Algumas considerações sobre as políticas sociais

Nesta subseção parto de uma comparação de como os marcos regulatórios da concessão e da partilha tratam as políticas sociais, que são um instrumento do qual o Estado pode lançar mão para atenuar o conflito distributivo e para diminuir as desigualdades. Alguns exemplos de políticas sociais são gastos em saúde e educação, que reúno na rubrica “políticas sociais”. Esse tema é de especial interesse por que uma leitura dos artigos 47173 e 49174 da Lei da Partilha permite concluir que seus autores podem ter tido uma preocupação muito explícita com o equacionamento daquilo que o Entrevistado nº 2175 chama de “dívidas sociais seculares”. As políticas sociais, como se pretende demonstrar, são uma forma de garantir a sustentabilidade a longo prazo das receitas petrolíferas auferidas pelo Estado.

Existem ao menos três razões em função das quais o marco regulatório da concessão não teve um bom desempenho em termos distributivos e de implementação de políticas sociais, muito embora, como mostra Caselli (2012, p. 142), “o sistema fiscal previsto no contrato de concessão” tenha permitido “ao Estado apropriar-se crescentemente da renda petrolífera”. A primeira dela diz respeito a uma possível preferência à compensação aos Estados, municípios e demais instituições direta ou indiretamente afetadas pela exploração de petróleo. Como explica Pinto Junior (2007, p. 113), “os royalties no petróleo são compensações financeiras pagas aos Estados e

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Segundo o artigo 49 da Lei da Partilha: constituem recursos do Fundo Social:

I - parcela do valor do bônus de assinatura destinada ao FS pelos contratos de partilha de produção; II - parcela dos royalties que cabe à União, deduzidas aquelas destinadas aos seus órgãos específicos, conforme estabelecido nos contratos de partilha de produção, na forma do regulamento;

III - receita advinda da comercialização de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos da União, conforme definido em lei;

IV - os royalties e a participação especial das áreas localizadas no pré-sal contratadas sob o regime de concessão destinados à administração direta da União, observado o disposto nos §§ 1o e 2o deste artigo; V - os resultados de aplicações financeiras sobre suas disponibilidades; e

VI - outros recursos destinados ao FS por lei. 174

O artigo 47 da lei da partilha estabelece que os recursos do Fundo Social poderão ser aplicados, entre outros, em políticas educacionais, de cultura, de esporte, e de saúde pública.

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munícipios, ao Comando da Marinha e ao Ministério da Ciência Tecnologia pelos concessionários das atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural”. Dessa forma, a lei da concessão de 1997 era em grande parte orientada para compensar os participantes envolvidos na extração petrolífera com os recursos necessários para atenuar seu eventual dano ou para aportar a necessária infraestrutura.

A segunda razão deriva do fato do pagamento desses compensações financeiras não ser explicitamente condicionado à aplicação em determinadas categoria de gastos. Assim, conforme Nazareth, Salles e Quintanilha (2011, p. 190), “embora a lei tenha constituído um avanço no entendimento de que os recursos gerados no petróleo devem ser destinados aos entes diretamente impactados por essa atividade e à instâncias reguladoras e fiscalizadoras”, esta não estabeleceu grandes restrições aos estados e municípios quanto à aplicação dos recursos de royalties nem vinculou sua utilização a determinado tipo de gasto. Estes recursos poderiam ser utilizados de forma relativamente discricionária, principalmente pelos municípios e estados. Em suma, na lei 9.847/1997 não se condicionava o recebimento dos royalties e participações especiais à execução de gastos sociais.

Finalmente, a terceira razão compreende o contexto econômico e as diretrizes econômicas do governo à época. De uma forma geral, a política energética contida na lei 9.478/97 era claramente de cunho liberal, em linha com as visões e prioridades dos dois governos FHC (1995-2002). Kerstenetzky (2012) mostra que os anos Cardoso foram “marcados pelo esforço de estabilização da economia em resposta à instabilidade causada, inicialmente, pela hiperinflação e, posteriormente, pelas próprias políticas voltadas para controlá-la, que acabaram gerando desequilíbrios externo e fiscal (ibidem, p. 220)”. A prioridade de controlar a inflação exigiu um forte ajuste fiscal que comprometeu os gastos sociais – concebidos de forma universalista pela Constituição de 1988 - e restringiu os aumentos reais do salário mínimo. Já as diretrizes econômicas dos dois governos FHC guiavam-se mais pelas ideias da tradição neoclássica e das escolas econômicas que a esta se seguiram, muito em função do momento histórico, que favorecia a adesão aos preceitos do Consenso de Washington. Como demonstraram Milonakis e Fine (2009), uma característica distintiva da economia neoclássica e das suas escolas seguidoras foi ter expurgado o conflito distributivo do centro da análise. De acordo com Beckert (2002, p.125), “a teoria econômica é imunizada contra questões práticas de cunho socioeconômico ao examinar a justiça distributiva somente com o

modelo de mercado. Os preços são estudados em conjunto com a formação de um equilíbrio de mercado, em que a distribuição original dos bens enquanto um problema moral e político é externalizada” (ibidem, tradução livre). Bastaria apenas uma adesão aos preceitos da teoria para que a atividade econômica, de preferência privada, alocasse de forma eficiente e de acordo com a respectiva produtividade marginal, a remuneração sobre os fatores de produção. Dessa maneira, para Beckert (ibidem, p. 127) na análise neoclássica os problemas socioeconômicos não seriam ignorados, mas se usaria a ‘prova da eficiência do mercado’ para rejeitar projetos reformistas que pretendem substituir esse mecanismo de alocação. Já para Hill e Myatt (2010, p. 177) a ortodoxia aceitaria que resultados injustos socialmente podem ser legítimos pois garantiriam os incentivos necessários para uma economia eficiente e dinâmica (ibidem, p. 180). Dessa maneira, haveria um trade-off entre eficiência e equidade em que a ortodoxia neoclássica se posicionaria explicitamente em favor da primeira176. Neste sentido, uma possível hipótese é que o objetivo primordial da lei da concessão de 1997 era a alocação eficiente de recursos escassos em um ambiente de baixos preços petrolíferos, em que a equidade – possivelmente materializada através de políticas sociais - era um objetivo secundário. A leitura dos objetivos da lei177 confirma que havia uma clara agenda de desenvolvimento pró-mercado. De fato, como foi visto no capítulo 2 dessa dissertação, a escassez de recursos – sobretudo para investimentos em exploração e produção – foi uma das principais justificativas para a abertura do setor em 1997, que foi relativamente bem sucedida em termos de atração de investimentos e em termos de aprendizado tecnológico e organizacional para a Petrobras. Talvez se acreditasse que se essa agenda pró-mercado se concretizasse no setor petróleo o nível de renda no país subiria mais. Em suma, não havia uma janela de oportunidades abertas para financiar políticas sociais com a renda petrolífera.

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Como mostra Palma (2011, p. 308), essa ênfase na eficiência em detrimento da equidade teve como resultado, nos últimos 30 anos, um aprofundamento muito grande da desigualdade de rendas.

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Os objetivos da lei 9.478/1997 constam em seu artigo primeiro: I - preservar o interesse nacional; II - promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energéticos; III - proteger os interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos; IV - proteger o meio ambiente e promover a conservação de energia; V - garantir o fornecimento de derivados de petróleo em todo o território nacional, nos termos do § 2º do art. 177 da Constituição Federal; VI - incrementar, em bases econômicas, a utilização do gás natural; VII - identificar as soluções mais adequadas para o suprimento de energia elétrica nas diversas regiões do País; VIII - utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econômico dos insumos disponíveis e das tecnologias aplicáveis; IX - promover a livre concorrência; X - atrair investimentos na produção de energia; XI - ampliar a competitividade do País no mercado internacional.

Por outro lado, como foi visto, é possível que o processo de elaboração da lei da Partilha tenha sido fortemente influenciado por um ímpeto de equacionar aquilo que o Entrevistado nº 2178 chama de “dívidas sociais seculares”, através de maciços investimentos em educação, saúde, etc. De uma forma geral, tal ímpeto parece se alinhar com as diretrizes mais gerais dos dois governos Lula (2003-2010). Como mostra Kerstenetzky (2012) a era Lula é marcada por ser um novo alento às políticas do estado do bem-estar, onde a novidade principal estaria “na experimentação de novos modos de interação entre as políticas sociais e as políticas econômicas, em um modelo de ‘crescimento redistributivo’ (ibidem, p. 231)”. Nesta era realizaram-se transferências governamentais como o Programa Bolsa Família, valorizou-se o salário mínimo e criaram-se políticas de inclusão social através da educação superior como a política de cotas ou o PROUNI. Ademais, as políticas econômicas foram claramente mais expansionistas e reservaram um papel muito mais destacado para o Estado na condução do desenvolvimento econômico, sobretudo a partir do segundo mandato do Presidente Lula. Um bom exemplo disso é a política de conteúdo local no caso do petróleo que, como foi visto anteriormente, passou a ser adotada a partir de 2005 como critério de apuração das propostas nas rodadas de licitação realizadas a partir de então. Dessa forma, a lei da partilha consolida uma abordagem distributiva que já vinha sendo construída a partir do primeiro mandato do presidente Lula (2003-2006).

Outra interpretação para essa decisão parte de uma possível “baixa eficiência” dos gastos realizados com a renda petrolífera até então captada, em grande parte decorrente de uma fixação inadequada de responsabilidades e metas dos gastos com receitas petrolíferas extraordinárias. Ressalta-se, por exemplo, o diagnóstico feito por Cruz e Ribeiro (2009), para os quais “as evidências empíricas mais recentes apontam que a utilização dos recursos das compensações parece não ter afetado positivamente o crescimento e o desenvolvimento dos municípios brasileiros, nem promovido a justiça intergeracional (ibidem, p. 34)”. Dessa forma, parece ser bastante válido o que escreveram Bridge e Le Billon (2012, p. 140), para os quais o government take não deve ser confundido com o fluxo de benefícios efetivamente recebido pelos cidadãos.

Certamente pesou também a bem-sucedida experiência noruguesa179, na qual há grande

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A entrevista foi realizada no dia 21/11/2012. 179

Naquela experiência, o financiamento das despesas governamentais através das rendas ou dos rendimentos do capital sobre os investimentos financeiros realizados com base nessas rendas viabilizaria a longo-prazo o Estado de bem-estar norueguês.

aceitação de que o governo central deve ser o maior beneficiário das rendas petrolíferas, como mostram Cappelen e Mjoset (2009, p. 20). Assim, como destaca o entrevistado nº 10180, Assessor de Economia e Política Energética do IBP, um motivo181 não muito explícito, porém decisivo, para mudar para o modelo de Partilha foi o intuito de centralizar a renda petrolífera na esfera federal, que saberia administrar melhor a renda petrolífera.

Outra possível interpretação - em linha com Peck e Theodore (2007), Streeck (2009a, 2009b) e Altvater (2012)182-, para essa ênfase em gastos sociais no novo marco regulatório partiria do reconhecimento por parte do governo à época de que conflitos distributivos – os quais possuem uma tendência a bloqueiar gastos sociais - são inerentes ao capitalismo, o que não é diferente no Brasil. Isso implica dizer que o governo tem uma grande disposição a posicionar no topo da sua agenda de prioridades a destinação de grande parte dos recursos que lhe couberem para diminuição das desigualdades sociais, mesmo que, a longo prazo, se perdessem alguns graus de eficiência econômica com menos gastos em infraestrutura, por exemplo.

Neste contexto, Serra (2011, p. 156) aponta para uma tensão que oporia gastos sociais e gastos em capital capital físico. Seguindo a “Regra de Hartwick” (1977), o autor afirma que o ideal seria investir o retorno obtido com os investimentos feitos com as rendas em acumulação de bens de capital para garantir a sustentabilidade dos investimentos realizados pelo Fundo Social. Mas talvez seja um equívoco afirmar que a opção por fazer investimentos sociais não garantam essa sustentabilidade. Como mostra Khan (2005, p. 76) - baseando-se no conceito de “learning-by-doing”, que foi criado por Kenneth Arrow – para fazer a transição entre uma economia dedicada a atividades de baixa produtividade para uma dedicada a ativividades de elevada produtividade é necessário que algum “sistema institucional” permita que o aprendizado associado a uma curva de aprendizado possa ocorrer. Segundo Knowles (2006, p. 23), o “capital social” melhoraria o desempenho econômico dos países por reduzir os custos de transação e encorajar a cooperação entre os trabalhadores. Em outras palavras, um

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A entrevista foi realizada no dia 15/02/2013. 181

Para o Entrevistado nº 10, este motivo se soma a dois outros. O primeiro deles diz respeito a uma visão ideológica de que o Estado deve conduzir o desenvolvimento econômico. O segundo partiria de uma visão incorreta – e aceita no Legislativo - de que a mudança de modelo seria condição sine qua non para aumentar a renda petrolífera.

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Estes autores propõe que a escola das variedades de capitalismo – ou capitalismos comparados, se quiser – não se esqueçam que no capitalismo há também traços comuns.

sistema educacional sofisticado é quase uma pré-condição para que um país passe a desenvolver atividades econômicas com “retornos crescentes de escala”. Trata-se de uma fórmula ativamente experimentada, por exemplo, no Sudeste Asiático. Isso fica também explícito com a abordagem de Amartya Sen (2000), para o qual as “capacidades humanas” são tão ou mais importantes que as “capacidades econômicas”. Em última análise, ao permitir que as pessoas possam desenvolver as suas capacidades humanas elas poderão desenvolver de forma mais completa as suas capacidades econômicas. Por possuirem considerável aceitação no mainstream, as ideias de Sen (2000) dão maior amparo a um possível intuito de justificar uma distribuição mais ampla das rendas petrolíferas do pré-sal183. Essa aceitação será ainda maior dentro do

mainstream se os investimentos em educação forem encarados sob a ótica da “revolução

do capital humano”; isto é, quando os sistemas educacionais das nações passaram cada vez mais a serem encarados – sobretudo na órbita do Banco Mundial - como “correntes de custos e benefícios” em princípio avaliáveis através de taxas de retorno (ROSE, 2006, p. 179, tradução livre). Uma possível hipótese é que se o marco da concessão tivesse sido aprovado em 2009, possivelmente haveria uma ênfase maior em gastos em políticas sociais, em função dessa virada no “mainstream”. Entretanto, o que diferencia a abordagem ortodoxa da atual é que provavelmente se combinarão em grau investimentos em educação direcionados às atividades produtivas – sobretudo tecnológicas – com investimentos em educação que gerem inclusão social. Esta parece ser a fórmula ideal em termos do objetivo de combinar um efeito distributivo satisfatório com um suporte ao crescimento econômico sustentado do país.

Com base na argumentação acima, talvez seja possível demonstrar que há possíveis equívocos em uma interpretação como a de Marques (2013, p. 1), para o qual a revisão da lei do petróleo seria um “evento político” sem que houvesse “fato econômico que o justificasse”. Se o objetivo da mudança era concentrar a renda petrolífera para poder investir em políticas sociais, tal objetivo pode ter uma “materialização econômica” na forma de investimentos em educação. Dando razão ao autor, a revisão do marco regulatório também seguiu critérios políticos, que se justificam em função da causa redistributiva em prol dos gastos sociais. Em um nível mais elevado de abstração – e como foi visto alguns parágrafos acima - a economia

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Isso certamente é muito mais difícil em termos marxianos, onde o conflito distributivo normalmente está associado às tentativas de expropriar a classe proprietária.

neoclássica tem uma tendência a situar as questões de cunho político fora de sua esfera de recomendações de políticas. Neste sentido, as estratégias que não se encaixam no que seus modelos rotulariam como sendo “econômicas” muitas vezes são desqualificadas como “populistas” ou “assistencialistas”. Não parece fazer sentido, assim, tratar política e economia como categorias separadas, estanques. As decisões dos atores econômicos e dos governos quase sempre são econômicas e políticas simultaneamente, elas se complementam e se amparam mutuamente. Esta é, como foi visto, uma das principais contribuições dadas por Diniz à elaboração do conceito de governança (DINIZ, 1995, 1996, 1998a, 1998b). De uma forma geral, é tênue a linha que separa a forma de redistribuição que Codere184 (1976, p. 73) chamou de “política” da forma “mercado”. Finalmente, há de se ressaltar que algumas receitas de comprovado sucesso em termos de crescimento econômico e de desenvolvimento econômico social são aquelas que combinam as duas formas e em que essas duas categorias no fundo se amalgamam. Trata-se, por exemplo, do experimento fordista, que marcou o pós-guerra e foi fortemente influenciado pelo keynesianismo. Neste sentido, de acordo com Szentes (2005, p. 154), a receita keynesiana prevê a intervenção e a regulação estatal através de medidas contracíclicas – na forma de políticas fiscais e monetária – para fomentar a operação da economia de mercado. Esta partiria do diagnóstico de que seria necessário desfazer as restrições de demanda causadas por excesso de poupança e preferência pela liquidez que acarretariam uma maior poupança em detrimento do investimento. Neste sentido, dentre outras medidas coordenadas pelo Estado, a redistribuição para os mais pobres ou programas sociais seriam funcionais para o desenvolvimento do capitalismo pois encorajariam o investimento e o gasto.

Não obstante, há também críticas a essa abordagem distributiva direcionada aos gastos em políticas sociais escolhida pelo governo; onde se defende uma versão ainda mais consequente em termos de economia política. O Entrevistado nº 2185 argumenta que os recursos para esses investimentos sociais não devem ser o subproduto da atividade de criação dessas rendas excedentes, mas sim as condições a embasar essa atividades. Ele defende que um modelo de partilha mais adequado para o pré-sal seria um em que o governo delimitasse os recursos petrolíferos existentes de forma satisfatória, estipulasse o quanto desejasse obter em termos de renda extraordinária para

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Codere (1976) constroi seus três modos de distribuição – social, política e mercado – com base em Polanyi (1976, p. 66), que aplica, na mesma ordem, os tipos ideais: reciprocidade, redistribuição e troca. 185

destinar à mitigação das “dívidas sociais seculares” e depois disso contratasse uma empresa, preferivelmente a Petrobras, para realizar as atividades de explotação de petróleo. Concretamente, isso poderia ter implicado, por exemplo, que a tarefa de “propor ao CNPE (...) parâmetros técnicos e econômicos dos contratos de partilha de produção”, que caberá ao MME, fosse reescrita como “propor ao CNPE (...) parâmetros técnicos, sociais e econômicos dos contratos de partilha de produção”. Entretanto, há de se ressaltar que o MME também irá propor “os critérios para definição do excedente em óleo da União”186, o que de certa maneira já contempla os “parâmetros sociais” desde o início. O problema é que a política de destinação dos recursos do Fundo Social ainda precisará ser decidida. Em tese os resultados em termos redistributivos poderiam não ser tão bons187. Entretanto, como se verá abaixo, o governo pretende destinar 50% dos rendimentos do Fundo Social para a educação.

Não obstante, algumas das ideias apresentadas no capítulo teórico talvez justifiquem essa “falta de ousadia” do governo à época da elaboração do marco regulatório do pré-sal. Primeiro, conforme argumenta Diniz (1995, p. 401), a capacidade de coordenação diz respeito à compatibilização, por parte do Estado, entre as diferentes políticas e os diferentes interesses em jogo. Em segundo lugar, segundo Boyer (2009), cinco modos institucionais - relação salarial, formas de concorrência, relação monetária, Estado e inserção internacional - agrupar-se-iam de tal forma a configurar modos de regulação. Por sua vez, esses modos de regulação governariam os modos de acumualação. Temos então que, ao elaborar o referido marco, o governo pode ter pretendido compatibilizar as diferentes políticas e os diferentes interesses em jogo. De um lado, em relação à política de atração de investimentos, abordada na seção anterior; de outro, em relação aos interesses capitalistas. Sabe-se que a Petrobras não atuará de forma solitária nos consórcios da partilha; ela atuará em parceria com sócios – nacionais ou internacionais. Talvez não fosse possível compatibilizar em uma mesma política de atração de investimentos os interesses de investidores internacionais com uma política