A Problemática europeia

A história da União Europeia (UE) iniciou-se em 1957 com a assinatura do Tratado de Roma, na altura designada por Comunidade Económica Europeia (CEE). A CEE surgiu do intuito de criação de harmonia e como forma de impulsionar a economia, criar emprego, melhorar as condições de vida e promover a reconstrução europeia numa época de pós II Guerra Mundial (União Europeia, 2014). A Alemanha, Bélgica, França, Holanda, Itália e Luxemburgo constituíram os países fundadores da CEE, os quais afirmaram o objetivo político de integração progressiva dos países membros, criando uma união aduaneira, em que os países formavam um mercado comum de livre circulação de bens. Só posteriormente, em 1992 foi consagrado oficialmente o Tratado da União Europeu ou o Tratado de Maastricht que efetivamente criou a então denominada União Europeia (UE), em que a criação de um mercado único surgiu com uma propensão de unidade política, em que foi reconhecida a cidadania europeia e a união económica e monetária, no sentido de aproximar progressivamente as políticas económicas e desenvolver harmoniosamente as atividades económicas dos Estados Membros (EM). Em 1997, com a assinatura do Tratado de Amesterdão, reforçou-se os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade no âmbito da política regional, em que os países mais ricos ajudavam os mais pobres. European Union. (2007).

Ao longo dos tempos foram aderindo vários países à comunidade europeia como Reino Unido, Irlanda, Dinamarca e mais tarde Grécia, Portugal, Espanha, Áustria, Suécia e Finlândia. No espaço que constitui hoje a União Europeia (UE), formada por 28 EM, com uma política regional comunitária em vigor, em que os seus cidadãos se regem pelo modelo de desenvolvimento social, baseado na prosperidade económica, desenvolvimento sustentável, solidariedade e coesão social, a igualdade de oportunidade e a não exclusão, assim como o respeito pelo ambiente. Assim, desde sempre a UE pauta-se por uma abordagem contínua de integração territorial e centra-se num objetivo de desenvolvimento e consolidação de políticas de alargamento e aprofundamento e de coesão económica e social.

Com o alargamento da união a outros países surgiu a necessidade de uma nova política regional comunitária, uma que vez inicialmente, os países fundadores da CEE apresentavam níveis de desenvolvimento similares, formando um grupo homogéneo onde não se apresentavam grandes assimetrias regionais, no entanto, com o alargamento da UE a países periféricos, eles próprios com problemas de assimetrias internas, aumentou as disparidades regionais no seio da comunidade.

Segundo Fonseca (2004), apesar do projeto europeu ter iniciado com uma vertente económica e que as primeiras metas se dirigissem para a construção do mercado único, os desequilíbrios regionais, económicos, sociais e culturais surgem como um obstáculo à integração e rapidamente se depreendeu que a eficiência económica pressupunha uma convergência ao nível do desenvolvimento das regiões.

Segundo Pires (1998), uma maior integração económica entre países deve conduzir a menores assimetrias entre regiões e a uma melhor distribuição de rendimentos, isto de acordo com a Teoria Neoclássica do Crescimento Económico porque o livre funcionamento das forças do mercado estabelece um processo na qual o capital e o trabalho tendem a convergir nas diferentes regiões. Contudo, as disparidades regionais ao longo do tempo mostram que o mercado não é suficiente só por si para as resolver.

Desde o seu início, o projeto Europeu teve como objetivo estabelecer uma maior integração económica entre todos os Estados Membros (EM). As alterações estruturais provocadas por uma maior integração económica são complexas nos seus efeitos nas mais diversas regiões (Armstrong & Taylor, 2000). De acordo com os autores, o conceito de integração económica abrange cinco fatores que lhe estão associados, nomeadamente, a redução das tarifas à importação, a área de comércio livre entre os EM, a política externa comum para os Estados não membros, o mercado comum caraterizado pela livre circulação de capital e trabalho, e a união económica e monetária, onde a política orçamental e monetária são estabelecidas por uma entidade supranacional. De acordo com Oliveira (2013), a política regional reforçou-se quando a integração económica levou a problemas regionais, como ao nível do emprego, Produto Interno Bruto (PIB) e rendimento. A forma da Política Regional Europeia concretizar o objetivo de reduzir as assimetrias entre regiões assim como prevenir desigualdades futuras, foi transferir recursos das regiões mais desenvolvidas para as menos desenvolvidas (Pires, 1998). Segundo o autor, os meios da política regional por um lado, permitiram melhorar as infraestruturas e o desenvolvimento social e cultural das regiões menos desenvolvidas e, por outro, conceder subsídios e incentivos fiscais e financeiros para atrair investimento privado para essas regiões.

Todo este processo de desenvolvimento da UE teve como base a promoção da competitividade e convergência através de um crescimento mais rápido do rendimento per capita das regiões mais pobres, reduzindo assim as diferenças de desenvolvimento entre as regiões e os EM. No âmbito do objetivo de integração da comunidade económica europeia baseada em coesão económica, social e territorial foram criados instrumentos financeiros de política regional da UE, nomeadamente os fundos estruturais e o fundo de coesão.

5.1.1 Instrumentos financeiros europeus

A União Europeia é um espaço multifacetado na medida em que agrega várias realidades devido à pluralidade das regiões que a compõem, apresenta desequilíbrios que, ao longo destes anos, procurou reduzir através da implementação de políticas públicas com o intuito de promover a coesão económica. Assim, o processo de desenvolvimento seguido pela União Europeia vem da ideia inicial da formação dos “Estados Unidos da Europa”, numa organização de ajuda ao desenvolvimento e à competitividade do espaço europeu. Portanto, esta ideia fez com que atualmente sejam 28 Estados a cooperar entre si nesta ideia de desenvolvimento da Europa e tem como grande objetivo melhorar a posição competitiva das 353 regiões que a compõem (União Europeia, 2007).

Como sabemos nem todos os Estados Membros partilham a mesma realidade, dessa forma apostou-se em ajudas financeiras, por forma a ser conseguido um nível equiparado de desenvolvimento entre as regiões criando externalidades. Para tal foram criados fundos de apoio plurianual para fomentar a coesão inter-regional, que devido à sua amplitude houve a necessidade de se irem ajustando. Também se alterou a noção de coesão, sendo que atualmente não se pensa esta isoladamente, mas interligada à competitividade. Esta ideia ganha força quando se assiste à adesão de 13 países pertencentes ao antigo bloco de Leste que por sofrerem de um maior atraso estrutural fizeram com que as metas a atingir relativamente ao desenvolvimento e competitividade recuassem.

É nesta dinâmica que a Europa Comunitária debate os fundos estruturais e de coesão, a alavancagem financeira, o princípio da subsidiariedade, isto é, aquilo que cada um pode contribuir, o potencial das regiões e o associativismo socioeconómico. Os instrumentos financeiros fazem parte da política de coesão desde o seu início e assumem várias formas, nomeadamente apoios financeiros, incluindo capitais próprios, empréstimos, garantias e microcréditos às empresas (principalmente micro e pequenas empresas), assim como projetos de desenvolvimento urbano, eficiência energética e energias renováveis, permite uma utilização mais eficaz dos recursos públicos, atraindo o capital privado, permite que os mesmos fundos sejam utilizados várias vezes de forma a aumentar os seus efeitos, incentivo aos beneficiários de utilizarem o fundo de forma eficiente, a fim de o poderem reembolsar (União Europeia, 2014).

Os fundos comunitários, estruturais e de coesão, são os instrumentos financeiros da política regional da UE, que tem por objetivo diminuir as diferenças entre as regiões dos EM. Assim sendo, são a concretização do princípio da solidariedade que esteve na base da antiga CEE, na medida em que os EM têm de repartir uniforme e equitativamente as vantagens, isto é, a prosperidade e repartir igualmente os custos (Borchardt, 2011). A Política de Coesão foi a maior fonte de financiamento da UE para o crescimento e criação de empregos, no sentido de todas as regiões serem competitivas no mercado interno (União Europeia, 2007). Neste sentido, a UE orientou todos os seus apoios e incentivos de uma forma desigual pelas diversas regiões que a constituem numa função proporcional aos valores dos índices de desenvolvimento económico e social (Madeira, 2012).

Segundo Mateus (2013), a coesão económica e social é dotada de cinco instrumentos de financiamento, nomeadamente:

I. Fundo Social Europeu (FSE);

II. Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), III. Fundo de Coesão (FC),

IV. Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA),

V. Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP), é apoiado pelo Banco Europeu de Investimento (BEI) e pelo Fundo Europeu de Investimento (FEI). O FSE, o mais antigo da Europa, instituído em 1957 com o Tratado de Roma, tem como objetivos principais a qualificação, a formação profissional, a promoção do emprego e integração no mercado de trabalho, assim como a inclusão social e o combate à pobreza, contribui assim para o reforço da política económica e social europeia.

O FEDER, criado em 1975, distingue-se pela promoção do desenvolvimento económico-social das regiões, nomeadamente na modernização das atividades económicas, através de infraestruturas e sistemas de incentivos ao setor empresarial e das PME, até mesmo em ações de investigação, desenvolvimento científico e tecnológico, assim como o apoio ao desenvolvimento territorial e urbano. Este fundo assenta no princípio da subsidiariedade, onde as regiões mais ricas e prósperas ajudam as regiões mais pobres e atrasadas económica e socialmente. Apesar do ser um dos mais recentes fundos estruturais, o FEDER é um dos instrumentos financeiros com maior importância para a política regional comunitária na prossecução dos objetivos e dos eixos prioritários.

O FC, instituído em 1992, assume-se como um fundo de caráter estrutural, no sentido em que intervém em áreas como o ambiente e desenvolvimento sustentável e infraestruturas de transportes, tendo como principais objetivos alcançar um ambiente e desenvolvimento sustentável, conjugado com infraestruturas de transporte no âmbito de uma rede transeuropeia. Este fundo assume uma especificidade em termos de dotação financeira, uma vez que se dirige a apenas EM cujo rendimento nacional bruto per capita seja inferior a 90% da média comunitária. Em termos territoriais beneficiam fundamentalmente países com baixo rendimento socioeconómico como Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda. O FC deve levar à evolução da UE traduzindo-se na progressiva convergência com os fundos estruturais.

O FEOGA apoia ao desenvolvimento rural, contemplado nos períodos de atuação política 1989-2006, foi substituído pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) em 2007-2013. Este fundo visa a promoção da competitividade agrícola e o crescimento e a dinamização das zonas rurais.

Em 1993 surgiu o Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca (IFOP), com vista a apoiar a atividade da pesca e o desenvolvimento das zonas costeiras dependentes desta atividade. Este fundo foi posteriormente substituído pelo Fundo Europeu das Pescas (FEI) e, no período 2014-2020,

surge como Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP) com vista a implementação da política comum de pesca.

A programação dos fundos estruturais e de coesão surge subdividida até ao ano de 2018 em 5 ciclos de investimento.

I. Pacote Delors I (1988-1992) II. Pacote Delors II (1993-1999) III. Agenda 2000 (2000-2006)

IV. Estratégia de Lisboa Renovada (2007-2013) V. Estratégia Europa 2020 (2014-2020)

O primeiro período de atuação no âmbito da política de coesão comunitária decorreu entre 1988-1992, denominado de Pacote Delors I, o qual teve como objetivo fulcral assegurar os recursos necessários na execução orçamental do Ato Único, o qual foi comtemplado com cerca 68 milhões de ECU, 25% do orçamento comunitário. O ECU- European Currency Unit- era um cabaz de moedas dos países da Comunidade Económica Europeia de forma a evitar grandes flutuações da taxa de câmbio entre elas. Posteriormente em 1992, as perspetivas financeiras foram renovadas, entrando-se no período plurianual 1993-1999, Pacote Delors II, no qual foi introduzido um novo instrumento: o FC que é um fundo específico que financia diretamente projetos de infraestruturas ambientais e de transportes em Espanha, na Grécia, na Irlanda e em Portugal. No total, este período foi contemplado com um terço do orçamento comunitário correspondendo a 168 000 milhões de ECU. Em 1999 foi definido o planeamento do período de 2000-2006, Agenda 2000, o qual continuou a contemplar um terço do orçamento comunitário, traduzindo-se em 213 mil milhões de euros e, finalmente, em 2006, com a Estratégia de Lisboa Renovada decidiu-se o período 2007-2013, que comportava ainda maior fatia do orçamento, rondando os 348 mil milhões de euros, entre os quais 278 mil milhões para Fundos Estruturais e 70 mil milhões para o Fundo de Coesão (Mateus, 2013). Atualmente está em vigor a Estratégia Europa 2020, lançada em 2010, para o período 2014-2020, na qual está estimado um orçamento de 960 mil milhões de euros para a saída da crise, Crescimento e Emprego.

Na figura seguinte observa-se resumidamente a evolução temporal dos fundos estruturais comunitários e o financiamento da política de coesão na UE desde 1957 até à atualidade (cf. Figura 10).

Figura 10: Evolução temporal dos fundos comunitários e financiamento da política de coesão Fonte: Elaboração Própria