A Progressividade do IPTU

Quanto à sua onerosidade, os tributos podem ser regressivos ou progressivos. Leonetti (1998, p.19), estabeleceu com clareza a distinção entre esses institutos tributários:

(...) o tributo é regressivo quando sua onerosidade relativa cresce na razão inversa da capacidade econômica (ou contributiva) do contribuinte. Já no tributo progressivo, sua onerosidade cresce na medida em que aumenta a capacidade contributiva do contribuinte.

Depreende-se que na tributação regressiva, quanto mais pobre o contribuinte maior é o peso do tributo. Por outro lado, na progressividade os mais ricos pagam proporcionalmente mais do que os mais pobres.

Conforme Leonetti (1998, p.19), “são regressivos todos os tributos indiretos dentre os quais, o IPI, o ICMS, o ISS, o COFINS e outros, e também a maioria dos tributos diretos, como o IPVA, o ITBI, e o próprio IPTU”.

A regressividade e a progressividade são determinadas segundo o critério de fixação das alíquotas aplicadas no cálculo do imposto.

O CTN, ao dispor sobre os aspectos de incidência do IPTU, não fixou as alíquotas do imposto deixando aos Municípios a competência para o estabelecimento de suas próprias alíquotas. Com relação à fixação das alíquotas do IPTU, ensina Leonetti (1998, p.19) que, “em princípio, o Município goza de liberdade para fazê-lo, condicionado, por óbvio, ao respeito aos princípios constitucionais tributários, sejam explícitos ou implícitos”.

Dentre os princípios que devem ser considerados na tributação do IPTU, destaca-se o da capacidade contributiva previsto no art. 145, parágrafo 1° da Constituição de 1988, segundo o qual: “sempre que possível os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultando à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”.

O princípio da capacidade contributiva só se aplica aos impostos, pois somente esses tributos incidem sobre fatos econômicos independentes de qualquer atuação estatal. Este princípio não atua sozinho. O princípio da igualdade tributária previsto no art. 150, II, da CF, juntamente com outros, influi de maneira substancial no seu delineamento constitucional.

Para Elizabeth Nazar Carrazza, “não existe igualdade tributária sem que se respeite a capacidade econômica do contribuinte. Os fatos-signos presuntivos de riqueza devem, o quanto possível, ser tributados de modo idêntico.” (CARRAZZA, 2001, p.55)

Na mesma linha de entendimento, a lição de Roque Carrazza para quem o IPTU deve submeter-se ao princípio da capacidade contributiva, por meio da aplicação de alíquotas progressivas. Nesse sentido, a lição do autor:

Exige obediência ao princípio da capacidade contributiva o IPTU (imposto predial e territorial urbano). Agora, com a vigência da nova Carta, o proprietário de amplo e luxuoso imóvel, situado em bairro residencial, deve proporcionalmente ser mais tributado, por via de IPTU, do que o proprietário de casa modesta, localizada em bairro fabril.

Quando dizemos “deve proporcionalmente ser mais tributado”, queremos significar que deve ser submetido a uma alíquota maior. Assim, se o imóvel urbano de “A” vale 1.000 e o imóvel urbano de “B” vale 10.000 e o primeiro paga 1 e o outro, 10, ambos estarão pagando proporcionalmente o mesmo imposto, o que fere o princípio da capacidade contributiva (CARRAZZA, 2002, p.91).

Na seqüência, esclarece o autor:

A Constituição exige, in casu, que “A” pague 1 e “B” pague, por hipótese, 30, já que, só por ser proprietário do imóvel mais caro, revela possuir maior capacidade contributiva do que “A”. Se ambos forem tributados com alíquotas idênticas, estarão sendo tratados desigualmente, porque em desacordo com a capacidade contributiva de cada qual (CARRAZZA, 2002, p.91).

Assim, o IPTU só atende ao princípio da capacidade contributiva, se aplicada a progressividade da alíquota. Quanto maior a base de cálculo, ou seja, o valor venal, maior deve ser a alíquota.

Com relação a aplicação da progressividade da alíquota do IPTU, destaca- se que o CTN é silente quanto às alíquotas que podem ser consideradas pelos Municípios no cálculo do imposto. A Constituição de 1988, contudo, inovou ao prever a utilização de alíquotas progressivas para o imposto em duas situações: a) para observar o princípio da capacidade contributiva, previsto no art. 145, parágrafo 1°; e b) garantir o cumprimento da função social da propriedade.

O critério para o estabelecimento das alíquotas do IPTU está definido no art. 156, § 1° da Constituição de 1988, segundo a redação dada pela EC n.° 29, de 13/09/2000. Antes da EC n.° 29/2000, a progressividade da alíquota do IPTU obedecia o critério estabelecido na redação original do mencionado dispositivo constitucional, nos seguintes termos: “O imposto previsto no inciso I (IPTU) poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade”.

Pela redação original do § 1° do art. 156 da Constituição Federal de 1988, que disciplinou a matéria específica das alíquotas do IPTU, denota-se que a única progressividade antes permitida para o IPTU era aquela destinada a conferir eficácia ao princípio da função social da propriedade expressamente contido no art. 182, parágrafo 4° da Carta Constitucional de 1988.

Quanto à progressividade da alíquota em razão da capacidade contributiva, o critério não foi expressamente considerado no dispositivo constitucional que disciplinou a matéria específica das alíquotas do imposto. A ausência desse disciplinamento levou a matéria ao campo da controvérsia, em face das divergências doutrinárias e jurisprudenciais que se levantaram quanto à possibilidade da aplicação do princípio da capacidade contributiva no IPTU.

Na doutrina, muitos autores defendem a possibilidade da aplicação da progressividade do IPTU em relação à capacidade contributiva mesmo antes da alteração constitucional. Esses autores consideram que a norma constitucional prevista no § 1° do art. 156 deve ser interpretada de forma combinada com o § 1° art. 145, que dispõe sobre o principio da capacidade contributiva a ser observado na tributação. A esse respeito, Sacha Calmon Navarro Coêlho, assevera que no IPTU

as alíquotas podem e devem ser progressivas, para realizar o princípio da capacidade contributiva (COÊLHO, 2001, p.517).

Na linha de Sacha Calmon, também Carlos Araújo Leonetti, para quem não há razão para o IPTU ficar de fora do alcance da norma insculpida no parágrafo 1° do art. 145 da Constituição. Nesse sentido esclarece o autor:

Mesmo que se entenda que a expressão sempre que possível se refira tanto ao caráter pessoal dos impostos, como ao respeito à capacidade contributiva (ou econômica) do contribuinte, não se vislumbra óbice a impedir que o Município utilize a progressividade, nas alíquotas do IPTU, a fim de graduar o tributo segundo a capacidade econômica do contribuinte, desde que se julgue apto a fazê-lo (LEONETTI, 1988, p.19).

Elizabete Nazar Carrazza, comunga o mesmo entendimento quando afirma que “o IPTU – como todo e qualquer imposto – deve obedecer ao princípio da capacidade contributiva, que vem expresso no art. 145, § 1°, da Constituição Federal” (CARRAZZA, 2001, p.91).

É da autora, ainda, a seguinte assertiva:

O imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana incide sobre o direito de propriedade de imóvel urbano.

Por incidir sobre o direito de propriedade, a capacidade contributiva a que alude a Constituição Federal – e que o legislador ordinário deverá levar em conta ao criar o imposto – é de natureza objetiva. Refere-se a uma manifestação objetiva de riqueza do contribuinte (ter um imóvel). Este o fato-signo presuntivo de riqueza, a que se refere Alfredo Augusto Becker (CARRAZZA, 2001, p.92).

Contudo, o entendimento doutrinário que defende a aplicação da progressividade do IPTU com base no princípio da capacidade contributiva expresso no art. 145, parágrafo 1° da Constituição de 1988, não prevaleceu na jurisprudência. O Supremo Tribunal Federal (STF) em reiteradas vezes declarou inconstitucional o critério da tributação que leva em conta a capacidade contributiva no IPTU. A posição do STF foi fundamentada na classificação clássica do IPTU como imposto “real”, ou seja, que incide sobre o objeto da tributação. O STF considerou esta característica incompatível com a progressividade decorrente da capacidade contributiva do contribuinte. Adicionalmente, o Ministro do STF Celso de Mello, fazendo a leitura conjugada dos artigos 156 e 182 da Constituição Federal, entendeu que a progressividade do IPTU assumia exclusivamente a qualificação extrafiscal. Ou seja, como a Progressividade Fiscal não estava explicita no art. 156

da Constituição Federal como critério para a tributação do imposto municipal, o STF entendeu que alíquotas progressivas do IPTU só seriam cabíveis em caráter punitivo, isto é, para penalizar o não cumprimento da função social da propriedade.

É o que se constata a partir do julgamento do Recurso Extraordinário n° 153.771/MG, quando o STF declarou inconstitucional dispositivo da legislação tributária do Município de Belo Horizonte que contemplava a aplicação da progressividade fiscal do IPTU, cuja ementa abaixo se transcreve:

IPTU. Progressividade. - No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. - Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1°, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1° (específico). - A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4° do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no art. 156, I, § 1°. - Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1°, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2° e 4° do art. 182, ambos da Constituição Federal. - Recurso Extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o subitem 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22/12/89, no Município de Belo Horizonte (STF, RE 153.771/MG, rel: Min. Moreira Alves, set/1999).

Com esse entendimento que considera inconstitucional a norma legal que dispõe sobre progressividade diferentemente daquela que está contemplada no art. 182, § 4°, II da Constituição Federal, o STF julgou inúmeros outros Recursos, prevalecendo, assim o posicionamento do Poder Judiciário contrário ao entendimento doutrinário.

Posteriormente, precisamente em 13 de setembro de 2000 foi editada a Emenda Constitucional n° 29 que alterou o parágrafo 1° do art. 156, emprestando- lhe nova redação que se expressa nos termos seguintes: § 1° Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4°, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.

Leandro Paulsen, interpretando a nova redação do dispositivo constitucional, esclarece:

Progressividade para fins fiscais. Vedada à luz da redação original da Constituição, tanto em função da natureza de imposto real de que se reveste o IPTU como em razão da interpretação do art. 145, § 1°, da CF, conforme extensa jurisprudência do STF, está agora admitida expressamente neste inciso acrescentado pela EC n° 29/2000 (PAULSEN, 2002, p.338).

Destaca-se também, que a nova norma constitucional disciplinadora da progressividade do IPTU trata, em caráter específico, das diversas formas de aplicação da progressividade do imposto. Assim, além da progressividade extrafiscal, asseguradora do atendimento ao princípio da função social da propriedade, também admite a progressividade fiscal. Esta, por sua vez, comporta a progressividade em relação à capacidade contributiva e também a possibilidade do estabelecimento de alíquotas seletivas, isto é, diferenciadas em razão do uso do imóvel.

Portanto, em relação à capacidade contributiva no IPTU, segundo afirma Paulsen (2002, p.339), agora expressamente autorizada, não há mais o que discutir. Em relação à progressividade do IPTU, a atual Constituição admite as seguintes espécies de progressividade: a) fiscal, em razão do valor do imóvel; e seletiva, em razão da localização e o uso do imóvel; b) extrafiscal, em atendimento ao princípio da função social da propriedade, a aplicação da progressividade no tempo.

A progressividade no tempo, está prevista no parágrafo 4° do art. 182, da Constituição de 1988 e sua aplicação deve vincular-se às regras estabelecidas na Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001 que, dentre outras disposições, regulamenta a matéria.

Sobre a obrigatoriedade da aplicação da progressividade fiscal ou extrafiscal, Carlos Araújo Leonetti deixa claro que tanto o art. 156, parágrafo 1°, como o art. 182, parágrafo 4°, inciso II, da Constituição prevêem uma faculdade aos Municípios que a adotarão ou não, em função de seus interesses e conveniências, à luz das realidades locais (LEONETTI, 1998, p.22).