A participação social como conquista

Diante do quadro apresentado, percebe-se que a prática do planejamento e da gestão democrática deve enfrentar o duplo desafio de fortalecer a sociedade civil e de ampliar e democratizar a esfera do Estado.

Neste sentido, compreendemos que o plano diretor, tendo em vista sua abrangência e sua função estratégica dentro das políticas urbanas, pode se tornar elemento importante para dinamizar processos sociais que redefinam os papéis e a relação entre sociedade civil, Estado e mercado. Essas modificações passam, necessariamente, pela atuação organizada de indivíduos, grupos e associações e pela constituição de esferas públicas democráticas, eficazes, descentralizadas e transparentes.

Uma das críticas mais freqüentes aos planos diretores recentemente elaborados é que a nova estrutura participativa – imposta a partir da esfera federal - tem trabalhado apenas superficialmente o tema, restringindo a participação social e a democratização das políticas públicas a um discurso de conteúdo ideológico, que tem servido mais para escamotear o processo de reprodução das relações de dominação do que para equilibrar os poderes no interior da sociedade civil e do próprio Estado.

Os “novos planos diretores” da cepa do “planejamento politizado” brasileiro têm tropeçado em muito mais obstáculos do que previa a maioria de seus inspiradores. O planejamento social-reformista vem aos poucos sendo esmagado pelo peso de tudo aquilo que tem subestimado por força de um certo resíduo tecnocrático (“tecnocratismo de esquerda [SOUZA, 1998]): da crise dos movimentos sociais urbanos à fragilidade técnica da maioria das prefeituras, da cultura política não-participativa à força de inércia do tecnocratismo enraizado nos quadros técnicos das administrações municipais. (SOUZA, 2000:76)

O problema central torna-se, portanto, como estruturar canais de participação política de forma a potencializar a inserção social e, conseqüentemente, a democratização do Estado e da sociedade? A resposta a esse questionamento nos fez procurar e encontrar referenciais em diversas áreas do conhecimento, dentre as quais apresentaremos dois: o conceito de autonomia, presente em SOUZA (2000, 2004 e 2007) e o conceito de cidadania emancipada de DEMO (1995, 1996a e 1996b).

Estes conceitos que apresentaremos não têm a pretensão de conformar uma metodologia firme e consolidada de participação social, tampouco possuem um conteúdo prático e pragmático de aplicação imediata, sua utilização justifica-se na tentativa de qualificar a participação social e proporcionar uma estrutura teórica mais ampla que possa orientar as práticas participativas.

O trabalho de SOUZA16 apresenta um enfoque do planejamento e da gestão da cidade baseado em uma perspectiva autonomista de sociedade. Para o autor o conceito de autonomia está baseado em dois aspectos que são, conforme palavras do autor, “os dois

lados da mesma moeda” (2004:64), a autonomia individual e a autonomia coletiva.

A autonomia individual compreende a igualdade efetiva de oportunidades para todos os indivíduos, garantida pela capacidade crítica e lúcida de leitura e contestação da realidade e, também, pela preexistência de condições intelectuais e materiais e pelo acesso a informações confiáveis. A autonomia coletiva está relacionada à existência de instituições sociais que garantam a justiça, a liberdade e, também, a existência de pensamento crítico que conformem indivíduos lúcidos e críticos dispostos a compreender e defender essas instituições (SOUZA, 2004: 65).

Uma sociedade justa não é uma sociedade que adotou leis justas para sempre. Uma sociedade justa é uma sociedade onde a questão da justiça permanece constantemente aberta, ou seja, onde existe sempre a possibilidade socialmente efetiva de interrogação sobre a lei e sobre o fundamento da lei. Eis aí uma outra maneira de dizer que ela está constantemente no movimento de auto-instituição explícita (CASTORIADIS, apud SOUZA, 2000:77)

16 Dos diversos trabalhos de SOUZA que tratam do assunto, o artigo publicado na Revista Território de 2000, sob o título “O planejamento e a gestão das cidades em uma perspectiva autonomista” apresenta mais sistematicamente o conceito de autonomia baseando-se nos estudos do filósofo greco-francês Cornelius Castoriadis.

O autor coloca a busca pela autonomia como o princípio básico e parâmetro principal que deverá nortear os processos e estratégias de mudança sócio-espacial. Além disso, o “projeto de autonomia” (2000:75) pode ser compreendido, em seu viés mais amplo, como uma nova metateoria, que além de seu conteúdo prático, apresenta referências político- filosóficas e éticas que possam refundar a democracia e, conseqüentemente, a forma de estruturação da sociedade e das relações sócio-espaciais.

De um ponto de vista operacional, propõe-se que a autonomia seja entendida, em virtude sua importância, como um parâmetro subordinador. O papel preeminente atribuído à autonomia explica-se à luz do pressuposto de que o caminho democraticamente mais legítimo para se alcançar mais justiça social e uma melhor qualidade de vida é quando os próprios indivíduos e grupos sociais específicos definem os conteúdos concretos e estabelecem as prioridades com relação a isso. Por isso é que a defesa da autonomia pode e deve ser, ademais, princípios básico. Registra-se, ainda, que a defesa da autonomia, para ser eticamente válida como princípio libertário, deve ser assumida por cada um não apenas para si, mas para todos os indivíduos; a maximização da autonomia de alguns indivíduos ou grupos em detrimento de outros não passa de egoísmo e corporativismo, o que só reforça a heteronomia em nível da sociedade. (SOUZA, 2000:79) O projeto de autonomia em SOUZA apresenta-se como um horizonte, como uma perspectiva, já que existe uma compreensão de que a realidade sensível impõe uma diversidade de obstáculos conjunturais à prática democrática efetiva e à consolidação de sociedades autônomas. Estas dificuldades são reforçadas, no contexto brasileiro, ao compreendermos a inserção semiperiférica ao regime capitalista e as disparidades sociais, espaciais e econômicas que fundamentam as formas de estruturação das cidades no país.

Por isso, o autor coloca que o horizonte autonomista configura-se como um norte, como orientação ao processo que deverá se reconstruir e se ressignificar no decorrer da caminhada, sem perder, no entanto, a clareza dos objetivos e a força dos passos iniciais.

Seria uma enorme incoerência fornecer, ao final de um trabalho comprometido com uma perspectiva autonomista, um balizamento metodológico no estilo de um receituário, ou seja, um esquema apriorístico de validade pretensamente universal, como se o método fosse inteiramente independente do objeto e como se uma reflexão teórica, e não o debate sobre a realidade entre os próprios sujeitos sociais envolvidos tivesse a capacidade e a responsabilidade de orientar a intervenção sobre o real. Destarte, o que se segue constitui,

tão-somente, um conjunto de alertas e recomendações. (SOUZA, 2000:85)

O autor, a partir dos estudos de Castoriadis, apresenta uma estrutura que tenta aproximar a perspectiva autonomista da prática do planejamento e gestão da cidade. SOUZA constrói um quadro sistemático que caracteriza os procedimentos padrões de três formas diferenciadas de planejamento: o planejamento tradicional de abordagem tecnocrática; o planejamento “politizado” que, segundo o autor, tem baseado grande parte dos planos diretores elaborados a partir dos fins da década de 80 com a inspiração nos valores trazidos pela Reforma Urbana, mas cujos processos e produtos têm se afastado de seus princípios; e o planejamento de horizontes autonomistas.

Etapas do Processo

Abordagem Tecnocrática Típica

Abordagem de

Planejamento Politizado Abordagem Autonomista

Diagnóstico

• Objetivista;

• Especialistas pretensamente neutros;

• Geralmente superficial;

• Não considera a percepção e a vivência dos usuários dos espaços.

• Objetivista;

• Pesquisadores/planeja- dores engajados;

• Análise crítica, pouco aberta à dimensão [inter]subjetiva;

• Negligencia a percepção dos usuários dos espaços viés objetivista.

• Pesquisadores/planejadores engajados;

• Confronto da leitura da realidade “objetiva” com as subjetividades;

• Incorporarem percepção e vivência dos diversos grupos sociais. Proposta de Intervenção • Especialistas pretensamente neutros; • Baseado em um modelo ideal de cidade;

• Injunções políticas de cima para baixo; • Preocupação em atingir metas e objetivos; • Imposições pretensamente racionais; • Proposta fortemente normativa; • Tendência a ser impermeável à participação popular. • Pesquisadores/planeja- dores engajados;

• Parcialmente com base no diagnóstico, parcialmente com base em injunções políticas de cima para baixo;

• Preocupação com a definição de instrumentos que permitam minimizar os problemas sociais;

• Proposta permeável à participação popular, mas tendendo a limitar seus objetivos a uma

incorporação pelo Estado de alguns mecanismos de democracia direta e uma atenuação das injustiças sociais no âmbito da sociedade capitalista.

• Pesquisadores/planejadores engajados;

• Recomendações a propósito do que poderia ou deveria ser feito, tomando por base o diagnóstico; • Sugestões em relação a incompatibilidades identificadas a partir de trabalho de campo (diagnóstico) ou manifestações pela população;

• Preocupação com a definição de instrumentos que permitam minimizar os problemas sociais.

Deliberação pela Coletividade

• A coletividade (sociedade civil heterônoma) detém a palavra final sobre os fins e os meios do planejamento e da gestão. Retro- alimentação do Diagnóstico e da Proposta • Resultados do debate e da deliberação pelos cidadãos devem retroalimentar o diagnóstico e a elaboração da proposta de intervenção;

• pesquisas de avaliação podem ser usadas como

coadjuvantes.

Tabela 3: Processos de Planejamento segundo três diferentes compreensões (adaptado de SOUZA, 2000: 90)

Esse quadro de Souza expõe uma diferenciação clara entre as abordagens possíveis de planejamento urbano e coloca o horizonte autonomista como uma estrutura evolutiva em constante construção e retroalimentação. A leitura que fazemos é que mais do que resultados, o planejamento de perspectiva autonomista fundamenta-se sobre o processo - político e conflituoso na essência – onde a figura que representa melhor sua construção não é mais a linha reta - onde cada atividade possui uma seqüência lógica e determinada - mas uma espiral, que a cada ciclo modifica sua trajetória, tornando-se mais ampla, mais complexa e mais sólida.

Neste sentido, a participação social de perspectiva autonomista apresenta-se como um horizonte ambicioso de modificação profunda das relações entre sociedade civil e Estado, situação que não será alcançada rapidamente, senão através de um processo lento e gradual de construção coletiva. A compreensão básica é a de que, quando existe participação, o processo se torna mais complexo e mais demorado, mas os resultados tendem a ser mais proveitosos e fecundos. Modifica-se assim o conteúdo e os objetivos do planejamento urbano praticado, que junto com às demais políticas públicas e ações governamentais, devem agora trabalhar para a consolidação de processos de reconstrução da cidadania e de democratização efetiva, ou seja, para a formação autônoma da sociedade.

Purgar o planejamento alternativo inspirado no ideário da Reforma Urbana de seus resíduos tecnocráticos, ao mesmo tempo oferecendo- lhe um horizonte político-filosófico mais ambicioso, é algo verdadeiramente imprescindível, caso se queira superar o falso dilema que apresenta como únicas saídas aparentes, de um lado, um planejamento e uma gestão de índole mercadófila e cunho empresarialista, que só fazem agravar as contradições e as tensões

sociais, e, de outro, um planejamento social-reformista com pouco ferrão crítico, incapaz de contrapor-se eficazmente à onda empresarialista, sendo os seus adeptos, por isso, presas fáceis de sentimentos derrotistas e de impotência (os quais são, muitas vezes, a ante-sala de uma guinda pseudo-realista para o conservadorismo e cretinismo políticos). (SOUZA, 2000:96)

Compreendemos, no entanto, que o conceito de autonomia contido em Souza, ao colocar-se como horizonte, não apresenta um conteúdo prático e pragmático necessário para a consolidação de estratégias e ações imediatas, e não invalida a importância e a pertinência de suas idéias. A maior contribuição do conceito de autonomia está na conformação de um norte que possa orientar a prática do planejamento urbano, que ciente dos obstáculos estruturais que se apresentam, consiga ir gradualmente galgando novas lógicas de poder, através de uma nova cultura política fundada em valores de solidariedade e coletividade e dinamizada por organizações sociais autônomas que se preocupem com interesses gerais da sociedade.

O conceito de cidadania emancipada, contida em DEMO (1994, 1996a e 1997b) é construído a partir da contraposição a duas outras formas de cidadania tradicionalmente práticas no Brasil: a cidadania tutelada e a cidadania assistida. Para o autor, a cidadania emancipada fundamenta-se na transformação dos indivíduos em sujeitos históricos emancipados e coletivamente conscientes.

Para DEMO (1995), a cidadania brasileira foi construída sobre valores autoritários, restrita praticamente aos períodos eleitorais, onde a ação política dos indivíduos não acontece por consciência, mas por necessidade e por subordinação ao mercado ou à manutenção das estruturas sociais. Para ele a organização social necessária a uma qualificação da cidadania e, conseqüentemente, da participação social, não vem da base, mas é imposta pelas estruturas ideológicas que sustentam as relações capitalistas.

Este contexto acomodou práticas de cidadania tutelada e assistida. A primeira refere- se aquela cidadania compreendida como dádiva ou como concessão, baseada em valores de clientelismo e autoritarismo. A cidadania tutelada, por sua vez, expressa uma forma mais amena de pobreza política, porque pressupõe alguma noção de direito, que são exercidos de forma passiva e obediente. Na cidadania tutelada os indivíduos transferem seu exercício político emancipado ao Estado.

A cidadania emancipada de Demo se contrapõe às duas anteriores, pois se fundamenta na ampliação da competência humana de fazer-se sujeito e tornar-se consciente dos mecanismos sociais, políticos e econômicos que regem a sociedade e influem na vida pessoal e coletiva de cada pessoa. (DEMO, 1995: 26)

Para o autor, construção da cidadania emancipada passa pela eliminação de dois tipos de pobreza: a pobreza material e a pobreza política. A pobreza material relaciona-se às dificuldades básicas de reprodução da vida, como moradia, alimentação, emprego, saúde e educação, enquanto a pobreza política está relacionada à passividade e à inércia participativa nos processos políticos.

DEMO (1996a:18) coloca que as políticas sociais que tenham o objetivo de construir uma cidadania emancipada devem apresentar os seguintes pressupostos: (1) ser redistributivas em termos de renda e poder; (2) ser equalizadoras de oportunidades, instrumentando os desiguais para que tenham chances mais aproximadas; (3) ser emancipatórias, não no sentido de doar a emancipação ao outro, mas de que ele possa emancipar-se; (4) ser preventivas e não curativas.

Dentre as contribuições de Demo, a idéia que gostaríamos de ressaltar é a de “participação como conquista” (DEMO, 1996a). No livro o autor ressalta que a participação é processo histórico de autodeterminação, que não pode ser dado, outorgado ou imposto, caso contrário perpetuará valores paternalistas que representam, na sua essência, uma antiparticipação.

Participação é processo histórico de conquistas das condições de autodeterminação. Participação existe, se e enquanto for conquistada. Porque é processo, não produto acabado. Pela mesma razão é igualmente uma questão de educação de gerações. Não se implanta por decreto, nem é conseqüência automática de qualquer mudança econômica, porque tem densidade própria, embora nunca desvinculada da esfera da sobrevivência material. (DEMO, 1996a: 98) A participação social para o autor é, portanto, um processo dinâmico de conquistas sociais, infindável e em constante construção. Compreendemos que este horizonte de cidadania emancipada e de sociedade participativa contida nos trabalhos de Demo funciona de forma semelhante à perspectiva autonomista de Souza, como uma espécie de modelo

utópico, não no sentido do fantástico irrealizável, mas como força motriz que dê sentido às iniciativas e atividades de microparticipações que possam ocorrer.

Quando o poder prega participação, só pode ser uma iniciativa de suspeita. Não por ser impossível no espaço do poder, mas por significar necessariamente sua diminuição. Essa suspeita, ao contrário de eliminar a possibilidade, a constitui de modo autêntico, porque o poder só faz participação sob suspeita, ou dito de outro modo, sob vigilância acerba. Isto é coerente, se aceitarmos que participação é conquista. Não é problema; é ponto de partida. (DEMO, 1996a: 100) DEMO (1996b), esta participação deve estar inscritas desde as microescalas: família, rua, bairro, trabalho, comunidade, que serviriam como esferas de aprendizagem e como estruturas básicas que possibilitam a consolidação da participação em escalas mais amplas. Para o autor, existem cinco canais de participação palpáveis, que são muitas vezes bloqueados ou esvaziados, mas que se configuram como oportunidades de qualificar a participação e torná-la um fenômeno autêntico (1996b:93):

• Organização da sociedade civil - colocada como a forma mais operacional de construção da cidadania. Sua qualidade passa pela representatividade das lideranças, da legitimidade do processo, pela participação da base e planejamento participativo auto-sustentado;

• Planejamento participativo - sobretudo as experiências de autogestão e co-gestão que estão sujeitas à qualidade política da sociedade civil e do Estado;

• Educação básica - universalização e qualificação da educação, principalmente a do 1° grau, como forma de cultivar indivíduos críticos e conscientes;

• Identidade cultural e comunitária - como forma de alterar a situação dos indivíduos de objetos para sujeitos, contra os processos amplos de desagregação das identidades culturais e da pressão homogeneizante;

• Conquista de direitos - garantia de que os direitos, que na teoria são devidos incondicionalmente, sejam efetivamente praticados.

O Planejamento participativo é, portanto, um dos canais indispensáveis para a construção da cidadania emancipada defendida por Demo. Deve trabalhar em conjunto com os demais canais, não tendo a capacidade de transpor solitariamente a tendência histórica de dominação e exclusão social que caracteriza a sociedade brasileira. As

macrocondicionantes não podem, no entanto, determinar um imobilismo às instâncias locais e microlocais de participação social.

Concordamos assim, com a idéia de Demo que a participação é algo que se conquista e se cultiva cotidianamente. A prática da cidadania emancipada pode ser geradora de espaços públicos adequados para as representações plurais de interesses mediante interlocução e negociação, conforme o conceito de esfera pública de Habermas. Neste sentido, a participação, também no planejamento urbano, exige a competência de grupos através da representatividade de lideranças, legitimidade dos processos, participação da base e planejamento participativo auto-sustentado, em que “o objetivo histórico seja atingir

uma trama bem urdida e sólida de organizações de caráter popular que permita plantar a democracia como algo cotidiano”, DEMO (1996b:68).