinculadas foram colocadas em prática nos anos 70, como por exemplo, a cobrança de pedágio em alguns trechos sob administração do DNER, e mais tarde a cobrança do selo- pedágio7(BNDES, 1999), que foi extinto pela lei nº 8.075 de 16/08/1990 em função das receitas inexpressivas.
Em 1974 foi criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND)8, que passou a receber gradativamente a transferência dos recursos do FRN, que foi extinto em 1983 quando as transferências atingiram a totalidade. Com a transformação da TRU, em 1985, em Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), estava configurada a política de
6 Fundo criado pelo Decreto-Lei Nº 8463 de 27 de dezembro de 1945, chamado de Lei Joppert, com objetivo de implantar o Plano Rodoviário Nacional, sendo formado por impostos cobrados sobre a comercialização de combustíveis líquidos e lubrificantes (LACERDA, 2005).
7 Sistema de cobrança de pedágio em rodovias federais instituído pela Lei 7.712/1988, cuja cobrança era realizada pela venda de selos que deveriam ser colados no pára-brisas dos veículos. Disponível em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ExecutaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em 25 mai. 2009.
esvaziamento dos recursos vinculados ao transporte rodoviário (LACERDA, 2005), que foi ampliada a partir da Constituição Federal de 1988 (BNDES, 1999).
O modelo adotado no Brasil até então era o do Estado positivo, cujas características eram a alocação centralizada de capitais e a administração discricionária da demanda agregada, que era típico no período de reconstrução no pós-guerra, sendo rotulado de Estado do bem-estar, Estado keynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar,9 quando era atribuído ao Estado um papel beneficente como planejador, produtor direto de bens e serviços e até de empregador. O declínio dessa linha de administração pública iniciou nos anos 1970 com o crescimento do desemprego e das taxas de inflação, sendo as políticas de bem-estar vistas como fontes dos problemas econômicos, surgindo, então, a noção de falha de Governo, com os teóricos da escolha pública (MAJONE, 1997).
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 175,10 também abriria o caminho para o poder público buscar na iniciativa privada uma alternativa para financiar diversos setores da economia que poderiam ser atraentes aos investidores, entre os quais o rodoviário.
As mudanças nos marcos legais, aliadas à necessidade de encontrar soluções para o financiamento da malha rodoviária, fizeram com que o governo seguisse a tendência mundial de ingressar no modelo de Estado Regulador, buscando parcerias na iniciativa privada e privatizando empresas estatais e serviços públicos. Para que tal objetivo fosse alcançado, a revisão constitucional aprovada em 1995 foi fundamental, permitindo a inserção do país na nova conjuntura internacional, que pregava a redução do papel do Estado na economia e incentivava as privatizações. As emendas constitucionais aprovadas permitiram a queda de diversos monopólios estatais e a abertura de vários setores ao capital privado, bem como a redefinição do papel do Estado através do Plano Diretor da Reforma do Estado, da criação da Lei de Concessões de Serviços Públicos – Lei Federal nº 8.987/95 (KARAM, 2005).
9 Para o economista britânico John Maynard Keynes, ao Estado cabia a função de “impulsionar e promover” o desenvolvimento econômico e social, partindo da premissa de que o setor privado não é capaz, por si só, de garantir a estabilidade da economia. Keynes defende que o fortalecimento da economia capitalista se dá com a integração de toda a sociedade na produção, distribuição e consumo dos bens produzidos, e o Estado desponta como o ente mais importante pela condução do processo histórico da sociedade em questões de política, economia e bem-estar social. Disponível em: <http://www1.univap.br/~gpaiva/Pol_arquivos/POL-02.htm>. Acesso em: 21 mar. 2008.
10 O referido artigo da Constituição Federal estabelece: “Art. 175 - Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único - A lei disporá sobre:
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão.” BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil : promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/const/>. Acesso em: 10 jan. 2009.
Com essas medidas foi possível o Brasil atrair investimentos para o setor de transportes rodoviários, através da criação de um novo modelo de concessões de rodovias mais seguro para os investidores, a exemplo de diversos países.